對縣鄉財政基礎管理工作的調研報告

■李 銘 王治中 劉合定 王泗軍 孫大瑋

一、調研的背景和目的

隨著市場經濟的發展，原有的計劃經濟模式下的財政體制已不能適應形勢的需要，財政管理的科學化精細化已成為財政工作的必然趨勢和內在要求，由管理型財政到服務型財政轉變已成為不可逆轉的潮流。在河南的范圍內，財政省管縣的工作已提上議事日程，縣鄉財政的基礎管理水平能否適應財政精細化科學化的要求，直接關系到省管縣能否順利推進。所以，為了摸清縣鄉財政管理工作的真實狀況，開展一次全面的調研工作就十分必要。按照河南省財政廳黨組的安排，3年內要完成對各縣財政基礎管理工作的調研，調研的結果要反映在兩個方面：一是及時就調研中發現的問題提出意見并確保整改到位；二是對縣鄉財政的人員素質、硬件配置、管理水平進行全方位的調研考核，并有針對性地提出改進的建議和措施。

二、調研的基本情況

從2010年5月開始，監督一處調研組用了6個月的時間，先后奔赴鞏義、中牟、登封、滎陽、新鄭、通許、蘭考、杞縣、開封縣、永城、虞城、夏邑、寧陵、民權等14個縣（市）。通過座談詢問、查看賬簿、抽取檔案等方式，對14個縣（市）政府本級財政預算編制情況及部門預算制度建設和執行情況、國庫集中收付制度建設和執行情況、政府采購制度建設和執行情況、投資評審制度建設和執行情況等四項財政基礎管理工作進行了調研。通過調研，基本掌握了這些縣市在財政基礎工作的情況，對調研中發現的問題及時進行了糾正，對一些共性問題進行了深入分析，以下做詳細闡述。

三、調研發現的問題及原因分析

（一）預算編制及執行中存在的問題和原因

1、預算編制及執行中存在的問題。一是未依照規定程序編制2011年部門預算。如采取財政局代編的方式；未就預算編制的收支政策和編報要求下發正式文件，只做到了“一上一下”。

二是未依照規定編制人員經費、項目支出預算。如未安排職工福利費、年終一次性獎金、住房公積金；僅對上級要求的項目作了安排，縣本身未編列項目支出。

三是部門預算編制不完整。14縣（市）均存在預算執行中集中匯繳的人員經費預算直接編入匯繳單位或財政局相應專款科目，未列入各個單位的部門預算的情況，如將醫療保險金預算列入醫保部門、養老保險金預算列入養老保險部門、住房公積金預算列入住房公積金部門、工會經費列入工會部門等。

四是部分縣市批復的部門預算不完整。如部分地方未將項目預算、采購預算批復到具體單位。

五是未足額安排法定支出項目。如部分縣市農業支出、科技支出達不到財政經常性收入增加的幅度。

2、原因分析。一是經濟發展落后，財政困難，可用財力有限。部分縣市由于超編人員較多，加之近年來縣級津補貼水平提高、惠及民生政策落實等需要配套資金；同時各個預算單位實際資金需求遠遠超過當地財力，財政收支矛盾突出，資金缺口很大，財政部門為回避矛盾，實行代編部門預算或采用“一上一下”預算編制程序，出現將人員公用經費和法定增長少安排、部分專項資金不細化到具體項目的情況。

二是國家政策出臺的不確定性和地方決策缺乏前瞻性。鑒于多年來總是存在國家在年度中間出臺政策、地方政府相應做出新決策的問題，加之縣級財力有限，造成一些縣無論年初是否編制預算，項目支出在執行中經常出現不按照法定程序調整的現象，導致縣級預算單位沒有規范編制部門預算的動力。

三是對政策的認識和把握不到位。一方面，財政部門人員對部門預算編制認識不到位，忽略預算編制的完整性，出現了“將需要在預算執行中集中匯繳的資金預算統一編入匯繳單位或財政局相應專款科目”的問題；另一方面，片面地認為預算單位財務人員素質不高，沒有能力編制部門預算，且編制的項目預算當地也無法安排，財政部門就代編部門預算或在預算單位報送預算草案后，直接根據地方財力對收支預算進行平衡，不再反饋預算單位；再者，沒有認識到依法編制預算、推行部門預算、細化項目管理是推進財政科學化精細化管理的要求，是當前形勢下公共財政、科學理財、政務公開的要求。

（二）國庫集中支付執行中存在的問題及原因

1、集中支付執行中存在的問題。一是財政部門、預算單位、收繳支付執行機構和代理銀行間信息系統不完善。

二是未按照規定程序撥付預算資金。寧陵縣國庫集中支付中心將財政資金撥入寧陵縣會計核算中心的銀行賬戶；開封縣對于縣本級安排的采購項目，實行采購資金由人行國庫撥付到政府采購專戶，然后由采購專戶撥付給供應商的辦法，未按照規定實行國庫集中支付。

三是未完全實行財政工資統發。抽查中發現，寧陵縣農業局、糧食局的人員工資和民權縣縣直單位人員、縣直中小學教師工資均采用授權支付的方式，未實行財政工資統發；新鄭市、滎陽市鄉鎮干部工資未納入財政工資統發系統。

2、原因分析。一是部門預算編制不規范及大部分縣市的國庫集中支付實施時間較短。預算編制、執行的不規范，造成國庫集中支付無法規范實行。同時，實行國庫集中支付實施時間較短，網絡運行和人員操作需要一定的磨合期，財政部門、預算單位、收繳支付執行機構和代理銀行之間的協調配合尚需一個過程。

二是受客觀條件限制未實現工資全部財政統發。大部分縣（市）預算單位和鄉鎮存在人員超編的現象，消化超編人員需要一個過程，短期內無法做到定崗定編到人。同時，一些地方認為，鄉鎮屬于一級財政，將鄉鎮干部工資納入縣財政工資統發系統將弱化鄉級財政職能，單獨建立財政工資統發系統又成本很高，造成當前情況下工資財政統發無法全部實施。

（三）政府采購過程中存在的問題及原因

1、政府采購過程中存在的問題。一是未依照規定編制政府采購預算。寧陵縣、開封縣、杞縣、滎陽市未編制政府采購預算。

二是政府采購的監管職責履行不到位。從民權縣、開封縣、杞縣、滎陽市采購檔案抽查情況來看，存在采購方式未履行相關審批手續的現象。

三是政府采購未實行管辦分離。滎陽市政府采購管理中心作為政府采購活動的經辦機構，目前還行使部分政府采購審批職能。

2、存在問題的原因。一是縣市財政部門對編制政府采購預算的重要性認識不夠，加上大多數縣市項目預算不細化，造成了沒有編制政府采購預算或者編制的采購預算無法細化。

二是個別地方對政府采購管辦分離的重要性認識不足。個別地方對既是裁判員又是運動員這種政府采購管理模式產生的危害性認識不足，缺乏實行政府采購管辦分離緊迫性，造成管辦不分問題仍然存在。

三是對政府采購程序的重要性認識不到位。部分縣市政府采購部門工作人員認為，只要采購到需要的商品就達到了政府采購的目的，沒有認識到程序公平是實現政府采購活動公開、公正、公平的基礎。

（四）財政投資評審過程中存在的問題及原因

1、投資評審過程中存在的問題。一是評審檔案管理不規范。從抽查評審檔案情況看，六縣市均不同程度存在缺少項目送審資料、工作底稿和評審結論中編制人、復核人沒有簽章的問題。

二是評審機構不完善，缺乏專業的評審人員。評審中心職能設置不統一，機構管理形式多樣；隊伍建設缺乏專業的評審人員。

三是內控機制不健全，質量控制意識不強。六縣市不同程度上存在重評審結論、輕評審程序的問題，如評審過程中不注意收集送審資料，沒有就評審過程進行書面記錄，對評審結論缺乏規范的初審、復核制度。

四是評審工作基礎薄弱，缺乏財政投資評審資源共享平臺。目前，全省尚未建立投資評審法規庫、工程材料價格庫、評審人才專家庫和效益評價指標庫等。

2、存在問題的原因。一是對財政投資評審定位缺乏權威的制度規定。目前，大部分縣市沒有將財政投資評審機構的評審結論作為安排項目預算、實施采購、核撥財政資金的前置程序，造成財政投資評審業務的隨意性大。

二是人員配備不足、專業人員缺乏。由于人員少、素質參差不齊，財政部和省廳盡管出臺了一系列的指導性意見，但缺乏強制性，縣市財政投資評審機構沒有嚴格按照規定操作，造成了評審檔案管理不規范等問題的發生。

四、對策及建議

（一）加強預算編制、規范預算管理

1、適當加大一般性轉移支付的規模和力度，緩解縣鄉財政困難。要加大一般性轉移支付的規模,增加困難地方的可用財力，同時逐步減少專項轉移支付的類別，并將其補助范圍相對集中到義務教育、社會保障、扶貧救災、環境保護、公共交通等主要項目上，建立起向困難地區傾斜的專項轉移支付制度，進一步緩解縣鄉財政困難。

2、規范預算管理程序，硬化預算約束。要提高部門預算編制的準確性，視財力狀況，對部門必辦事項要編入年初預算，減少執行過程中一次性項目追加的數量；要硬化預算約束，強化預算的嚴肅性，除突發性事件造成的必不可少的開支，預算一經確定批復后，非經法定程序不得隨意調整。

3、建立健全考評機制。將是否按照規定編制預算納入縣市財政部門年度考評目標，考評結果適時在全省通報，其中個別項目考評結果可與省補助資金掛鉤。

4、加強縣級財政干部預算管理政策培訓。結合全省財政工作會議精神和政務公開的要求，適時組織縣級財政干部預算管理政策培訓，提高基層干部對依法編制預算重要性的認識，進一步做好預算編制工作，做到依法理財、科學理財、惠民理財。

（二）深入開展國庫集中支付改革、提高資金使用效率

一是做好部門預算編制工作，細化預算和項目，為國庫集中支付改革提供基礎保障；加大培訓力度，使縣市的工作人員能全面掌握國庫集中支付改革政策和熟練操作國庫集中支付信息，盡量縮短磨合期；加強協調配合，提供技術支撐，保證財政部門、國庫支付部門、人民銀行和商業銀行之間財政支付信息網絡平臺高效運行并實現信息資源共享。

二是協調相關部門，創造條件推進人員定崗定編工作，為人員工資的財政統發提供條件。同時，推動鄉鎮人員工資的財政統發工作，結合當地實際建立鄉鎮統發系統或者納入縣級財政統發系統。

（三）嚴格執行政府采購程序、確保政府采購陽光操作

一是督促縣市在細化項目預算基礎上，做好政府采購預算編制工作，增強預算編制的科學性和完整性，同時要嚴格按照批復的預算執行。

二是督促縣市切實做到管辦分離，實現政府采購監管職責和采購活動相分離。

三是定期組織政府采購工作交流會或進行人員集中培訓，提高基層財政部門政府采購工作人員的業務素質，保證政府采購工作的健康、順利開展。

（四）切實加強財政投資評審、提高評審工作效率

一是以省政府的名義出臺一個規范性文件，對財政投資評審地位、業務流程、檔案管理、違規責任等予以明確，保證財政投資評審業務的規范有序開展。

二是加大培訓力度，定期組織財政投資評審人員參加培訓或組織相應的交流活動，以提高財政投資評審業務工作人員的業務能力，規范評審程序。

三是搭建投資評審信息共享平臺，將工程材料價格庫、法規庫、效益評價指標庫等納入平臺，為縣市投資評審業務的開展提供支撐。

五、小結

縣鄉財政部門作為最基層的財政部門，直接面向各個預算單位，其管理水平的好壞直接關系到公共財政職能作用能否得到充分發揮。此次調研發現的一些問題，反映了我省的縣級財政仍停留在較低層面的管理水平，在人員觀念上、制度設計上尚未體現財政科學化精細化管理的要求，所以編制全面完整的部門預算、切實開展國庫集中支付有利于財政工作的公開透明并方便社會的監督，有利于整合財政資金；通過開展財政投資評審業務、政府集中采購業務，既能發揮財政政策的導向作用，也能節約財政資金，真正實現為民理財為民謀福的宗旨。★