分類經(jīng)營(yíng)模式下林業(yè)投融資體系的構(gòu)建

□文/劉振露

（黔南民族師范學(xué)院 貴州·都勻）

分類經(jīng)營(yíng)模式下林業(yè)投融資體系的構(gòu)建

□文/劉振露

（黔南民族師范學(xué)院 貴州·都勻）

本文從林業(yè)資金投入總量不足、投資主體、投資方向等方面，分析我國(guó)林業(yè)投融資體系存在的主要問題，結(jié)合我國(guó)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的要求，分別對(duì)公益林和商品林投融資體系的構(gòu)建進(jìn)行探索。

林業(yè)；分類經(jīng)營(yíng)；投融資

收錄日期：2012年5月19日

林業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部門，一方面為社會(huì)生產(chǎn)生活提供木材和林產(chǎn)品，另一方面又維系著社會(huì)生態(tài)環(huán)境的安全。隨著對(duì)林業(yè)認(rèn)識(shí)的深入，各級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)林業(yè)的投入，使我國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)得到了蓬勃發(fā)展。資金是推動(dòng)林業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)要素。當(dāng)前，我國(guó)以政府投入為主體的林業(yè)投融資模式已不能完全滿足林業(yè)發(fā)展的需要。本文基于林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的角度，對(duì)新形勢(shì)下林業(yè)投融資體系的構(gòu)建進(jìn)行了分析。

一、林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)

上世紀(jì)七十年代，美國(guó)林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家M·克勞森、R·塞喬等人進(jìn)行了林業(yè)分工理論的研究，提出了森林多效益主導(dǎo)利用經(jīng)營(yíng)模式。這一經(jīng)營(yíng)模式認(rèn)為森林具有提供林產(chǎn)品、保持水土、發(fā)送環(huán)境、游憩等多種經(jīng)濟(jì)和生態(tài)功能，應(yīng)根據(jù)森林區(qū)域、林分、樹種等方面的不同進(jìn)行分工，突出其主導(dǎo)功能，即一方面主要通過(guò)集約經(jīng)營(yíng)、建立工業(yè)人工林基地，滿足社會(huì)對(duì)木材及各種林產(chǎn)品的需要；另一方面在生態(tài)區(qū)位重要的地區(qū)培育公益林以滿足社會(huì)的生態(tài)需求。新西蘭、法國(guó)、澳大利亞都屬于該模式。新西蘭于1985年進(jìn)行了林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)改革，將全國(guó)森林劃分為商品林和非商品林，采用不同的經(jīng)營(yíng)管理方法。僅用占林地面積18%的商品林就滿足了全國(guó)98%的木材需求。

我國(guó)早在1995年頒布的《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》就提出林業(yè)進(jìn)行分類經(jīng)營(yíng)的發(fā)展思路。我國(guó)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)是將全國(guó)林業(yè)區(qū)分為公益林和商品林兩大類。公益林以維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性等為主體功能；商品林以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益為主，主要利用木材及其他林產(chǎn)品。對(duì)公益林與商品林應(yīng)采取不同的管理體制、經(jīng)營(yíng)機(jī)制和政策措施。通過(guò)林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)建立起比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，充分發(fā)揮公益林的生態(tài)效益和商品林的經(jīng)濟(jì)效益。

投融資體制是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制中最核心的組成部分，投融資體制要與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本要求一致，才能更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)有的林業(yè)資金投入體系沒有充分體現(xiàn)在分類經(jīng)營(yíng)模式下，對(duì)公益林和商品林投融資體制的不同要求。

表1 2000～2010年全國(guó)林業(yè)基本建設(shè)投資完成情況 （單位：萬(wàn)元）

二、林業(yè)投融資現(xiàn)狀及存在的問題

（一）林業(yè)投資總量。隨著對(duì)林業(yè)重要性認(rèn)識(shí)的增強(qiáng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，我國(guó)林業(yè)資金投入總量在不斷增加。（表1）“七五”、“八五”、“九五”、“十五”期間林業(yè)基本建設(shè)投入完成額分別為：80.7381億元、155.3631億元、441.7715億元、1，749.9567億元。2011年中央財(cái)政林業(yè)投入1，207億元，比2010年增長(zhǎng)27.3%。雖然林業(yè)投入絕對(duì)額不斷增加，但占全國(guó)財(cái)政總支出比例較低。林業(yè)投入最高的2011年也僅占全國(guó)財(cái)政總支出的1.1%。此外，林業(yè)資金投入量與需求量之間也存在巨大缺口，不能有效滿足林業(yè)發(fā)展需要。

（二）林業(yè)投資主體。由于受林業(yè)投資回收期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大、生態(tài)效益外部性等因素的制約，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)林業(yè)主要依靠國(guó)家財(cái)政投入。2000～2010年全國(guó)林業(yè)基本建設(shè)共完成投 資 26，714，493萬(wàn) 元 ， 其 中 國(guó) 家 投 入19，250，552萬(wàn)元，占 72.06%。11年間國(guó)家投入占比在76%以上的共有7年，2008年以后國(guó)家投入占比有所下降，但仍在50%以上。可見，我國(guó)林業(yè)資金對(duì)國(guó)家投入的過(guò)度依賴。近年來(lái)，我國(guó)嘗試通過(guò)利用外資、金融機(jī)構(gòu)林業(yè)貸款等形式來(lái)拓寬林業(yè)融資渠道，但數(shù)量較小。

（三）林業(yè)投資方向。在主要依賴國(guó)家投入的林業(yè)投資體系中，當(dāng)投入總量有限時(shí)，國(guó)家必然會(huì)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要對(duì)各投資對(duì)象進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。在以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展思路下，我國(guó)林業(yè)資金主要向生態(tài)工程傾斜。當(dāng)前，我國(guó)林業(yè)投資方向有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，即重營(yíng)林輕森工。2000～2010年我國(guó)完成營(yíng)林基本建設(shè)投資22，846，398萬(wàn)元，森工基本建設(shè)投資 3，868，095 萬(wàn)元，二者投入比為 5.91∶1。在營(yíng)林投入中又傾向重點(diǎn)生態(tài)工程建設(shè)。《2011年中國(guó)林業(yè)發(fā)展報(bào)告》顯示：2010年中央林業(yè)資金向天然林資源保護(hù)工程、退耕還林工程、重點(diǎn)防護(hù)林體系建設(shè)工程、京津風(fēng)沙源治理工程、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)工程五大林業(yè)重點(diǎn)生態(tài)工程投入總量達(dá)444.87億元，占全部中央林業(yè)資金的47.08%。由于國(guó)家林業(yè)資金在投資方向上的傾斜，同時(shí)又缺少其他資金來(lái)源，使得商品林及森工產(chǎn)業(yè)得不到有效資金支持，這也不利于我國(guó)林業(yè)整體的持續(xù)發(fā)展。

三、對(duì)分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下構(gòu)建林業(yè)投融資體系的思考

在林業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式下，應(yīng)針對(duì)公益林和商品林不同的主導(dǎo)功能，分別構(gòu)建公益林業(yè)和商品林業(yè)不同的投融資體系。

（一）公益林投融資。公益林是以維護(hù)社會(huì)生態(tài)安全為主體功能，其生態(tài)效益具有明顯的經(jīng)濟(jì)外部性，較難吸引社會(huì)資金的投入。因此，為發(fā)展公益林事業(yè)，應(yīng)以國(guó)家投入為主，充分利用國(guó)家信用逐步推進(jìn)市場(chǎng)融資機(jī)制。同時(shí)，保證其投入的制度化與長(zhǎng)效性。

1、政府應(yīng)加大財(cái)政投入。從投入總量上來(lái)看，國(guó)家應(yīng)逐步加大投入規(guī)模，且應(yīng)保證林業(yè)投入占總財(cái)政支出的一定比例。目前，在我國(guó)財(cái)政“農(nóng)林水事務(wù)”支出總量中，應(yīng)確保林業(yè)支出比例不低于1/3。同時(shí)，各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)林業(yè)發(fā)展需要，結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政情況按一定比例進(jìn)行林業(yè)資金配套。

2、積極探索市場(chǎng)化融資渠道。通過(guò)市場(chǎng)化融資能有效解決林業(yè)發(fā)展過(guò)度依賴國(guó)家財(cái)政投入這一問題。通過(guò)發(fā)行國(guó)債籌集林業(yè)發(fā)展資金就是對(duì)市場(chǎng)化融資的積極嘗試。一方面國(guó)家可適度增加林業(yè)專項(xiàng)國(guó)債的發(fā)行，以籌集公益林事業(yè)發(fā)展需要的長(zhǎng)期性資金；另一方面通過(guò)完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度為林業(yè)國(guó)債的償還做好準(zhǔn)備。我們可借鑒國(guó)外征收森林生態(tài)稅的辦法對(duì)國(guó)債資金進(jìn)行補(bǔ)償。

3、大力發(fā)展政策性金融機(jī)構(gòu)支林作用。國(guó)家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是現(xiàn)階段提供政策性林業(yè)貸款的兩大金融機(jī)構(gòu)。國(guó)家開發(fā)銀行2009年共發(fā)放林業(yè)貸款158.8億元，2010年發(fā)放林權(quán)抵押貸款31.3億元，2011年提供林業(yè)貸款80億元。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行早在1995年就開辦了林業(yè)貼息貸款業(yè)務(wù)。政策性銀行應(yīng)增加對(duì)林業(yè)生態(tài)建設(shè)的扶持。

4、通過(guò)參與碳匯交易，實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展資金的自籌。碳匯交易是指發(fā)達(dá)國(guó)家出錢向發(fā)展中國(guó)家購(gòu)買碳排放指標(biāo)，森林碳匯是最主要的碳匯類型。2010年全球碳交易量已達(dá)1，400億美元，這其中蘊(yùn)藏林業(yè)發(fā)展的極大機(jī)遇。2009年中央“一號(hào)文件”將碳匯林業(yè)建設(shè)作為現(xiàn)代林業(yè)的重要內(nèi)容。我國(guó)應(yīng)大力培育森林碳匯交易市場(chǎng)，發(fā)展碳匯交易，以實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)價(jià)值和林業(yè)發(fā)展資金的有效補(bǔ)償。

（二）商品林投融資。多元化、市場(chǎng)化融資是商品林投融資體系建立的根本思路，應(yīng)引導(dǎo)各類社會(huì)資金投資林業(yè)，促進(jìn)社會(huì)林業(yè)發(fā)展。

1、國(guó)家應(yīng)適度增加商品林投入比例。國(guó)家商品林業(yè)資金的投入對(duì)社會(huì)資金投資林業(yè)具有引導(dǎo)作用，國(guó)家應(yīng)逐漸加大對(duì)商品林及林產(chǎn)工業(yè)的投入，以帶動(dòng)更多的社會(huì)資金服務(wù)林業(yè)。林業(yè)專項(xiàng)國(guó)債中也就適當(dāng)考慮商品林資金比例。

2、大力發(fā)展商業(yè)金融機(jī)構(gòu)林業(yè)貸款。林業(yè)商業(yè)信貸，是林業(yè)融資的一種重要形式。但由于林業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)大，收益不高，目前我國(guó)商業(yè)銀行對(duì)此業(yè)務(wù)的開辦較為缺乏。隨著我國(guó)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，林業(yè)效益逐步提高，為林業(yè)商業(yè)貸款業(yè)務(wù)奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。商業(yè)銀行可通過(guò)林業(yè)資產(chǎn)抵押、林權(quán)證抵押等形式降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。可參考央行對(duì)農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作銀行開辦支農(nóng)貸款的優(yōu)惠辦法，對(duì)開辦林業(yè)貸款的商業(yè)銀行給予一定利率支持。

3、探索林業(yè)生態(tài)項(xiàng)目BOT融資形式。BOT融資是當(dāng)前國(guó)際廣泛使用的一種項(xiàng)目融資方式，即政府賦予私營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)某一項(xiàng)目的特許權(quán)，由其全權(quán)負(fù)責(zé)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，待特許期滿后收回項(xiàng)目，投資者因?yàn)閾碛幸欢〞r(shí)期的特許權(quán)而獲相應(yīng)賺取了利潤(rùn)。這一融資模式可吸引外資和民間資金進(jìn)入林業(yè)領(lǐng)域，極大節(jié)約了林業(yè)資金。項(xiàng)目發(fā)起人利用自己的資金、技術(shù)、管理優(yōu)勢(shì)按市場(chǎng)原則運(yùn)營(yíng)，必然會(huì)提高林業(yè)項(xiàng)目的收益，也促進(jìn)了我國(guó)現(xiàn)代化林業(yè)的發(fā)展。

4、積極利用外資。商品林具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)效益，更容易吸引外資投入。1990～2001年我國(guó)利用世行貸款營(yíng)造速生豐產(chǎn)用材林200萬(wàn)hm2，2008年我國(guó)林業(yè)利用外資10.08億美元，主要是商品林營(yíng)造和木竹加工項(xiàng)目，2010年底我國(guó)進(jìn)引國(guó)際金融組織林業(yè)貸款項(xiàng)目14個(gè)。目前，我國(guó)林業(yè)利用外資主要有直接投資、世行貸款、國(guó)外商業(yè)貸款等類型。我國(guó)應(yīng)根據(jù)林業(yè)項(xiàng)目的實(shí)際情況科學(xué)地選擇利用外資形式，以確保林業(yè)的健康發(fā)展。

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