法官沉下去，民心升上來——河南汝陽縣法官村長工作模式調(diào)研

文/艾新偉

2011年初，河南省洛陽市汝陽縣人民法院開始推行一種新的工作模式——“法官村長”工作機(jī)制，全院81名干警在完成本職工作的同時(shí)，深入廣大農(nóng)村，排查化解社會(huì)矛盾，提供法律服務(wù)，把眾多社會(huì)矛盾和群眾糾紛化解在廣大農(nóng)村的最基層。經(jīng)過10個(gè)月的實(shí)驗(yàn)和推廣，這種工作模式受到群眾和政府的廣泛贊譽(yù)，錦旗、感謝信源源不斷地涌入法院，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

最近，記者深入汝陽縣進(jìn)行走訪、調(diào)研，耳聞目睹了這一創(chuàng)新機(jī)制的效果，感覺到法官村長工作機(jī)制——黨委支持、群眾滿意、社會(huì)認(rèn)可、政府夸獎(jiǎng)，的的確確是一件惠民、利國的好事情。

一、農(nóng)業(yè)人口多、涉農(nóng)糾紛多、農(nóng)民信訪多，是法官走進(jìn)農(nóng)村當(dāng)“村長”的重要原因

村長，農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)人。在我國廣大農(nóng)村，鄉(xiāng)村鄰里如果有糾紛，往往先想到的是找村長；村長采用民間調(diào)解的方式解決糾紛，老百姓感到親切和信賴。

那么，是怎樣的動(dòng)機(jī)促使法官搖身變成了老百姓敬仰的“村長”？

經(jīng)過深入調(diào)研，記者認(rèn)為，汝陽法院的法官村長工作模式，是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)管理中農(nóng)村人口多、涉農(nóng)糾紛多、農(nóng)民信訪多的“三多”形勢(shì)和基層法院面臨的很多困境的必然選擇。

汝陽縣是河南省西部山區(qū)的一個(gè)國家級(jí)貧困縣，全縣13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，216個(gè)行政村，2364個(gè)自然村，人口43萬，其中農(nóng)業(yè)人口37萬，占總?cè)丝诘?6%。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和利益主體的多元化，涉及“三農(nóng)”問題的糾紛不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出群體性、復(fù)雜性、對(duì)抗性等特征。從汝陽縣法院近年來的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，涉及“三農(nóng)”的案件在85%以上（據(jù)了解，全國法院系統(tǒng)的案件87%左右在基層法院。）且特點(diǎn)鮮明：主體多元化、涉及面廣、群眾情緒大，糾紛的起因大多源自政策法律意識(shí)淡薄。

汝陽縣法院涉法、涉訴信訪的案件，當(dāng)事人呈“四偏”特點(diǎn)：一是生活條件偏差，低于所在地平均生活水平的占31.2%；二是文化程度偏低，初中以下文化程度的占39.5%；三是年齡偏大，一般在40歲以上，相當(dāng)一部分在60歲以上；四是案外人偏多，占21%。在上訪心態(tài)上，大部分上訪人認(rèn)為法院處理不公、不及時(shí)，辦案人員違法違紀(jì)，或是對(duì)合法但不合情的處理結(jié)果不滿意。

與“三多”疊加的，則是基層法院普遍面臨的“三重難題”：一是案多人少矛盾。以汝陽法院為例，正式在編干警81人，實(shí)際從事一線審判工作的人員不足40人。受理案件數(shù)量每年平均在2500件左右，且呈遞增趨勢(shì)。二是民意溝通難。信訪不信法現(xiàn)象普遍存在，當(dāng)事人對(duì)司法廉潔的質(zhì)疑到了挑剔的地步。三是社會(huì)壓力大。壓力一方面來自于案件數(shù)量、新類型、重大復(fù)雜疑難案件增多，審理難度不斷加大；另一方面來自于社會(huì)關(guān)注度的不斷提高。各種性質(zhì)的民意調(diào)查、績效排名、通報(bào)問責(zé)等，不斷影響著傳統(tǒng)觀念對(duì)法院工作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

導(dǎo)致這種局面的根源出在傳統(tǒng)的審判方式上。一方面，法官坐堂問案、居中裁判，使法庭成為訴訟技巧的競技場(chǎng)，生活在廣大農(nóng)村的農(nóng)民明顯處于劣勢(shì)地位。法官們說：“農(nóng)民說的話都不是法言法語，不懂得在法庭怎么舉證和辯駁，法官還要當(dāng)訴訟引導(dǎo)員，引著他們打官司。”在這種情況下，許多權(quán)利受到侵害的當(dāng)事人有理卻不一定能打贏官司，轉(zhuǎn)而通過信訪或者其他極端方式維權(quán)。另一方面，法院被動(dòng)堅(jiān)守陣地打防御戰(zhàn)，當(dāng)大量訴訟涌入法院時(shí)，法官只能疲于招架，案件質(zhì)量和社會(huì)效果難以保證。

二、法官村長工作模式，是新時(shí)期司法工作貼近群眾、服務(wù)群眾的、馬錫五式司法為民模式的新體現(xiàn)

“當(dāng)初用‘法官村長’這個(gè)名稱，一方面是想突出法院特點(diǎn)；另一方面，是為了拉近與人民群眾之間的距離。”汝陽法院院長胡博文解釋說。

這些被老百姓稱為“不拿報(bào)酬的編外村長”，并不是真的去村里當(dāng)村長，法院的工作人員依舊正常在法院上班，但都要“包村”，負(fù)責(zé)處理二到四個(gè)行政村的糾紛。與一次性民意溝通方式不同，汝陽法院把這種工作機(jī)制定位為一種新的審判方式。

其基本工作模式包括糾紛化解機(jī)制、矛盾預(yù)防機(jī)制、民意溝通機(jī)制等三大類。在不影響正常工作的前提下，法官們要通過電話溝通、上門走訪、入戶排查等形式，排查化解發(fā)生在基層、尚處于萌芽狀態(tài)的民間糾紛；采取巡回宣講、現(xiàn)場(chǎng)辦案、發(fā)放資料等方式，宣傳法律知識(shí)；對(duì)民調(diào)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，為村兩委處理村內(nèi)事務(wù)提供法律幫助，與基層干部共同學(xué)習(xí)交流黨的大政方針政策。

記者看到汝陽縣綜治委與汝陽縣法院聯(lián)合下發(fā)的《法官村長工作方案》，其中向干警提出做好“五員”的工作目標(biāo)，即做矛盾糾紛的排爆員、普及法律的宣傳員、體察民情的潛水員、村組工作的指導(dǎo)員、法院與人民群眾的聯(lián)絡(luò)員。

汝陽法院每名干警的手里，都有一本民情日志，隨時(shí)記錄下鄉(xiāng)工作情況。他們有個(gè)“四步工作法”：進(jìn)村排查—登記梳理—引導(dǎo)分流—分類調(diào)處。對(duì)于成功調(diào)處的糾紛，凡符合司法確認(rèn)案件受理范圍的，引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行免費(fèi)的司法確認(rèn)，不能調(diào)解的則進(jìn)行引導(dǎo)分流。對(duì)發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題及重大不穩(wěn)定因素，及時(shí)與地方黨委、政府溝通。

2011年9月26日，記者在三屯鄉(xiāng)負(fù)溝村調(diào)研時(shí)，恰逢負(fù)責(zé)處理一起交通事故糾紛的法官村長尚月利和縣司法局辦公室的干部楊永亮進(jìn)村給當(dāng)事人一方送75000元的賠償款，當(dāng)事人一方的群眾拿到了實(shí)實(shí)在在的錢款，激動(dòng)地把我們讓到院子里坐下，拿出來剛剛收的花生和柿子讓大家嘗嘗，拉著法官村長的手，眼淚奪眶而出……

“每名同志都有幾件令自己自豪的成功調(diào)解案例，”法院辦公室副主任尚月利興奮地說。她因?yàn)榧皶r(shí)化解了一起因拌嘴導(dǎo)致老人自殺的停尸索賠事件，避免了一場(chǎng)大規(guī)模的群體毆斗，縣政法委專門對(duì)她進(jìn)行通報(bào)表彰。這樣的典例在法官村長工作機(jī)制推行之前是不能想象的。

截止2011年10月底，汝陽法院干警已經(jīng)排查處理糾紛523件，而這523件糾紛全部是在沒有到法院立案之前化解的。發(fā)放法官村長法律宣傳資料萬余份，為群眾提供法律咨詢897人次，巡回審理案件313起，舉辦法制宣傳講座58場(chǎng)，包村法官列席村兩委會(huì)議446次，指導(dǎo)民調(diào)組織人員525人次。法官宣講團(tuán)在全縣20余所農(nóng)村中小學(xué)的宣講引起了廣大師生的強(qiáng)烈反響，主講法官成了各校爭相邀請(qǐng)的“香悖悖”。

“法官村長給當(dāng)?shù)厝罕妿チ耸裁矗渴欠梢庾R(shí)的普及，是村民訴訟的便利；更是一種深入群眾、腳踏實(shí)地的工作新風(fēng)尚。這樣的普法宣傳形式，是一場(chǎng)‘法律趕集’。”汝陽縣政法委書記李強(qiáng)說。

三、法官村長工作模式把法官的單一坐堂判案變革成深入農(nóng)村“全天候”服務(wù)老百姓的“村長”

調(diào)研中，記者深刻地體會(huì)到了汝陽法院司法工作的三個(gè)轉(zhuǎn)型。

轉(zhuǎn)型之一：糾紛解決主體由“單一型”向“多元聯(lián)動(dòng)”轉(zhuǎn)型。

一方面，賦予了沒有辦案資格的干警化解糾紛的權(quán)利。法院綜合部門的干警，因?yàn)楣ぷ餍再|(zhì)所限，平時(shí)很少有機(jī)會(huì)與涉案人民群眾直接接觸，更不用說去調(diào)處糾紛。法官村長工作機(jī)制推行以來，他們和一線干警一樣投入到了矛盾化解的實(shí)踐之中，在化干戈為玉帛的場(chǎng)景中深受教育和鼓舞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在該院己經(jīng)成功化解的523件糾紛中，非一線干警調(diào)處的有232件，占44.3%。

另一方面，基層組織的干部也被法官村長的工作熱情所帶動(dòng)。“人家法官村長不拿村里一分錢，還這樣熱情地為老百姓解決問題，我們村干部咋有臉拿著工資不好好為老百姓辦事？”小店鎮(zhèn)小店村民調(diào)主任王銀明對(duì)記者說。

轉(zhuǎn)型之二：辦案方式由“被動(dòng)辦案”向“主動(dòng)提前化解”轉(zhuǎn)型。

從我國國情來看，很多老百姓對(duì)法律似懂非懂，當(dāng)其權(quán)利受到侵害欲尋求法院幫助時(shí)，繁瑣的手續(xù)、漫長的程序、“冷冰冰”的法律條文，像一堵無法跨越的高墻，“橫亙”在法官與民眾之間。而法官村長則拆除了這堵高墻，通過下鄉(xiāng)活動(dòng)變“被動(dòng)司法”為“能動(dòng)司法”，充分發(fā)揮法律專業(yè)特長，通過講法理、說情理直接在村里化解矛盾。

下鄉(xiāng)的法官村長說，感覺拉近了和群眾的距離。以往開警車進(jìn)村辦案，群眾看到警車就躲避，臉上表現(xiàn)的是驚恐、不解、不歡迎。詢問時(shí)遮遮掩掩，問個(gè)路，群眾都不愛告訴我們。如今再開車進(jìn)村，看到的是老百姓的笑臉、或點(diǎn)頭示意、熱情搭話、端茶讓座，臨走時(shí)路邊的群眾一句“你走啦！”會(huì)讓我們心里十分溫暖。誰說“窮山惡水出刁民”，其實(shí)這些鄉(xiāng)村群眾挺樸實(shí)的……

這不僅是村民對(duì)法院工作人員態(tài)度的轉(zhuǎn)變，更是對(duì)其所代表的司法體系態(tài)度的轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)型之三：辦案時(shí)空由“作息制”向“全天候服務(wù)”轉(zhuǎn)型。

在汝陽縣216個(gè)行政村的村部，都有塊“法官村長”聯(lián)絡(luò)牌，上面公布著包村法官的照片、固定電話和手機(jī)電話，還有監(jiān)督包村法官工作的電話號(hào)碼。

正是這樣的一塊牌子，讓汝陽法院干警的作息時(shí)間由八個(gè)小時(shí)轉(zhuǎn)變成了“全天候”，老百姓深夜打電話求助時(shí)干警們也熱情幫助排解。

四、不拿群眾一針一線，全心全意為人民服務(wù)。群眾感言，當(dāng)年的“老八路”又回來了

記者在汝陽縣調(diào)研時(shí)，感受到法官與老百姓的距離很近、感情上很親。很多群眾看到法官村長，老遠(yuǎn)就會(huì)直呼其名；還要拉著法官村長到家喝茶拉家常，彼此熟悉的程度耐人尋味，讓人深深地感到了一種親情。很多老百姓把法官村長的名字、電話號(hào)碼記到家里的本子上、保存到手機(jī)里。老百姓對(duì)法官村長常常說的一句話就是——現(xiàn)在都成一家人了，還客氣個(gè)啥啊！

從種種個(gè)案中可以看到法官村長工作機(jī)制深受群眾歡迎。

其一：申請(qǐng)救濟(jì)方便。相對(duì)于找律師、寫訴狀及繁瑣的立案程序，群眾一個(gè)電話就可以找到居中調(diào)處糾紛的“中間人”，且這些“中間人”還是比較熟悉法律的法官。

其二：解決糾紛成本低。法官進(jìn)村服務(wù)不收取任何費(fèi)用。交通、誤餐、通訊等費(fèi)用均由法院自行承擔(dān)，這樣真正的“不拿群眾一針一線”的工作紀(jì)律，讓老百姓親切地懷念起我黨革命時(shí)期魚水情深的好傳統(tǒng)。

其三：方便快捷解決問題。法官一般把解決群眾問題的地點(diǎn)選擇在老百姓的家中或者田間地頭。這樣的地點(diǎn)選擇，可以消除群眾“打官司”的緊張感，也確實(shí)免除了群眾的車馬勞累之苦。

其四：容易贏得信任。由于進(jìn)村開展工作是在職責(zé)之外從事司法服務(wù)，因此，法院干警與糾紛人之間沒有任何的利益沖突；而這種“放下身段進(jìn)農(nóng)門”的做法，與群眾心目中的“公家人”的日常做法不太一樣，更具有親和力。

胡博文深有感觸地說，“法官村長工作制度不是我們一時(shí)的心血來潮，不是一拍腦袋就猛想出來的東西，是在汝陽法院黨組對(duì)當(dāng)前人民法院面臨的形勢(shì)和任務(wù)做出科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上，進(jìn)行的大膽實(shí)驗(yàn)。只要群眾滿意、社會(huì)滿意、政府滿意，我們會(huì)把它作為一項(xiàng)常態(tài)化工作內(nèi)容，始終堅(jiān)持下去。”

五、法官村長工作增強(qiáng)了人民法院的社會(huì)職能感，提升了黨的威信和形象，是對(duì)社會(huì)管理的創(chuàng)新，不是瞎折騰

汝陽法院的法官村長工作模式，其實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)管理創(chuàng)新。

中央提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，人民法院是否也需要參與社會(huì)管理創(chuàng)新？其切入點(diǎn)和著力點(diǎn)在哪里？

對(duì)此，汝陽法院黨組的立場(chǎng)很鮮明：

其一：法院不能缺少社會(huì)職能感，法院職能要積極向社會(huì)推進(jìn)，構(gòu)建積極融入的社會(huì)矛盾預(yù)防化解工作體系，在黨委政府的統(tǒng)籌之下，借助全社會(huì)的力量對(duì)矛盾糾紛實(shí)行分流疏導(dǎo)、綜合治理，是轉(zhuǎn)型期有效應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾糾紛的必然選擇。

其二：中國特殊法律環(huán)境，必須正視不同當(dāng)事人法律理解上的差異，我們不能以司法中立為借口，旁觀于社會(huì)之外，放棄自己的社會(huì)責(zé)任，放棄法律匡扶正義的職責(zé)與擔(dān)當(dāng)。

其三：在尚處于形成進(jìn)程中的中國司法制度限制內(nèi)，法官可以并應(yīng)充分發(fā)揮個(gè)人的積極性和智慧，通過審判以及司法主導(dǎo)的各種替代糾紛解決方法，有效解決社會(huì)各種復(fù)雜地糾紛和案件，實(shí)現(xiàn)司法的政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。

其四：能動(dòng)司法的基本要求就是人民法院發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極參與從源頭上防治矛盾糾紛，改變單打獨(dú)斗的局面，配合黨委政府大局工作，綜合治理，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。而法官村長工作機(jī)制正是發(fā)揮司法能動(dòng)性，主動(dòng)與大局工作對(duì)接的重要接口。

法官村長工作機(jī)制制度設(shè)計(jì)，法官村長的日常工作正是社會(huì)管理的重要內(nèi)容。

事實(shí)上，當(dāng)?shù)氐狞h委、政府也的確把這項(xiàng)工作機(jī)制定位為社會(huì)管理的一部分而大力支持。汝陽縣綜治委和法院聯(lián)合出臺(tái)“法官村長”工作文件并聯(lián)合召開全縣動(dòng)員大會(huì)，由政法委書記親自作動(dòng)員部署；在“法官村長”工作取得階段性效果后，河南省高級(jí)法院、洛陽市委、洛陽市中級(jí)法院認(rèn)真總結(jié)、充分肯定、積極推廣，從而在全縣形成了法官村長帶動(dòng)下的學(xué)法、用法的星火燎原之勢(shì)。