中國鄉村的民主與腐敗

文/張墨寧

在現行的中國官制體系中，村干部并不列為國家公務人員，卻因為掌握鄉村領域的公共權力，不可避免地與尋租行為產生交集。近年來，“村官”腐敗案在各地時有發生。由直接選舉產生的村官，也難以跳脫絕對權力與腐敗的等式，其危害性除了斂公為私帶來的一般后果，更有對鄉村自治和基層民主的破壞。

隨著農業稅的取消，干群之間因為稅費問題而產生的緊張關系得以暫時性緩解，而新的社會經濟格局下的“村官”腐敗，則使鄉村社會的矛盾重新升級，成為鄉村社會群體性事件的一個重要誘因。如何對不是官員的“村官”進行有效監督，便是鄉村治理的新命題。

土地腐敗

2011年10月底，河南省通過農村涉財信訪舉報突出問題專項治理行動查處了一批“村官”，共有845名村干部和黨員受到黨政紀處分，103人被移送司法機關，涉案金額7017.2萬元。

11月初，浙江永康市江南街道溪口村原村支書徐發強貪污、受賄、挪用資金案開庭審理。檢察機關指控，在擔任村支書不到3年的時間里，徐發強貪污10萬元、受賄162.6萬元、挪用公款15萬元，最終獲刑18年。

幾乎同時，廣州也上演審“村官”的場景，廣州市蘿崗區九龍鎮湯村村委會主任湯柱輝與該村原3名村干部被控貪污罪，在廣州至河源高速公路施工期間，買通征地拆遷人員，以虛構果樹、墳頭等方式騙取征地補償款500余萬元。

前不久，陜西省渭南市華縣杏林鎮龍山村村民因向檢察機關實名舉報該村干部貪污問題，卻遭到被舉報人砍傷。

當城市化和新農村建設以不可阻擋的速度進行時，征地補償、惠農補貼等環節都開始成為滋生腐敗的空間。這與近年來不斷攀升的農民上訪數量形成了直接關系。安徽省紀委的一份調查報告顯示，近4年安徽省涉及農村基層干部的信訪數量在高位上徘徊，涉及農村基層干部的案件數量逐年增加。2007年以來，安徽省農村基層干部違紀違法案件中，妨害社會管理秩序行為在下降，而貪污賄賂行為、違反財經紀律行為等經濟類案件則呈上升趨勢。

土地的集體屬性決定其成為村官們手中最為關鍵的資源，也是形成腐敗的重要源頭。只要土地的功能溢出單純農業生產的范疇，便在各個環節為權力缺乏監督的村官打開方便之門。土地轉讓環節透明度不高、操作不規范；土地征購環節隨意壓低價格、村官受益而村民受損，在土地征用費補償環節，收入不入賬或少報收入是貪污的主要途徑。

土地背后的財富差異也決定了中國廣大村官的不同處境，或是掌握增值的處置和分配大權，或是成為避而遠之的職務。“村官腐敗要看他所處的位置和狀況，現在的農村分兩大類，70%～80%的農村是從事農業生產的地區，沒有什么收入和資源，這部分村里的財政收入非常有限，稅費改革之后主要靠上面劃撥工資和辦公經費，這部分村莊沒有油水，稅費改革之前，村干部多由村中比較有勢力的人擔當，而現在不收稅費了，這些人都不愿意當村官了，因為收入太少，所以大部分農村地區是沒有機會貪污腐敗的。貪腐行為主要發生在征地比較多的農村。”華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰說。

國務院研究中心研究員趙樹凱認為，村官腐敗是一個持續存在的現象，并且隨著農村的資源狀況和社會經濟結構的變化而發生演變。他說：“村官腐敗可以追溯到人民公社時期，表現為多吃多占、給自己人派好活、多記工分，那個時候的腐敗是生產分配環節的；承包制實行之后，村官沒有直接的分配權利了，但還是掌握了一部分集體資產，比如說廠房、拖拉機、樹木，這個時期的腐敗體現在集體資產的管理上，比如把集體資產便宜出租或者賣給自己的朋友；改革的后一階段，分配權沒有了、集體資產也沒有了，就開始多收稅費，上世紀90年代村民與干部的很多沖突就是因此而發生；現在手里的資源就剩土地了。而土地腐敗也有一個過程，分別發生在三個領域：承包地、宅基地和農用地。把土地低價承包給自己人、分配宅基地時也是自己人多占，另外就是農用地轉為建設用地時的利益交換。目前來看，承包地基本上不能動了、宅基地也基本分配完了，矛盾就主要集中在了征地上。”

農村中的干群關系隨著農業政策的變遷時而緊張、時而舒緩。稅費改革之前的矛盾積累在2006年得以全面釋放，時隔幾年，土地供應所維系的城市化卻讓這種緊張再次出現。

“取消農業稅之前，干群關系非常緊張，一些地方都是地痞流氓在當村干部，產生了很多惡性事件。現在政府不再向農民收錢，但是與農民的關系卻變得不緊密了，政府與農村的關系只剩下土地關系，而過去盡管關系比較緊張，但村干部與農民還是打成一片的。村干部去收錢，農民就會向他們抱怨，你們來收錢，但是我們需要水、技術服務的時候，你幫我們了沒有，沒有你收什么錢。”賀雪峰說，當這種緊張又密切的關系不在時，村官就會往上跑，而不向下看。

治理方式影響基層民主

2011年7月，國務院下發《農村基層干部廉潔履職規定》，直指村干部腐敗行為，地方政府也不乏重拳治理。然而，在鄉村社會的政治環境下，自上而下式的監督產生了另外的后果。與治理官員腐敗相比，村官所處的是村民自治的獨特背景，這決定了上級監督的單一手段便不可能解決腐敗問題，甚至可能削弱已經建立20多年的基層民主。

土地征用補償款通常分為三大塊，一部分是對于農民的直接補償，還有一部分是青苗和附著物的補償，另外一部分是直接給村集體，集體利用這部分補償再創造公共產品，維持村中的公共事務，為村民提供基本服務，同時這也是村干部能夠利用的最大權力，是產生貪污行為的土壤，農民的不滿通常基于這一部分。

華中科技大學賀雪峰此前曾到廣東和河南等地調研，他聽到了在農民當中普遍流行的一個說法：“分光吃光身體健康。”也就是說，農民希望所有的補償都能夠直接到達他們手中，他們對村干部的不信任感導致了“分光”的訴求。

“實際上，按照法律規定，屬于村集體的補償農民是不能分的，但是他們覺得放在村集體那里不放心，就要求分光。而地方政府，也不愿意把這部分補償留在村集體，怕造成干群關系緊張，引發農民上訪。河南周口就有一個做法，在征地的過程中，不管是承包地，還是荒地，補償款都打包分給農民，不讓村干部有接觸錢的機會，這樣的好處是避免了貪污，村干部和村民之間沒有了直接沖突，但同時也出現了一個情況，國家征地之后，村集體還是非常窮，而村中的很多公共事務，比如修路修橋，村集體如果沒有錢，就不可以提供這些公共產品，導致村干部不能為農民辦事。”賀雪峰說，這樣的做法導致了兩難的局面，把錢留給村干部，怕他貪污，分給農民，村里的公共事務又沒法實現。

事實上，進退兩難的局面與村民監督的缺位不無關系，自下而上的約束是維護村民自治、增加權力透明度的保障，而在現實中，這條通道的作用力卻顯得極其微弱，以至于對權力的監督只能由更高的權力介入。

賀雪峰認為，村級組織是個自治組織，并且是民選的，但無論是通過民主選舉還是監督，都難以避免村干部的個人目標和私心，村干部往往一上臺就收買了村里的精英人物，所以即使他干了壞事，村民也沒有辦法罷免他，于是，農民就選擇上訪，叫上面來查處，而這與村民自治顯然是有差距的。并且，村民越來越對選舉和監督失去興趣，只要不跟自己的切身利益相關，便不會有舉報和監督村干部腐敗的動力。在這個情況下，如果政府不介入，就很難監督村干部的行為，而政府介入的后果肯定會影響村民自治，這也是一個兩難。

避免腐敗與鄉村自治因而變成了非此即彼的對立關系，腐敗行為要依靠鄉村外部的權力來遏制，而政府的強力干預卻對鄉村自治產生了隱形破壞。癥結所在，便是鄉村內部的監督力并沒有隨著選舉的確立而擴大，當選舉與監督不能配套而行時，權力依然會處在裸奔狀態。而地方政府繞過村級組織、直接面對村民從而防止腐敗滋生的做法，卻無形中削弱了村民手中的監督權。