多元價值視角下民族地區旅游產業發展的定位①

哈爾濱學院經濟管理學院 錢威

黑龍江大學經濟與工商管理學院 邢玉升

多元價值視角下民族地區旅游產業發展的定位①

哈爾濱學院經濟管理學院 錢威

黑龍江大學經濟與工商管理學院 邢玉升

過去我國一直在強調旅游產業發展要采取“政府主導模式”，然而，隨著市場經濟體制的完善，政府主導旅游產業的發展模式弊端凸顯，旅游產業的發展應適時從“政府主導”轉變為“政府干預”。民族地區旅游產業的發展具有對經濟價值、民族文化價值和環境生態價值等多元價值的訴求，政府在旅游產業的發展中應該扮演旅游市場宏觀調控者角色、旅游公共服務提供者角色、民族文化傳承發展的倡導者和監督者角色以及環境保護的倡導者和監督者的角色。

民族地區 多元價值 旅游產業發展 政府角色

1 問題的提出

國家旅游局日前發布的2011年旅游經濟運行分析報告顯示：2011年我國旅游業總體保持較快增長，旅游總收入實現較大幅度增長。報告預計2011年國內旅游收入約1.9萬億元，同比增長21%，遠遠高于GDP增長9.2%的速度。旅游業已成為帶動國民經濟發展的一支重要力量。2009年，國務院41號文件也明確提出：要把旅游業培育成國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業[1]。民族地區應搶抓國家旅游大發展這一難得機遇，充分利用旅游產業在促進就業，帶動產業結構調整和拉動經濟增長等方面的優勢，走出一條以旅游促增長的發展道路。

然而，在我國旅游產業的發展道路上，無論是實際工作中還是理論上在政府與旅游業發展的關系問題上一直在強調“政府主導”。30年來，從對旅游市場的規范、指導、監督到旅游資源開發、保護，再到旅游產品的營銷，甚至是旅游產品的經營等等，無論是旅游產業的宏觀調控還是微觀運行，幾乎都是由政府主導完成的。政府不僅具有教練員的身份，還很大程度上扮演著運動員的角色。尤其是在民族地區，政府主導型旅游產業發展模式表現的更加突出。然而，受到政府有關部門的工作理念、公共管理和服務的能力等方面差異的影響，民族地區政府在旅游產業中發揮的職能和作用也不盡相同，加之民族地區多元價值體系的存在，導致各民族地區旅游產業發展水平差異較大，引發了不同程度的社會矛盾。正如中國(海南)改革發展研究院院長遲福林所說，政府主導型增長模式所積累的結構性問題和矛盾在加劇[2]。那么，隨著中國經濟體制改革的深入和旅游業發展方式轉型的開始，旅游產業已從政策刺激進入常態化發展階段，從規模擴張走向內涵增長階段。我們應該充分考慮到民族地區的特殊性，從實現多元價值的視角重新審視政府在民族地區旅游產業發展中的角色定位。

2 政府“干預”而非“主導”民族地區旅游產業發展的原因

2.1 政府對旅游資源擁有明確的產權

在旅游資源尚未被旅游業開發利用前，它們已作為某種資源歸屬于國家。對于絕大多數旅游資源而言，在旅游資源未被開發利用前，從它能為人們提供觀光游覽的精神產品角度而言，它屬于旅游公共產品，也就是說它既不能阻止人們旅游，在不擁擠的情況下也不能因一個人的旅游而減少其他人旅游；或者它屬于公有資源，即他不能阻止人們旅游，但在擁擠的情況下，一個人的旅游會對其他人旅游質量造成不利影響。但旅游資源不可能永遠作為公共產品或公有資源而存在，因為旅游資源不同于陽光、空氣沒有產權，相反，旅游資源在未開發前本身已經作為某種資源有著明確的公有產權，被開發后就不再屬于公共產品或公有資源。因此，旅游資源擁有產權而非公共產品。

2.2 避免政府利益最大化

盡管我國自改革開發以來一直主張采取政府主導型旅游產業發展戰略，但不等于說認可政府的市場主體地位。政府主導型旅游產業發展戰略也是建立在承認市場主體地位的基礎之上。然而在實際當中，因為法律法規的不健全，各地政府出于政府利益考慮，在干預旅游產業發展的同時將“政府主導”理解為“政府主宰”，既管理、指導、規范市場又參與市場經濟活動，政府偏離公共效用最大化的目標，而將追求自身效用最大化作為目標，結果導致政府職能的轉變和權力的濫用。因此，政府在旅游產業發展中扮演的角色應逐步從“主導”向“干預”轉變，以避免政府利益最大化問題給市場帶來嚴重后果。

2.3 政府在旅游產業發展中扮演的角色要與時俱進

世界各國政府在發展旅游業中的作用大致分為兩種，即政府主導型和市場主導型。美國、法國、英國等發達國家由于市場經濟體制完備，其旅游業的發展模式采取的是市場主導型，將市場作為主要推動力推動旅游業成長與演進，政府在一定時期內對旅游業不施加或者很少施加影響，傾向完全由市場這只“看不見的手”自動調節旅游產業的資源配置過程。日本雖然也屬于發達國家，但是在發展旅游業方面卻一直采取與其他發達國家完全不同的發展模式，即政府主導型發展模式。

然而，任何一種發展模式都不應該是一成不變的。隨著市場經濟改革的深化，市場越來越要求通過其內在機制發揮作用。正如國家旅游局規劃財務司司長吳文學所說，政府要逐漸將角色由運動員轉變為教練員和裁判員。政府要采取措施組織資源開發、推動產品建設、加大宣傳促銷力度等，即政府高度重視、促進、引導旅游產業發展，而并非作為市場主導直接參與市場經濟活動。在市場經濟體制下，政府的作用嚴格的說應該是積極干預，從政策、服務、監督等方面做好對旅游產業的引導。

3 民族地區旅游產業發展的多元價值

3.1 民族地區旅游產業發展中多元價值的訴求

近些年來，隨著我國經濟的發展和產業結構的調整，國家大力倡導旅游產業在帶動經濟增長中的作用，強調要通過旅游產業的發展促進地區經濟增長，創造豐厚的經濟價值。政府單一追求旅游產業發展的速度，僅僅重視旅游產業帶來的經濟效益，產生這一問題的直接原因在于旅游產業發展缺乏科學、全面的考核評價體系。民族地區具有悠久的歷史、豐富而獨特的社會文化資源和良好的自然生態環境，這些資源所體現出的無形價值與其經濟價值是密不可分的。民族地區旅游產業的發展需要同時實現其資源的經濟價值、民族文化價值和環境生態價值。

3.2 民族地區旅游產業發展中多元價值的共贏

過去，民族地區在旅游產業的發展過程中經常出現因為片面追求經濟效益而導致民族文化受到沖擊，生態環境遭到破壞等問題，將民族文化價值和環境生態價值等無形價值看作是經濟價值實現必要的代價。民族地區旅游產業發展多元價值的訴求要求人們從長遠發展的角度看待多元價值的存在，多元價值之間并不是矛盾和對立的，而是可以共同實現、相互促進的。民族地區旅游產業只有在實現了民族文化價值和環境生態價值的前提下才能更好地實現經濟價值，最終實現旅游產業可持續發展。反之，經濟價值的實現可以促進民族文化價值和環境生態價值進一步發掘，促進旅游產業向更高層次發展。無論片面追求哪一種價值都會導致價值體系的失衡，使民族地區旅游產業發展陷入困境。民族地區旅游產業的發展要靠多元價值實現共贏。

3.3 民族地區旅游產業發展中多元價值的實現

民族地區旅游產業發展中多元價值的實現要充分考慮到價值創造的主體在價值形成過程中的動機以及各方利益主體對多元價值的影響等因素。民族文化價值的創造主體是民族地區的廣大居民，民族文化價值是民族地區的居民在長期的生產、生活中創造出來的獨具特色的民族風情。近些年來，民族文化逐步受到大眾文化的影響，其民族文化價值在逐漸減少，急需廣大居民的代表——地方政府在保護、傳承、發揚民族文化價值方面積極作為，擔負起歷史責任，形成以文化促發展的良性經濟發展態勢。環境生態價值的創造主體包括地方政府、當地居民、各類企業、游客等等，由于其缺乏明確的具體指向，因此，實現民族地區環境生態價值的提高時較為困難的，需要政府加強立法與監督，避免生態環境的惡化。同時，協調、激勵各方利益主體為創造良好生態環境作出貢獻。

4 旅游產業發展中政府角色的經濟學分析

4.1 政府、居民作為旅游資源的所有者擁有產權

只有建立起清晰明確的產權主體，市場配置資源才是有效的。由于旅游資源不是公共產品，政府作為產權所有者將其開發利用責無旁貸，政府要出臺政策、措施將旅游資源所有權和經營權分開，政府作為所有者對資產進行監督、對環境進行保護。除此之外，政府就可以只管做一個市場的“守夜人”。 民族地區旅游產品更多的是對民俗民風等文化的解讀和體驗，旅游資源以人文旅游資源為主，自然旅游資源為輔。民族地區的居民既是民族文化的創造者也是所有者，因此理應作為旅游資源的所有者參與要素的分配。政府、當地居民作為所有者擁有產權，企業作為經營者擁有經營權，這不僅具有理論依據，而且有著現實意義。

所有權、經營權和管理權相分離的實踐模式主要有三種，即經營權長期出售制、股份制、村民自主經營制三種產權制度形式。麗江主要采取的是股份制旅游經營模式，其主要內容是：政府出資源，企業出資本，在保護生態的前提下，授權企業在相當長一段時期內對資源進行整體控制和開發，簡言之，采取旅游開發模式中的上市股份制企業經營模式，應當說在西部乃至中國具有很強的現實意義，是旅游資源產權制度新嘗試和成功典范。

4.2 政府作為旅游公共服務提供者增加社會福利

政府可以為旅游產業的發展提供公共服務，即進行旅游目的地基礎設施建設、旅游信息溝通與提供、旅游產品整體促銷等等,這樣既不會因參與個別企業的經濟運行而干擾市場，又可以通過為整個市場提供公共服務而增加旅游市場總需求。長期看來因民族地區壟斷性的旅游資源使得市場進入壁壘較高，供給曲線的彈性較小；消費者對民族地區旅游的需求意愿，因為民族地區旅游替代性小，需求曲線的彈性也較小。政府提供公共服務，會促進旅游市場需求增加。

社會總福利等于消費者剩余與生產者剩余的總和，簡單說就是需求曲線以下生產曲線以上的部分。盡管政府提供公共服務是有成本的，但對市場需求的帶動會受到乘數效應的影響而成倍增長。因此，政府提供公共服務使得民族旅游市場需求增加，社會總福利增加。

4.3 政府作為市場經濟的宏觀調控者促進資源有效配置

政府可以采取政策措施對旅游產業的發展進行宏觀調控。政府在民族地區旅游產業發展中不是作為市場經濟主體直接參與旅游市場活動，而是作為宏觀調控者間接干預旅游市場。市場會在“看不見的手”的指揮下使資源實現有效配置，然而，市場并不是萬能的，市場只能有代價的實現經濟價值最大化。民族地區旅游產業多元價值的實現要靠政府的宏觀調控，政府通過調整信貸、稅收、制定法規等手段幫助民族地區旅游產業實現社會文化價值、環境生態價值等。以政府運用稅收手段調節旅游市場為例。

在完全競爭市場上，當政府沒有對旅游企業收稅時，市場會自動達到均衡。當政府對旅游企業收稅時，賣者得到的價格比沒有稅收時的低，買者支付的價格比沒有稅收時的高，導致買賣雙方在市場上交易數量的減少。這樣，一方面政府可以將稅收收入用于補償旅游對民族地區居民造成的精神損失、資源破壞和環境污染等外部性問題，另一方面政府又可以引導市場減少或增加對旅游產品的供與求。

5 結語

本文在民族地區旅游產業發展多元價值訴求的視角下，對政府在民族地區旅游產業發展中的地位以及應扮演的角色進行研究。主要結論如下：

第一，民族地區旅游產業的發展具有對經濟價值的強烈訴求，其動力來源于地區經濟增長和產業結構調整的需要、旅游產業大發展的需要以及本地居民實現個人經濟利益等三個層次。民族地區旅游產業對經濟價值的訴求需要政府從“主導產業發展”的模式中退出來，發揮政府在經濟中的間接干預作用。政府在民族地區旅游產業的發展中應該扮演資源所有者的角色，作為旅游資源的所有者擁有產權，旅游企業擁有經營權，政府不直接參與產業發展，而是作為宏觀調控者通過經濟杠桿作用、通過制定法律法規等間接的促進、協調民族地區產業發展。

第二，民族地區同樣具有對民族文化價值、環境生態價值的迫切訴求，而且從促進民族地區旅游產業可持續發展角度來看，民族地區也具有發展多元價值的必要性和可行性。民族地區旅游產業對民族文化價值、環境生態價值的訴求需要政府從“主導產業發展”的模式中退出來，發揮政府支持旅游產業發展的行政管理作用。政府應該扮演旅游公共服務提供者角色、民族文化傳承發展的倡導者和監督者角色以及環境保護的倡導者和監督者的角色，擔負起歷史使命，引導旅游產業健康發展。

[1] 國務院關于加快發展旅游業的意見,2009(12).

[2] 遲福林.推進以政府轉型發展方式為主線的改革[J].政府法制,2010(35).

[3] 戴斌.旅游產業發展的國家戰略與中國旅游學人的歷史使命[J].旅游學刊,2010(2).

F590

A

1005-5800(2012)08(a)-184-03

黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目(11E080)。

錢威(1977-)，女，黑龍江哈爾濱人，哈爾濱學院經濟管理學院講師，碩士，主要從事旅游管理、產業經濟學研究；

邢玉升(1964-)，黑龍江哈爾濱人，黑龍江大學經濟與工商管理學院教授，農業經濟學博士，主要從事應用經濟學研究。