增值稅“擴圍”的難題與對策①

北京工商大學法學院 郝琳琳 卜巖兵

增值稅“擴圍”的難題與對策①

北京工商大學法學院 郝琳琳 卜巖兵

“營改增”已經勢在必行，但是增值稅的擴圍也面臨地方政府財政收入減少、增值稅占稅收收入的比例過高、體制困境、部分特殊服務行業稅負加重等難題。因此，增值稅“擴圍”應該分步驟地與分稅制改革同步進行，重構地方稅體系，慎重選擇成為地方稅主體的新稅種并應科學設計稅率。

增值稅 征收范圍 對策

第四輪中美戰略與經濟對話日前在京閉幕，雙方在對話結束后發表了《經濟對話聯合成果情況說明》和《戰略對話具體成果清單》。為加強宏觀經濟合作，雙方均推出了稅制改革措施。中方致力于轉變經濟發展方式，改善民生，積極擴大國內需求，并將擴大消費作為擴大內需的戰略重點。為切實推進這些目標，中方將加大結構性減稅政策力度。中方作出的重要承諾是將積極擴大營業稅改征增值稅試點范圍，并逐步實現將增值稅改革范圍擴大到所有服務行業和地區，以消除重復征稅，推動服務業加快發展。

無獨有偶，5月18日至20日，國務院總理溫家寶主持召開河北、遼寧、江蘇、湖北、廣東、陜西六省經濟形勢座談會。在座談會上溫

家寶總理指出“實施結構性減稅是財政支持經濟發展的重要舉措，要抓緊落實有關政策措施，特別要加快推進營業稅改征增值稅試點，擴大試點范圍，切實減輕企業稅負。”

1 勢在必行“營改增”

實際上，在《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中就已將“擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收”列入財政體制改革的目標。

年初，營業稅改征增值稅已在上海拉開帷幕。自2009年增值稅制實現了從生產型向消費型的全面轉型之后，增值稅改革的重點已落在擴大其征收范圍上，即將增值稅的征收范圍逐步擴大到對各類勞務征稅，從而取代營業稅。增值稅轉型改革，使稅制安排對服務業發展的制約作用進一步凸顯。增值稅之所以取代營業稅是由于增值稅僅對增值額課稅，有利于避免重復征稅，不會對生產和貿易產生扭曲的效應。而營業稅則完全不同，它主要是對營業額的全額征稅，這將導致專業化分工程度越高稅收負擔就越重的結果，從而不利于專業化分工的良性發展，也就注定了營業稅最終要退出稅收的歷史舞臺。

2 增值稅“擴圍”的四大難題

2.1 地方政府的財政收入減少

由于目前90%以上的營業稅歸屬于地方財政收入，而增值稅則實行中央與地方按照75:25的比例共享制度。2011年營業稅收入占地方財政收入的25%左右，增值稅收入則占地方財政收入的11.5%左右。通過比較可知，在現行稅收制度下，營業稅收入占地方財政收入的比重最大，是地方政府的第一大稅種，并且也是地方政府唯一的主體稅種。“營改增”政策實施后，增值稅的征收范圍必然會擴大，營業稅的范圍就會相對縮小，而當營業稅面臨征稅范圍縮減甚至被增值稅取代時，地方政府的財政收入必將會減少，自然會遭到地方政府的強烈反對。因此，要順利實現增值稅“擴圍”，直至“營改增”，一是要保證地方財政收入不致減少，才能解決在增值稅“擴圍”過程中的障礙。二是應根據地方的實際和特色，為地方財政設計新的主體稅種，依國際慣例，財產稅或應成為地方政府的主要稅源。

2.2 增值稅占稅收收入的比例過高

2011年全國稅收總收入完成89720.31億元，其中國內增值稅實現收入24266.64億元，占全國稅收收入的27%，營業稅的收入為13678.61億元，占稅收總收入的15.2%。由此可見，“擴圍”并取代營業稅之后的增值稅將占總稅收收入的42.2%，若加上進口環節的增值稅，這一個比率將會更高，可達50%以上。作為“塊頭兒”過大的主體稅種，將對國家稅收的穩定性和安全性均構成威脅。可見，增值稅“擴圍”，必須與增值稅的其他稅收要素及其他稅種的變革共同推進才能完成。

2.3 體制困境

增值稅屬于中央與地方共享稅，根據現行體制，國內增值稅中央分成75%，地方分成25%，進口增值稅則全部歸中央。這種分成比例的設計是以營業稅基本歸地方財政為條件的，在“營改增”之后，無疑將極大地觸動地方財政的利益。因此，重新設計增值稅收入在中央與地方之間的劃分必然成為地方政府關注的焦點。

2.4 部分特殊服務行業實行“營改增”后，稅負加重，有悖于結構性減稅和促進產業結構升級的改革目標

自2012年1月1日上海市在部分行業率先實施營業稅改征增值稅的試點改革以來，增值稅小規模納稅人的稅負下降較為明顯，大部分一般納稅人的稅負則僅是略有下降。且在試點過程中同時發現，部分增值稅一般納稅人的稅負不降反升，主要表現在某些交通運輸企業和部分服務型企業。中國物流與采購聯合會日前到上海市已被納入“營業稅改增值稅”試點的物流企業進行調研，結果發現物流企業最基本的服務—— 貨物運輸服務，因其實際可抵扣項目較少，導致試點后企業實際稅負大幅增加，其應納稅額上升幅度甚至高達123%。究其原因，主要是可抵扣進項稅額的項目較少；稅率設置過高，對其特殊性考慮不足。解決這個難題，就要擴大企業可抵扣的項目和確定合理的增值稅稅率。

3 增值稅“擴圍”改革的路徑選擇

3.1 循序漸進：增值稅“擴圍”應該分步驟進行

立足于目前我國的社會經濟發展狀況，增值稅“擴圍”應采用漸進式改革方略，即在以后相當長的一段時期內，我國仍將保持增值稅與營業稅并存的局面，需要逐步提高稅收征收管理水平，逐步提高納稅人的納稅遵從度和會計核算水平，在綜合考量各行業特點并科學設計稅率的基礎上，逐步擴大增值稅的征收范圍，縮減營業稅范圍，最終實現增值稅取代營業稅的改革目標。

3.2 齊頭并進：增值稅“擴圍”應與分稅制改革同步進行

“營改增”能夠順利進行的關鍵就是要保證地方財政收入不致減少，這就需要深化分稅制改革，進一步協調中央財政和地方財政的關系，促進稅收收入在中央與地方的合理分配，適當調整增值稅擴圍后中央與地方的分享比例或者增加中央對地方財政收入的返還數量。從長遠來看，比較可行的辦法是改變現有的75：25的格局，適當提高增值稅收入中地方財政的分享比例，以獲得地方政府的支持，保障增值稅“擴圍”改革乃至“營改增”取得成功。

改革后增值稅的比重過大問題，根本原因是實行“營改增”后造成的稅收結構不合理。解決這一難題，其實還要依賴于分稅制的改革和稅制結構的優化。增值稅的擴圍應當與稅制結構的優化相結合，應著力提升直接稅的比重，有效降低增值稅的畸高比重，建立直接稅與間接稅并重的雙主體稅制結構，這是化解財政收入風險，優化稅制結構的必然選擇。

同時，需要根據稅收收入的歸屬和征稅對象的特點來合理確定“營改增”之后的稅收征收管理機構。將流動性強并且稅收來源地多變的行業, 如金融業、交通運輸業等的稅收管轄權交給國稅部門行使；而對于流動性不強且稅收來源地不易變動的行業，如服務業、建筑業等, 則應由地稅部門行使稅收管轄權。

3.3 重構地方稅體系：選擇成為地方稅主體的新稅種

目前營業稅是地方的主體稅種,“營改增”改革必將對地方稅的結構造成重大影響，盡快為地方稅尋求可替代營業稅的主體稅種是增值稅進一步“擴圍”的當務之急, 這就需要重構地方稅體系,重新確立新的地方稅主體稅種。結合國外實踐經驗，立足我國的實際，在不動產保有環節征收的房產稅, 和西部資源富庶地區的資源稅應該有所作為。因此，有必要將房產稅和資源稅分別打造成中、東部地區和西部地區的支柱財源。然而，從2011年房產稅和資源稅的稅收情況看來，房產稅實現收入1102.36億元，占稅收總收入的比重為1.2%，僅占地方財政收入的2.1%；資源稅實現收入598.87億元，占稅收總收入比重為0.7%，僅占地方財政收入的1.1%。可見，現行房產稅、資源稅的總量是比較低的，遠遠不能滿足地方財政經濟發展的需要，其距離成為地方稅的主體稅種還有相當大的差距。因此，迫切需要進行以提高稅率和稅額，增加財產稅收入，提高財產稅在地方稅收收入中的比例為核心的財產稅稅制改革，盡早確立以財產稅為主體的地方稅收體系，為“營改增”創造良好的條件。

3.4 科學設計稅率：增值稅改革的關鍵因素

對于部分試點企業稅負增加的情況，上海市按照“企業據實申請、財政分類扶持、資金及時預撥”的方式實施過渡性財政扶持政策。市與區縣兩級財政將分別設立營業稅改征增值稅改革試點財政扶持資金，專項用于對營業稅改征增值稅試點后相關稅負增加試點企業的財政扶持。作為過渡期的權宜之計，此項政策有助于維持服務企業稅負的穩定，但不能從根本上解決部分服務性企業稅負加重的現狀。要從根本上解決特殊行業稅負增加，收入減少的問題，就要設計合理的增值稅稅率。在制定增值稅的稅率時要既要綜合考量各行業特點，還要根據各地的經濟發展程度，實行差別比例稅率。增值稅在“擴圍”的過程中要堅持循序漸進、分步推進的原則，避免損害某些服務行業的利益。

[1] 楊志勇.大勢所趨下的營業稅改征增值稅[J].資本市場,2012(1).

[2] 施文潑,賈康.增值稅擴圍改革與中央和地方財政體制調整[J].財貿經濟,2010(11).

[3] 潘文軒.增值稅擴圍改革有助于減輕服務業稅負嗎—基于投入產出表的分析[J].經濟與管理,2012(2).

中途分類號：F722

A

1005-5800(2012)08(a)-253-03

北京市優秀人才資助項目，(2010E005003000001)。

郝琳琳，北京工商大學法學院副教授，財政部財政科學研究所博士后流動站研究人員，主要從事財稅法學研究。