后危機時代WTO職能芻議

王靜

(上海國際問題研究院全球治理所，上海200233)

始于2006年春的美國“次貸危機”最終在2008年演變成了世界性金融危機，全球經濟遭受重創，直到今天，金融危機的影響仍在，世界經濟的復蘇仍是一個不解的難題。對危機的分析與研究使得人們對危機的產生與預防有了更多的思考。這場源于發達國家的金融危機使得人們意識到必須從根源上去除弊端才能防止世界經濟再次遭受危機的打擊，因此，國際社會對國際金融貨幣體系和貿易體系提出了改革要求。那么作為世界貿易體系的核心——WTO，面對日益高漲的改革呼聲應該怎樣做呢?應該怎樣轉換自己的角色以適應世界貿易的變化呢?

一、后危機時代WTO面臨的困境

世界經濟雖然安然度過了金融危機最危險的時刻，但危機的后續影響仍然會持續很長一段時間，實體經濟與貿易所受的影響還需要一段時間的恢復，在危機時期所引發的矛盾與摩擦還會持續，被停滯不前的全球貿易談判深深困擾的WTO，面臨更多的困難和考驗。

1.世界各經濟體發展不平衡導致話語權有不同訴求

經濟基礎決定上層建筑，經濟發展的不平衡必然影響或沖擊世界的現有體系。圖1顯示了自20世紀90年代以來不同經濟體的GDP增長率。

從圖1中可以看出，20世紀90年代以來，中下等收入經濟體的GDP增長率一直在上升，而中上等收入經濟體自21世紀以來GDP增長率幾乎未變，甚至略有下降。2008年的金融危機，更是使得中等偏上收入國家、高收入國家和經合組織成員國的GDP增長率下滑至零以下，即使是重債窮國也仍然保持了正的GDP增長率。

圖1 1990—2009年不同經濟體的GDP增長率數據來源:中國統計局網站《國際統計年鑒》

經濟發展的不平衡，使得原來在國際上完全沒有話語權的廣大發展中國家希望能夠更多地參與國際事務，不愿意再由發達國家完全主宰國際事務。發達國家原來用于管理國際事務的各種管理機構就成為發展中國家表達觀點、闡明立場的主要場所。WTO作為管理世界貿易體系的最為重要的機構，成為發展中國家要求改革貿易規則，建立公平互利的貿易體系的重要舞臺。

2.區域經濟一體化的發展為各國提供了另外的合作途徑

從20世紀末興起的新一輪區域合作發展迅速，涉及的國家和地區遠遠超過前幾次區域合作，并且合作的內容不斷擴展。各個區域組織相互交織，被稱為“意大利面條碗”現象。對于區域經濟的發展，部分經濟學家雖然有一定的擔憂，擔心其削弱全球經濟一體化，但國際上并沒有給予區域合作否定態度，包括WTO，只是采取了登記的方式，實際上采取的是一種鼓勵的態度。那么，現在看來，區域合作的發展應該是WTO遭到忽視的一個重要原因。

圖2 1948—2011向GATT/WTO通報的RTA資料來源:WTO網站

從圖2中，我們可以看出區域經濟合作發展的總趨勢。從20世紀90年代，區域經濟合作的發展速度不斷加快。區域合作由于參加的成員方較少，容易達成協議;同時協議的內容靈活多變，可以僅涉及貿易，也可以擴展到更廣泛的領域。正是區域談判的這種靈活性與時變性，使得許多WTO的成員轉向這種方式尋求貿易和經濟的進一步開放和合作。WTO不再是各國貿易和經濟合作的惟一平臺。

3.多哈回合談判的破裂降低了WTO管理功效

2011年縮水版的多哈回合談判曾被寄予厚望，然而，卻又再次無果而終。從政府到民眾似乎對談判失去了信心。實際上，對WTO貿易談判信心的喪失，也意味著對WTO信心的喪失。

英國《金融時報》2007年就曾撰文稱，多哈回合的困境使得很少有哪位貿易觀察家和官員懷疑這樣的觀點: WTO的公信力遭遇嚴重質疑。早在金融危機發生前，就已經有人對WTO的公正、公平、公開原則提出質疑。隨著金融危機事實上已經演化成為世界性的經濟危機，有人認為正是WTO加速了經濟的全球化，才使得這次經濟危機得以蔓延，如果沒有全球化，一個國家發生了經濟危機，不會波及到全球。實際上，我們應該清楚的一點是，WTO的成立是為了規范世界經濟貿易秩序而建立的，它為全球經濟貿易活動制定規則，正是有了經濟全球化的發展，才需要WTO，而不是WTO出現之后，才產生的經濟全球化。

二、WTO職能削弱的根源

從WTO的前身GATT算起，其60年來對國際經濟與貿易的發展做出了巨大的貢獻，尤其是1995年1月1日WTO的成立，為多邊貿易體制的發展掀開了新的篇章，WTO成為了世界上最具影響力的國際經濟組織。任何一個體制都不可能是完美的，WTO也存在很多的不足。多哈回合遇到的困難反映了過去WTO運行所出現的問題。

1.規則條款不嚴密使WTO協調能力下降

世界貿易發展過程中，各國濫用貿易救濟措施與例外條款的案例層出不窮。貿易救濟措施的相關協議旨在約束與規范成員貿易救濟措施。然而，在多數情況下，貿易救濟成為了貿易保護主義的一個借口，并且由于這種借口的易于使用從而被濫用。在WTO的協議中，每一個法律文件都含有大量的例外條款。例外條款是在特定情況下不履行協議規定的正常義務的免責條款，是用來維護特定國家利益的手段。某些成員運用規則中的漏洞來保護本國利益，同時在WTO中又能“合法地”排除別國的申訴。

如《反傾銷協議》《補貼與反補貼措施協議》和《保障措施協議》的初衷是規范貿易救濟措施，使其避免成為貿易保護的工具。而從實際效果來看，這三個協議不但沒有制止貿易保護的傾向，反而為許多原本沒有實施過貿易救濟措施的成員提供了經驗，使得貿易救濟措施的濫用從發達成員蔓延到更多的發展中成員。又如，目前《政府采購協議》仍屬于諸邊協定，只對簽字的成員方具有約束力?！墩少弲f議》只適用《協議》附錄1中所列的實體。此外，各締約方在附錄1中還以本國貨幣為計量單位承諾了適用《協議》的最低采購限額標準。另外《協議》在第23條規定締約方在武器、彈藥或戰爭物資的采購方面，或在為國家安全、國防目的而進行的采購方面，可不適用《協定》的有關規定，但《協議》本身并未對國家安全、公共道德與秩序等進行界定，這實際上就為締約方規避義務留下了空間。GATT/WTO規則中還存在著許多與關稅減讓承諾有關的例外條款，包括:(1)對關稅清單進行重新談判或修訂;(2)暫停關稅減讓的兌現，如征收反傾銷稅或反補貼稅等;(3)對人類或動植物生命健康進行保護，如衛生檢疫措施等。另一類型的例外條款，就是授權成員采取報復行為。這一條款是用來約束第一類例外的，防止政府濫用所授予的權力。例外條款，本意是準許其成員方政府在特定情況下撤銷或暫停履行其協定規定的正常義務，以保護某種更重要的利益，但在實踐中，許多成員利用該條款任意設限，阻礙貿易的正常發展，明目繁多的技術及檢疫條款就說明了這一點。WTO例外條款賦予了多邊貿易體制一定的靈活性，同時也降低了多邊貿易體制的可信度和貿易自由化效果。

2.對發展中國家的優惠條款不明確從而未能很好地維護發展中國家的利益

《農業協議》和《紡織品與服裝協議》是發展中國家和地區獲益的最主要領域，但實踐與初衷相差甚遠?！掇r業協議》為滿足發達成員保護本國農業的需要，將農業國內支持劃分為三個“箱”，特別是設置了免于削減義務的“綠箱”，使得發達成員有充足的空間實現保護方式的轉移?！掇r業協議》要求發達成員削減“黃箱”補貼，但OECD的研究表明，OECD成員對農業生產的支持不降反升。在棉花這一產品上，美國和歐盟年均向其棉農提供的補貼達40億美元，導致世界棉價大幅下跌，而中非、西非的棉花出口占其農產品出口總量的2/3，非洲各國每年因發達國家的棉花補貼而遭受了巨大損失。《紡織品與服裝協議》在利益上難以實現平衡，雖然2005年1月1日發達國家和地區取消了配額與許可證的限制，但由于發展中國家間紡織品與服裝產業發展的較大差別，使得各成員在全球紡織品與服裝市場的競爭加劇，導致了發展中國家之間出現矛盾與摩擦。在《政府采購協議》中雖然也對發展中國家的差別待遇專門做了規定，但這些規定籠統、模糊，形同虛設，根本起不到扶持發展中國家的作用。

對于發展中國家特別是最不發達國家來說，執行WTO項下的義務如TRIPS、TBT協議、SPS協議、海關估價協議、保護知識產權等，不僅是制定法律，還需要投入大量的人力、物力和財力，購買先進設備、培訓專門人才，建立科學的技術標準及檢驗程序;要建立一整套符合國際規范的監控體系，改革海關管理流程等。這是一筆沉重的財務負擔。發達國家在紡織業結構調整上獲得了近50年的過渡期，而發展中國家卻只有l0年的時間來履行TRIPS的要求，其他協議只有5年的過渡期。WTO不僅需要向這些發展中國家提供技術援助，在資金方面也應給予大力支持。但從目前的實際來看，WTO作為不明顯，發展中國家受益不大。

三、對WTO未來發展的建議

實際上，對WTO的指責主要是源于對其期望過高。2008年7月，多哈談判破裂對全球經濟和多邊貿易體系的影響是廣泛的。當時全球經濟迫切需要注入一針“強心劑”。據估計，多哈回合一旦談成，每年因關稅減免可為全球省下1300億美元，讓全球經濟每年獲益500億～1000億美元，而談判破裂讓這一切化為烏有。2011年正值歐債、美債危機，多哈回合再一次讓公眾失望，并似乎完全失去了重啟的可能。但我們不能就此宣揚或傳播WTO“崩潰論”，畢竟在經濟全球化的今天，更需要的是各國之間的協調與合作，而不是互相指責與各自為政。

1.WTO應通過完善規則加強其協調各國貿易政策的作用

各國貿易政策的制定與調整實際上具有國內和國際兩個層次。在國內層次的博弈中所面臨的制度約束反映在公民、利益集團與政府的博弈關系中，這是各成員的內部事務。在國際方面，貿易政策制定過程中的制度約束，就來自國際組織和國際協定，主要體現為多邊、區域和雙邊協定的原則和規范，其中，最主要的就是WTO多邊貿易協定的規則體系。

鑒于許多矛盾與糾紛是因對規則條款的誤解與濫用引起的，WTO應對其各種規則條款做出更加嚴格的解釋。如《TBT協定》和《SPS協定》，早期的案件(“鮭魚案”、“荷爾蒙案”)與新近TBT、SPS案件(“沙丁魚案”、“轉基因技術案”)加以比較，可以發現裁決中一個明顯的動態特征:對協定中居核心地位的實體條款做出越來越嚴格的解釋，并以此不斷擴大和提高各成員的義務范圍與義務標準。日趨嚴格的解釋預示著WTO規范技術性貿易壁壘“剛性”約束的增強。貿易政策審議機制(Trade Policy Review Mechanism，簡稱TPRM)是WTO體制中有價值的、獨特的組成部分，它是WTO首次創立的國別貿易政策審議制度，TPRM不僅是WTO的透明機制，更是WTO的監督機制。WTO應針對貿易保護主義抬頭的現象做出積極反應，完善并加強貿易政策審議機制，及時召集各國領導人會談，為各國提供更多的協商機會，促進各國交流，把貿易保護主義消滅在萌芽狀態。

貿易談判取得成果固然重要，但更重要的是讓全球恢復對多邊貿易體制的信心，因為這將有助于世界經濟的復蘇和發展。雖然有少數國家不同程度地采取了貿易保護措施應對金融危機，但在WTO的呼吁下，沒有爆發貿易戰，大多數成員從大局出發，繼續推行自由貿易政策。如日本政府自從2008年9月爆發全球性金融危機以來，沒有推出新的貿易措施來保護其本國市場，并在各級國際會議上都表示，不會執行與WTO原則精神不相一致的各種決策。在全球貿易萎縮的情況下，中國不斷擴大進口，促進了貿易伙伴的經濟發展。

2.加強對發展中國家優惠措施的落實

WTO從成立之初就制定了許多針對發展中國家的優惠條款，今后WTO對這類條款應制定得更加具體，便于執行。如受技術能力、人力資源及相關基礎設施等多重條件的限制，發展中國家成員實施《TBT協定》和《SPS協定》面臨著特殊困難，這也是阻礙協定實施的重要原因之一。WTO在《多哈決定》中，與技術性貿易壁壘有關的幾乎所有內容都與此有關。在與《TBT協定》有關的4項內容中，三條全是技術援助方面的內容，而且“合理時間間隔”也是考慮到“使發展中國家成員的生產者有時間使其產品和生產方法適應進口成員的要求”;在與《SPS協定》有關的六項內容中，重點關注發展中國家實施困難的有五項。

另外，還有導致多哈回合失敗的《農業協議》。美歐多年來通過巨額農業補貼和高關稅壁壘保護本國農業，嚴重扭曲了國際農產品貿易，結果導致發展中國家本應具有成本優勢的農產品不能進入發達國家市場，同時享受補貼的發達國家農產品在國際市場卻占據主導地位，嚴重阻礙了發展中國家農業的發展。正是發達國家的巨額農業補貼長期以來抑制了發展中國家農業生產的積極性，導致供給不足，才引發了當前的糧食危機。因此應該通過多哈回合協議建成公平的農產品貿易環境，才是解決世界糧食問題的根本途徑。

3.縮減談判內容

多哈回合談判未成功的一個重要原因就是涉及的內容太廣泛，參加談判的成員很難在如此眾多的議題上達成共識。早期的談判在較短的時間就能完成，并取得令人滿意的結果，在于談判議題和內容較少，主要是關稅，參加的成員也少。隨著談判議題和內容的增加，談判所用的時間也越來越長。在各國經濟發展不平衡，完全的自由貿易還不可行的情況下，強迫某些成員方開放其某個市場，肯定會遇到各種各樣的阻力，談判方面臨的雙重博弈使得談判舉步維艱。烏拉圭回合漫長的談判已經敲響了警鐘，但之前我們對取得的一些框架協議的成果過于樂觀，尤其是WTO的建立，使得WTO成員認為深化貿易開放度，加快經濟一體化步伐的時機已到，為多哈回合談判制定了雄心勃勃的計劃，最終無果而終。

WTO談判應理性回歸到主要與貿易有關的議題上，而不應過多地觸及敏感的領域和部門，如金融市場、服務市場等;在選取談判議題和內容時，應廣泛聽取成員國的意見，在大多數成員感興趣的領域設計談判議題。

四、結語

在當前金融危機的影響尚未完全消除，世界經濟增長乏力的情況下，全球經濟下滑和結構失衡是不可能在短期內由單個或幾個國家來解決的。世界各國不應采取以鄰為壑的政策，而應加強合作與磋商。WTO的存在是全球化經濟整合的積極表現，WTO的規則被150多個成員所接受，對各成員起到了一定的約束作用，雖然各成員間的貿易糾紛層出不窮，但WTO提供了一個公訴的機構和平臺，將成員間可能出現的沖突轉變為法律問題。曾經為全球經濟發展做出過巨大貢獻的WTO，應更好地發揮協調世界經濟的作用，為世界各國提供協商與合作的平臺，保持國際貿易渠道暢通，維護國際貿易的健康發展，與國際貨幣基金組織和世界銀行等國際組織共同推動世界經濟的復蘇和發展。

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