江蘇省食品安全舉報獎勵制度探析

黃 輝，徐敏薇，王俊華

（蘇州大學，江蘇 蘇州 215123）

江蘇省是食品產(chǎn)業(yè)大省，現(xiàn)有食品生產(chǎn)經(jīng)營和餐飲服務單位近52萬家，從業(yè)人員220多萬人，食品工業(yè)年銷售收入超過3600億元，有15種主要食品產(chǎn)量位居全國前10位，因而食品安全監(jiān)管任務非常繁重[1]。2005年1月29日，省政府決定成立江蘇省食品安全委員會，由省食品、藥品監(jiān)管局負責綜合監(jiān)督組織協(xié)調(diào)，其他各成員單位在其職責內(nèi)負責食品安全的管理。2011年7月，國務院食品安全辦印發(fā)了《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》，要求在全國范圍內(nèi)建立實施食品安全有獎舉報制度。因此，《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》（以下簡稱《辦法》）從2012年1月1日起正式施行，凡舉報違法銷售使用食品非法添加物、生產(chǎn)經(jīng)營偽劣食品等12種違法行為之一，經(jīng)查證屬實的均給予獎勵。

1 《辦法》的合法性與合理性分析

1.1 合法性及公眾性分析

1.1.1 法律法規(guī)及政策

為鼓勵社會公眾參與食品安全監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)和消除安全隱患，嚴厲打擊食品安全違法行為，《辦法》是根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國食品安全法實施條例》等法律法規(guī)和《國務院食品安全委員會辦公室關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》（食安辦﹝2011﹞25號）制定的。可見，江蘇省該辦法符合相關法律法規(guī)和國務院方針政策，具有很高的合法性。

1.1.2 社會公眾的接受意愿

在徐州、南京、蘇州3地的調(diào)研中，在接受問卷調(diào)查的852人中，認為食品安全很重要或重要的有836人（占 98.1%），認為食品安全重要性一般僅有11人（占1.3%），認為食品安全不重要或很不重要的或說不清的共5人（占0.6%）。

但當問及“您是否愿意擔當食品安全‘義務監(jiān)督員'嗎”時，回答“很愿意”或“愿意”的有589人（占69.4%），回答“一般”的有183人（占21.6%），回答其他的有77人（占 9.0%）。以上數(shù)據(jù)說明，社會公眾參與食品安全治理的意愿較高。因而，江蘇省《江蘇省食品安全舉報獎勵辦法》能夠充分調(diào)動社會公眾舉報積極性，從而更加主動地去參加食品安全監(jiān)管。

1.2 合理性分析

1.2.1 政治可行性分析

食品安全是公共問題，但食品因為生產(chǎn)、加工、運輸、儲藏和消費等環(huán)節(jié)而變得復雜，僅憑政府部門單方面監(jiān)管有很大的困難。因此，政府需要市場和社會公眾的有效參與，動員全社會對食品安全進行實時監(jiān)管，才能有效監(jiān)管食品安全問題。《辦法》的公布，不僅肯定了社會公眾的食品安全監(jiān)管的合法地位，而且提供了有效的參與途徑；獎勵辦法也將進一步調(diào)動社會公眾的主動性與積極性。

1.2.2 經(jīng)濟可行性分析

凡舉報違法銷售、使用食品非法添加物，生產(chǎn)、經(jīng)營偽劣食品等12種違法行為之一，查證屬實的都會對舉報人給予獎勵。獎勵額度根據(jù)舉報人的貢獻大小，分別按案件貨值5%及以下、3%及以下、1%及以下的比例給予獎勵，貨值較小或無涉案貨物的也可視情節(jié)給予 50至200元的獎勵。每起案件的舉報獎勵金額原則上不超過5萬元，舉報人有特別重大貢獻的，經(jīng)審批獎勵金額可不受上述限制。

獎勵基金由省財政廳在預算中安排，已結案的食品安全事件10日內(nèi)應向食安委辦公室提出獎勵意見，10日內(nèi)審核回復結果；具體獎勵資金由省食品安全監(jiān)管部門先墊付；舉報人則需在2月內(nèi)，攜有效身份證件領取獎金。

1.2.3 實施可行性分析

《辦法》第四條明確了舉報的途徑：①來人當面舉報；②電話、傳真舉報；③網(wǎng)絡舉報；④信函舉報； ⑤其他途徑。《辦法》實行“實名制”，也可匿名匿報，但若要接受獎勵則必須出示有效身份證明；同時對舉報人的信息，不經(jīng)許可則不能對外公布；但若誣陷或?qū)儆诓徽敻偁幍男袨椋瑒t要負法律責任。

《辦法》實行“首問”負責原則，即“舉報實行‘首接負責’，對屬于本部門職責范圍的，要在3個工作日立案；如果不是本部門職責范圍的，要在24小時內(nèi)移交有權處理的監(jiān)管部門，同時要通知舉報人。”

2 存在的問題

2.1 多頭管理，舉報程序過于繁瑣

《辦法》第三條明確了部門監(jiān)管職責，規(guī)定了食品的生產(chǎn)、加工、運輸、儲藏和消費等環(huán)節(jié)權責范圍，例如：當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門受理對農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)違法行為的舉報，當?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門受理對食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)違法行為的舉報等。但對于食品安全舉報仍然存在多頭管理的局面，而且程序過于繁瑣，也不利于消除對社會公眾的信息不對稱障礙。

信息非對稱性造成公共政策執(zhí)行的政策宣傳不當、政策理解失誤、政策溝通受阻，尤其可能造成公共政策執(zhí)行的“暗箱操作”和以權謀私，難以對公共政策執(zhí)行的全過程進行監(jiān)督與控制[2]。本研究認為，政府部門應積極構建更為簡單有效的舉報及咨詢平臺。

2.2 基金來源過于狹窄，管理及運行機制不透明和完善

《辦法》第十五條規(guī)定，省級舉報獎勵資金在省財政預算中安排，由省食品安全委員會管理辦公室負責管理。省食品安全委員會辦公室定期向省食品安全監(jiān)管部門據(jù)實撥付舉報獎勵資金，并向省財政部門通報。《辦法》第十六條規(guī)定：各市、縣（市/區(qū)）應當設立食品安全獎勵基金，參考省獎勵程序?qū)嵤┡e報獎勵。

江蘇省食品安全獎勵資金全部來源于政府財政，這對于部分財政困難的市、縣來說，無疑是沉重的負擔，而且政策執(zhí)行效果必然無法達到利益驅(qū)動目的，即無法調(diào)動社會公眾對食品安全問題進行舉報的積極性。

2.3 食品安全標準混亂，《辦法》上的部分項目缺乏可操作性

《辦法》明確了凡舉報違法銷售使用食品非法添加物、生產(chǎn)經(jīng)營偽劣食品等12種違法行為，經(jīng)查證屬實的均應當對舉報人給予獎勵。其中，第八條，違法生產(chǎn)、加工、銷售不符合食品安全標準食品的；第九條，未按食品安全標準規(guī)定超范圍、超劑量使用食品添加劑的。一方面，我國當前食品安全標準還較為混亂，因此食品安全標準仍有待進一步完善。而且《辦法》規(guī)定的舉報項目的可操作性還有待商榷；另一方面，社會公眾無法對食品安全的標準進行隨時隨地的有效監(jiān)測，缺少相關專業(yè)知識，更缺少專業(yè)的快速監(jiān)測設備。可見，《辦法》規(guī)定的部分項目缺乏實際可操作性。

3 建議及對策

3.1 加快信息平臺的構建，簡化食品安全舉報的程序

在當前的社會條件下，江蘇省應著重加強短信平臺的構建。可以與移動、聯(lián)通和電信等通信公司協(xié)議成立免費的短信平臺，向社會公眾定期發(fā)布食品安全相關的法律法規(guī)、政策等信息；同時社會公眾也可以通過這一平臺，咨詢食品知識或舉報食品安全問題。隨著信息化建設步伐加快，這一短信平臺還應逐步升級為免費的彩信平臺，以方便社會公眾隨時隨地拍下涉嫌違反食品安全規(guī)定的照片，并及時上傳。

3.2 拓寬基金來源的渠道，加強基金管理

為減輕政府財政負擔，應積極拓寬獎勵基金的來源渠道。一是將對違法企業(yè)的罰款納入基金；二是接受社會各界的捐款、募捐以及多形式形式贊助。

與此同時，政府必須加強對基金的管理，可以將基金投入低風險的行業(yè)領域，以保證基金保值和增值。該基金應做到專款專用，加強財政審計監(jiān)督，并定期向社會公布收支的明細賬目，接受公眾及市場的監(jiān)督。對于經(jīng)濟社會較為發(fā)達的蘇南地區(qū)，地方政府可以在能力范圍內(nèi)提高舉報獎勵標準；而較為落后的蘇北地區(qū)，省財政廳則可以根據(jù)實際情況利用基金對其進行適當補助，確保政策得到落實。

3.3 完善“實名制”舉報制度，并建立誠信檔案

完善“實名制”舉報制度，這樣可以保證舉報信息來源的真實性與責任追溯；另一方面，可以在結案后，將獎金發(fā)放到舉報人手中。但我們也得注意到，《辦法》也是允許匿名制的，這對于保護社會公眾的個人信息有重要意義。

要推進誠信檔案的建立，一方面，可以追溯公民舉報的責任，并可根據(jù)核查結果，給予一定的獎勵或是將其誠信等級降低，并備案參考；另一方面，公民的實名制舉報制度，從制度層面確定了社會公眾的權利，是推進我國政治民主化的重要舉措，也是讓社會公眾參政議政的重要手段。

3.4 調(diào)整并整合食品安全標準，強化《辦法》中的舉報項目的可及性

我國出臺了一系列食品安全和質(zhì)量控制標準，一般以法律或管理條例的形式發(fā)布，如《食品衛(wèi)生規(guī)范》、《食品添加劑標準》、《食品包裝材料標準》、《食品原料及生產(chǎn)成品標準》《食品標簽通用標準》等。此外，衛(wèi)生部、輕工業(yè)部、商務部、農(nóng)業(yè)部頒布了許多與食品有關的管理辦法，國家質(zhì)檢總局還發(fā)布了有關《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》等，這些法律法規(guī)構成了我國食品安全法律規(guī)范和標準體系[3]。

《食品安全國家標準管理辦法》已于2010年12月1日起施行，并將逐步建立食品安全國家標準體系。但對于《辦法》中社會公眾可以舉報的項目，還應更加完善、科學可行。一方面，可以通過新型的信息平臺來公布最新食品安全標準，宣傳可以識別的快速辦法或其他處理途徑；另一方面，要根據(jù)社會公眾的特點，盡量簡化一些食品安全檢測標準，以增加舉報項目的可及性，才能有效地動員社會公眾對食品安全問題進行監(jiān)管。

[1]國新辦網(wǎng).江蘇加強食品安全工作新聞發(fā)布會[EB/OL].[2012-01-05].http://news.sohu.com/20120105/n3 31265342.shtml.

[2]葛蕾蕾.多元政府績效評價主體的構建[J].山東社會科學,2011(6):157.

[3]陸小成,張林軍.公共政策執(zhí)行中的政治資源開發(fā)與配置[J].云南行政學院學報,2003(4):33.