桂林市社區志愿者組織的困境及突破路徑探析

鄭鴻，李翔宇

（1.2.廣西師范大學，廣西桂林 541006）

桂林市社區志愿者組織的困境及突破路徑探析

鄭鴻1，李翔宇2

（1.2.廣西師范大學，廣西桂林 541006）

桂林市社區志愿者組織發展時間比較短暫，社區志愿者組織發展面臨著雙重困境：一是存在合法性、管理權爭奪、過度行政化、社會認可度低等外部困境；二是存在組織成員少、結構單一，組織服務目標虛化、管理機制混亂，經費嚴重缺乏且來源渠道單一、缺乏財務監管等內部困境。要破解上述困境，必須通過兩條路徑加以突破：一是加強立法，完善法規政策；實現社區志愿者組織統一管理、組織去行政化、提升社會認可度等外部突破路徑；二是發展專業性社區志愿者組織、明確組織目標與職責、爭取多渠道經費來源，嚴格監管經費的使用等內部突破路徑。

桂林市社區志愿者組織；外部困境；內部困境；外部突破路徑；內部突破路徑

社區是城市的細胞，是城市社會的基本構成單元，是物質文明、精神文明、政治文明和生態文明四個文明建設的重要陣地，也是構建和諧社會的基礎，它的穩定與安全直接決定了城市的穩定與安全。作為一個機構，社區的治理與社區和諧關系的構建在很大程度上是靠社區志愿者組織去運行實施的。

那么，什么是社區志愿者組織呢？首先，從概念上看，社區(Community)的首倡者是德國社會學家F.滕尼斯，在他看來，社區是指以地域、意識、行為和利益為特征的生活共同體。其次，志愿者是指“在志愿服務組織登記，不以獲得報酬為目的，自愿幫助他人和服務社會的個人……自愿參加志愿服務的人員，經向志愿者組織提出申請，經志愿者組織同意，可以注冊成為志愿者”[1]。綜上所述，顧名思義，社區志愿者組織就是指由社區中那些在沒有任何物質報酬的情況下能夠主動承擔社會責任、奉獻個人時間及精神的人所組成的組織。對于社區志愿服務，民政部在相關文件中是這樣界定的：“社區志愿服務是社會組織和個人用自身的時間、技能等資源，在社區為居民和社區慈善事業、公益事業提供幫助或服務的行為”。我國大陸地區的社區志愿者組織，萌芽于20世紀80年代末，發展壯大于90年代，21世紀逐漸形成社會性的高潮。社區志愿者組織的主要特征是無償性、志愿性、公益性。

一、構建社區志愿者組織的必要性

（一）社區志愿者組織是公眾民主教育的重要載體

托克維爾認為：“民主的發展必須建立在一定的社會條件之上，而一個獨立于國家的多元化、自主性、充滿生機的市民社會正是民主制度建設必不可少的重要條件，而這種社區志愿者服務正是對民眾進行公民教育的最好形式。”[2]社區服務是團隊服務，需要團隊合作精神，志愿者在參與社區服務的同時，鍛煉了民主合作的精神，學會了與人相處，懂得了合作的重要性。社區是一個生活共同體，居民在接受服務的同時增加了相互幫助、相互信任的公共精神，而公共精神正是民主社會的一種標志。社區志愿者服務有賴于社區志愿者組織的建設，專業的社區志愿者組織，是加強社區教育，構建學習型社區，提高社區居民社區公共精神，構建平安和諧社區的重要載體。

（二）社區志愿者組織是整合資源，提供公共服務的一種組織形式

萊斯特·薩拉蒙認為：“作為‘第三部門’的社區志愿者服務，已成為公民社會不可或缺的部分，為推動人類發展、社會公平和社會福利事業做出了積極的貢獻。……通過社區志愿者服務，能有效地整合社區資源，改善社區生活環境和提升社會生活質量，塑造居民社區歸屬感和共同體意識，培養社區凝聚力，推動社區全面進步。”[3]社區志愿者是利用空閑時間為社區提供免費服務的，是對人力資源的合理利用；志愿者服務在特定時間集中向社區居民提供免費的專業化服務，是對社區人力資源的再利用，是社區資源整合的一種方式，該方式能把個人與社會更加緊密地連接起來，培養了社區凝聚力，推動社區社會全面進步。

二、桂林市社區志愿者組織發展現狀

（一）志愿者數量逐年增加

桂林市青年志愿者協會成立于1996年，2009年11月桂林市志愿者總會成立，初步建立起以青年志愿者為基礎和核心的全市志愿者體系。從1996年至2009年的13年間，志愿服務事業得到迅速發展，各類志愿者團體大量涌現，包括青年志愿者、老年志愿者、巾幗志愿者、紅十字志愿者、法律志愿者和桂林愛心網等社會志愿者50多個，組建基層志愿者服務隊100支以上（每支不少于10人），志愿者已初步形成了以青年志愿者為主體、以中老年為輔的志愿者大軍，目前桂林市志愿者總會市級注冊志愿者人數累計達到了11萬人，在抗洪搶險、環境保護、扶貧助殘、城市管理、大型活動等方面發揮著積極的作用。

（二）志愿服務多樣化、品牌化

每屆中國桂林國際旅游博覽會都有大批志愿者參與服務，2008年奧運會、2010年上海世博會上都有桂林市志愿者的身影；日常的服務從清掃社區到免費的法律咨詢，為貧困家庭學生義務當家教；每逢無車日、地球日、植樹節等節日，市志愿者組織的生命綠洲志愿服務隊、騰訊桂林城市達人、老年志愿團、安利志愿服務隊等十幾個志愿者組織，都積極投身于環保公益事業，并發動大量市民們配合參與，并形成了“全城總動員”，在桂林掀起了綠色風潮。

桂林市志愿者總會先后榮獲中央“第七屆中國志愿者工作優秀組織獎”、2010年“鐵路春運青年志愿者服務活動突出貢獻獎”、首屆中國桂林國際旅游博覽會志愿者優秀組織獎。另外，桂林市“家”工作營麻風病康復村志愿服務項目、廣西師范大學萬眾愛心學校，在第八屆中國青年志愿者評選中都獲得優秀項目獎。

三、桂林市社區志愿者組織建設困境

（一）外部困境

1.合法性

盡管目前國內還沒有統一的全國性志愿服務法規，但從已有的部門性（如共青團、民政部、紅十字會、婦聯等）和地方性的“志愿服務條例”來看，都要求志愿服務的組織方與志愿者簽訂“志愿服務協議”。志愿服務協議的簽訂涉及志愿服務組織、志愿者及服務對象三者之間權利和義務關系的界定，它是志愿者管理工作是否規范的主要標志。

由于國家對社區志愿者組織的成立與管理還沒有一個明確的、系統的、綜合性的法規或政策，因此，社區志愿者組織的存在還存在著合法性的問題。桂林市缺乏適應桂林市實際情況的社區志愿者組織在成立、管理和開展活動等方面的法律法規。且不同組織部門對社區志愿者組織的規定也時有矛盾之處，例如共青團系統與民政系統對社區志愿者組織的規定就存在協調對接問題。另外，目前對社區志愿者組織等一些公共組織的雙重管理尚未突破，某些陳舊的管理法規和政策限制了民間與境外社區志愿者組織的發展，這也是造成社區志愿者組織創新能力不足的重要原因。此外，相應配套的法律法規對社區志愿者服務過程中具體問題的法律解釋，缺乏諸如項目引導政策、稅收政策等對社區志愿者組織具體可行的扶持政策。

2.管理權的爭奪

我國社會團體登記管理條例規定：“全國性的社會團體，由國務院的登記管理機關負責登記管理；地方性的社會團體，由所在地人民政府的登記管理機關負責登記管理；跨行政區域的社會團體，由所跨行政區域的共同上一級人民政府的登記管理機關負責登記管理。”社區志愿者組織在建設過程中首先要解決的就是身份問題，管理部門對其認可程度與支持程度關系著以后組織的發展。按照這一規定，志愿者組織的管理面臨著雙重管理，它既要接受國務院的管理也要接受桂林市的管理，當兩個管理主體發出的指令不一致時，作為管理對象的志愿者組織必定因為多頭管理而無所適從，從而導致志愿者組織行動的無序。

3.過度行政化

目前，社區志愿者組織是直接對組織所在的街道辦或居委會負責的，而不是對社區居民負責的，大部分社區志愿者活動的組織都是由街道辦或居委分配任務的。導致社區志愿者組織具有濃厚的行政色彩，其成立與運作具有行政推動特征，缺乏獨立性與自主性。究其原因，主要是我國公民社會發育不良，“大政府，小社會”的行政管理思想根深蒂固，法律法規和管理部門的管理政策趕不上社會各層面的綜合變化，在活動領域和活動方式上未獲得足夠寬松的制度空間，導致社區志愿者組織難以發揮自主性、靈活性、創新性等優勢。

4.社會認可度低

社區志愿者組織在我國產生與發展的時間不長，加上轉型期國內外一些不好思想的沖擊，人們的價值觀和人生觀產生混亂，人與人之間缺乏信任，社區志愿者組織及其活動行為遭到誤解。2001年中國志愿服務調查數據顯示，71.5%的人認為：參與志愿服務的最大困難在于“社會缺乏認識”。社區志愿者在提供服務的過程中往往得不到社會的認可，因為日常對社區提供的服務偏少，而一到“學雷鋒活動日”、“文明禮貌月活動”等節日或活動的時候，社區志愿活動卻異常的多。另外，社會很多人對社區志愿者的認識不清晰，桂林市團市委2011年曾做過一次《桂林市青年志愿服務事業發展調查》，分別對200名志愿者和市民進行了調查。其中，35%的市民認為，志愿者是在盡公民的義務（而實際上，志愿者參加服務活動是以自愿為原則的）；10%的公眾認為，志愿者是廉價勞動力或者免費勞動力，參加志愿服務的目的在于出風頭和博取名利。這些都表明社區志愿者服務沒有得到社會應有的認可度。

（二）內部困境

1.社區志愿者組織數量及成員偏少且整體素質不高，成員結構單一

隨著社會各層面改革的不斷深入，舊體制內大量“單位人”轉為新體制內“社區人”，社區居民的生活水平不斷提高，物質生活與精神生活有著多層次、多樣化的要求，但社區志愿者成員仍多數為一些退休老人和在校大學生，中青年偏少，其他行業及專業成員更少，目前桂林市志愿者數量為11萬人，而桂林市現人口達到498.5萬，志愿者數量僅為總人口的2.2%，專門提供社區服務的志愿者數量就更少，社區志愿者成員、志愿者總數與市人口總數的比例遠遠失衡，組織成員結構單一，不能滿足社區居民的需求，不利于和諧社區的建設。

2.社區志愿者組織目標虛化

桂林市團市委2011年曾做過一次“桂林市青年志愿服務事業發展調查”，分別對200名志愿者和市民進行了調查。這份調查報告表明，很多志愿者對自身的理解也很膚淺，9%的志愿者表示，參加志愿者活動是為了消磨空閑時間，而6%認為“大家都參加，自己不好意思不參加”。志愿者對志愿服務的目標不明確甚至是虛化的，這樣在參與社區志愿服務的過程中就是形式化，走過場，而并沒有真正提供有用的服務，限制了志愿服務作用的發揮。

3.社區志愿者組織管理機制混亂

一個完整的社區志愿者組織結構一般由政策支持機構、人力資源協作、志愿者管理機制和服務指標評估四大結構組成，各結構又包含諸多元素，如社區志愿者管理機制方面就包括目標的厘定、人力組織、資源及設備、招募及訓練、紀錄及數據儲存、溝通及宣傳、工作監控、志愿者督導、志愿者支援及嘉許、服務評估和改進這10項元素[4]，社區志愿者組織要發揮整體靈活性就要求各結構相互幫助、協調運作。但當前桂林市對社區志愿者組織的管理較為粗放，雖然出臺了一些框架性的管理辦法，但尚缺乏系統化管理、程序化管理和細節化管理。管理方面的欠缺造成了參與積極性低、志愿者流失率高、服務協調性差、缺乏訓練和激勵的機會等諸多問題。這些問題解決的成功與否，直接關系到志愿者對組織的忠誠感和降低志愿者的服務熱情，影響社區志愿者組織的發展。

4.經費嚴重缺乏且來源渠道單一，缺乏財務監管

當下社區志愿者的經費來源多來自政府及轄區單位的資助，而社區志愿者組織是非政府組織，政府對其經費的投入非常有限，往往只是應付式的投入；各社區發展程度不同，有些社區轄區企業單位較多，它的經費相對充足，而有些社區轄區企業單位基本沒有，這就造成經費的嚴重短缺。

由于管理機制上的漏洞，在財務監管方面則缺乏對社區志愿者組織的事后監督。社區志愿者組織在公共領域從事活動日趨增多，經費來源日趨多元化，完善的財務監管機制的缺乏，極易使社區志愿者組織產生腐敗現象。

四、桂林市社區志愿者組織建設困境的突破路徑

（一）外部突破路徑

1.加強立法，完善法規政策

到目前為止我國還沒有一部針對志愿者組織總綱領性的法律，因而很多志愿服務活動依舊盲目和隨意。從國家層面來看，需要建立和完善《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《中國青年志愿者注冊管理辦法》等條例與辦法；從地方層面來看，需要配合國家層面的立法積極建立和完善《桂林市志愿者協會會員管理辦法》等條例與辦法，加快制定《志愿組織法》，制定出臺有針對性的《桂林志愿服務條例》。這些法規與條例的制定和出臺，將對社區志愿者組織的結構、管理、招募對象、工作對象、志愿者的權力和義務，以及對志愿者服務事業的支持等作出明確的規定，從而有助于社區志愿者組織的健康發展。另外，需制定出臺相應配套政策，讓志愿服務活動更有目標性和常規性，這樣才能真正保障志愿者的利益。

2.實現社區志愿者組織統一管理

中央與地方要劃分清楚對社區志愿服務組織的管理職責，根據志愿服務組織在哪申請成立和主要在哪展開服務活動來劃分管理主體，明確各管理主體的職責，因地制宜地對社區志愿服務組織進行專業的、統一的管理。

3.社區志愿者組織去行政化

賽拉蒙認為：“志愿部門作為人類服務的提供者也是具有固有的缺陷，會產生‘志愿失靈’(voluntary failure)，而政府可以視為是‘志愿失靈’后的衍生性制度，它的介入是保證社會有序運轉和志愿組織成長的重要條件。”[5]社區志愿者服務組織是非政府部門，對它的管理就要按照非政府部門的管理辦法，不要過度干預它的運行與管理，在日常的管理活動中，政府只起指導參考作用，在經費上給予資助，要防止政府的干預，防止志愿失靈現象的發生。

4.提升社區志愿者組織的社會認可度

通過制作網頁和雜志，進行電視報道和廣播，舉辦各種宣傳活動對社區志愿者組織進行宣傳，盡可能多地創造機會讓人們了解社區志愿者的工作內容、性質及意義，了解志愿者的善意及為此而付出的艱辛，進行大范圍志愿服務滿意度的調查，以這種方式最大限度地提升志愿服務組織的社會認可度。在桂林廣大高校大學生中進行社區志愿服務組織的宣傳，向廣大在校生宣傳社區志愿服務組織的工作內容、性質等，爭取大學生的參與。

（二）內部突破路徑

1.發展專業性社區志愿者組織

首先，利用社區宣傳欄、燈箱等各種陣地，采取唱歌、宣講等多樣形式，加大輿論宣傳力度；充分挖掘社區人力資源，利用社區下崗工人和失業人員，爭取更多的企事業單位職工，增加在校大學生志愿者，爭取中青年社區志愿者的參與。此外，積極爭取吸收離退休人員、學生、境外旅游隊伍中一些既熱心于志愿活動，且有豐富專業知識、專業技能的人員。桂林市高校在校大學生數量超過20萬，其中有很多專業與志愿服務相關，特別像廣西師范大學法學院社會學、社會工作等專業，對社區志愿者組織的構建具有重大作用，社區可以與這些院校組建實習基地，相互利用雙方資源，實現雙贏。其次，對社區志愿者組織成員進行人力資源開發與利用。因崗設職，因職招人用人，按能錄用。制定相應的配套措施和激勵機制，增強組織吸引力，積極引進專業人才。最后，建立和完善社區志愿者的考核評估與溝通機制。廣泛聯系群眾，收集相關數據和資料，及時了解服務對象的情況，將服務對象的建議，不同形式進行反饋，提供給決策部門實施考核評估，激發社區志愿者組織的創新性及成員服務的積極性。

2.明確社區志愿者組織目標與職責

各社區志愿者組織必須制定各自的服務章程，明確各自組織服務目標，嚴格要求組織成員在章程范圍內提供服務活動；明確社區志愿者組織的職責，制定常規性的服務活動日期，不搞臨時性、形式性和走過場式的服務活動。定期對志愿者進行培訓，培養社區志愿者的服務意識，樹立正確的人生觀和世界觀，爭取提高社區居民對社區志愿服務組織的認可度和信任度。

3.爭取多渠道經費來源，嚴格監管經費的使用

要求各級政府增加社區志愿組織的經費預算，增加常規性財政預算投入，不搞活動式、短暫式的經費投入，政府可通過發包項目給社區志愿者組織的形式為其提供服務報酬、允許社區志愿者組織直接通過社會募捐等政策調整的方式保障志愿者組織的運作經費；增強社區轄區內企事業單位的責任感，爭取營利性企事業單位的經費捐贈；增加社區管理委員會、居委會常規性對志愿服務組織的經費補助；此外，政府對社區志愿者組織提供所得稅的豁免、對資助社區志愿者組織的私人和企業減免稅收等政策性支持，最終形成政府、市場和社會等多元化經費來源渠道。

制定和完善社區志愿組織財務制度，對社區志愿組織財務實行嚴格的登記審核，加強事前、事中、事后的監督，增加社區管理委員會對社區志愿者組織監督員一職，各社區志愿者組織經費必須由社區管理委員會等外界來監督，防止腐敗的產生。

[1]廣州市志愿服務條例[N].廣州日報,2009-01-05.

[2]托克維爾.論美國的民主[M].董果良,譯.上海:商務印書館, 1988.

[3]梁綠琦,余逸群.志愿社區——中國社區志愿服務研究[M].北京:中國青年出版社,2009.

[4]金晶.中國志愿者組織的發展現狀和功能的研究[D].上海師范大學碩士學位論文,2007.

[5]李亞平,于海.第三域的興起——西方志愿工作及志愿組織理論文選[M].上海:復旦大學出版社,1998:7-25.

An Analysis of the Problem s in Guilin Community Volunteer Organizations and Solutions to Them

Zhenghong1，Li Xiangyu2
(1.2.GuangxiNormal University,Guilin 541006,China)

Guilin community volunteer organization has only a short history of development,which causes it to face with two kinds of problems:external problem and internal problem.In the former one,it is involved in legitimacy of its existence,competition for itsmanagerial power,excessive administration,low level of social acceptance,etc.In the latter one,it is involved in shortage of members,simply-organized structure,unspecific arrangement of serving goals,poormanagerialmechanism,serious lack and single source of funds,insufficient financial supervision,etc.To resolve these problems,the following two solutions are strongly proposed. The firstone,an external breakthrough,is to strengthen legislation,perfect policy and regulations,implementuniform management in community volunteer organization,realize de-administration,improve the level of social acceptance,etc.The second,internal breakthrough,one is to develop specified community volunteer organizations,clarify the goals and responsibilities of the organizations,diversify the channels of financial source,supervise strictly the utilization of funds,etc.

Guilin community volunteer organization;external problem;internal problem;external breakthrough;internal breakthrough

D669.3

A

1673-8535（2012）05-0043-06

鄭鴻（1985-），男，廣西陸川人，廣西師范大學2010級碩士研究生，研究方向：行政管理。

李翔宇（1970-），男，廣西平樂人，廣西師范大學政治與行政學院副教授，哲學博士，法學在站博士后，碩士研究生導師，主要研究方向：管理學方法論。

（責任編輯：覃華巧）

2012-07-12

廣西哲學社會科學“十二五”規劃2011年度項目（11BSH009）；廣西人文社會科學發展研究中心“科學研究工程”2012年度一般項目（YB2012006）；廣西壯族自治區研究生教育創新項目（2011106021204M91）