現階段我國財稅支持科技創新對策探析

楊志安 郭 矜 林海波

（遼寧大學，沈陽 110031）

在十一屆全國人民代表大會上，溫家寶總理對我國政府工作提出了“重視改革開放和自主創新”的基本思路。通過我國改革開放后的經驗也表明，技術創新對我國綜合國力的提升有著不可估量的作用，而所謂創新型國家是指將技術創新能力作為保持一國國際競爭力優勢的國家，它應至少具備以下幾個特征：科學技術進步貢獻率占70%以上；研發投入至少占GDP的2%；對外技術依存度比例低，不超過30%為宜。而科技創新又具有典型的公共品特征，產品創造成本相對較高，而產出率卻比較低，且傳播成本幾乎為零，這種強烈的溢出效應使得技術創新具有很高的私人風險，那么，政府的財稅政策合理介入此領域便顯得尤為重要。本文對我國現階段財政支持科技創新支出的特點、財稅政策支持科技創新存在的主要問題展開分析，進而提出我國財稅支出科技創新的對策選擇。

一、現階段我國財稅支持科技創新的特點

1.財政科技投入總量上升，增速趨緩。自改革開放以來，我國財政科技投入總量呈現逐年上升的趨勢，到2010年，財政科技支出達到3250億元，是1978年的61倍。與20世紀90年代相比，新世紀以來科技支出占財政總支出比重呈現總體下降趨勢。2006年科技支出增速有所加快，比上年增長26%，占財政總支出的比例也達到了4.18%，但此后增長乏力。從研發支出經費來源看，企業作為研發主體的地位日益突出，2008年比重已達到近 70%（見表 1）。

2.地方財政科技投入增長較快，注重高新技術產業支出。從圖1數據可看出，中央財政科技投入和地方財政科技投入都呈現逐漸增加的趨勢，而且自2006年以來，地方財政科技投入呈現迅猛的發展趨勢，2007年和2008年甚至超過了中央財政科技投入的總量。地方財政科技投入從2007年起連續超過中央財政投入，說明地方對科技創新的支持力度在不斷加大。地方財政科技投入的重點領域主要集中在高新技術產業研發、科技成果的轉化和擴散方面，2008年這一部分的地方財政科技投入占地方總科技財政投入量的45.2%?？梢姷胤截斦萍纪度胫赜谀軌虼龠M地方高新科技發展的行業，并注重帶動地方經濟的發展和地方福利的提高。

表1 2000年—2008年我國R＆D經費來源表單位：億元

圖1 中央地方財政科技投入比較

3.高?？蒲型度氤掷m增加，專利產出大幅增長。高校是我國發明專利活動的主要來源之一，在我國科技創新活動中占據著重要的地位。高?？蒲型度胱?001年以來呈現持續增長的勢頭，到2008年已經達到390.2億元，比上年增長24%。高等學校的科技活動在我國科技活動中占有重要地位。2008年，高等學校R&D人員占全國總量的13.6%，R&D經費占全國總量的8.45%，基礎研究經費則已達到全國總量的52%。高?？蒲型度胝伎傌斦萍纪度氲谋戎貫?0%左右，并在近年來一直持續在這一水平，已經形成了穩定的投入機制。高校的專利申請數量和授予數量自2000年來均保持較快的增長速度。其中高校的發明專利在2008年已經達到10265項。高校的實用新型的授權數量呈現逐漸上升的趨勢，到2008年達到37.8%。

4.科技論文數量穩步增長，國際合作研究趨勢加強。目前我國的基礎研究和應用研究處于活躍的時期，也從一定層面上反映了我國科技創新的活力。中國科技論文與引文數據庫截止2008年已經收錄第一作者論文超過47萬篇，比上年增長2%。國際上SCI數據庫截止2008年已收錄中國作者的論文65萬篇，居世界第五位；我國論文收錄數量雖多，但平均引用次數僅為5.2次，相對世界平均水平10.06次還有一定差距。在SCI數據庫已收錄的中國作者的論文中，有1/3是與國際作者合作的產物，這一比例比上年上漲了12.7%。與我國作者合作的國家主要有美國、日本、德國、英國等科技創新能力較強的先進國家，表明我國目前科技研究人員的研究素質和研究水平已逐漸與世界先進水平接軌。

二、財稅支持科技創新存在的主要問題

1.財政科技投入規模未形成穩定增長機制。我國財政科技投入規模比照國際水平，仍然偏小。財政科技投入增長幅度不僅波動大，并且近十多年來增長幅度大多低于同期財政總支出增長幅度。如前所述，財政科技撥款在同期財政支出中的比例不斷下滑，從1992年的5.06%，下降到2002年的3.7%，2010年進一步降至3.62%（見表2）。可見財政資金投入的不足是制約技術創新的重要原因。

表2 1978年以來國家財政用于科學技術的支出單位：億元、%

2.地區投入效率不平衡。目前我國不同區域和省際間發展差距不斷拉大的因素之一，是我國不同區域間在科技發展與技術創新能力方面的差距在逐漸拉大。我國不僅僅省際間技術創新效率差異明顯，而且東中西部之間差距也比較顯著（見表3）。東部地區平均效率為中部1.32倍，為西部的1.18倍，但是變異系數正在逐步縮小，有收斂趨勢。從趨勢上看，財政科技投入的效率，各區域都有改進，但是，東部地區效率更加明顯。

表3 1999年—2008年財科技投入效率的SFA實證結果

3.支持科技創新稅收優惠缺乏目標性、穩定性和系統性，手段過于單一。首先，我國現行科技方面稅收優惠方式主要集中在稅率優惠和稅額減免，更加偏重于直接優惠，較少涉及間接優惠，形式缺乏多樣性，而間接優惠方式主要指固定資產加速折舊、投資稅抵免等，這種間接優惠能充分調動企業從事研發的積極性，屬于稅前優惠。其次，所得稅是科技稅收優惠的主要稅類，但是目前的企業所得稅對那些正在進行技術研究的企業卻沒有絲毫稅收優惠；個人所得稅方面，也并未出臺針對高薪技術人才的優惠政策。最后，目前的科技創新稅收優惠主要表現在地區優惠，沒有以產業優惠為側重點。如在高新技術產業區的內資企業可以在頭兩年免稅，并在以后年度適用15%的稅率。這種以國家劃定的地區優惠不利于高新技術產業區外的同一產業企業的平等競爭，況且企業的稅收優惠顯現出重外資、輕內資的特征，并沒有以具體的項目為主。稅收政策應該有明確政策目標，現行科技方面的稅收優惠政策的目標不夠明確，缺乏支持和鼓勵的傾向性，在如何協調發展基礎研究和應用研究，在發展全新技術還是小型改良為主方面，沒有總體規劃，科技稅收政策也是零星散見于各種法規文件中，沒有系統化和高層次化，權威性差，執行困難。

4.促進科技創新的稅收法律體系不健全。目前，促進企業科技創新的稅收優惠政策多以國務院、財政部、國家稅務總局下發的通知、暫行規定、補充通知等形式出現，很少在稅收法律或條例中加以明確，使這些稅收優惠缺乏嚴肅性、規范性，這也導致了在實際中難以全面地把握政策，執行時容易出現偏差，為執行政策帶來了困難。科技創新各個階段都存在技術風險，但目前只在研究與開發階段有相應的稅收優惠政策，這就影響促進企業科技創新目標的實現。

三、完善支持科技創新的財稅對策

1.改革財政支出的管理制度與科研機構的機制。改革財政支出管理制度，首先要清晰的界定政府與市場的界限，仍然以市場作為資源配置的基礎機制，分工明確，使多種投入資金相互協調發展。減少依靠科技事業費支出的科研事業機構并精簡科研機構中管理人員的比例，同時對科研人員的科研標準適當提高，給與流動科研人員必要的科研資金支持。要推動科技機構的改革，建立適合經濟發展需要的科研機構運行機制。

2.通過法律手段建立穩定的財政科技支出增長機制。前文所述，我國目前財政科技投入的穩定增長機制尚未形成。從法律層面上講，落實《科技進步法》的要求，即政府科技投入的增長不低于經常性財政收入增長。若未能超過，應考慮在下一個年度適當追加。此外，有必要將國家財政資金投入占GDP的比重納入政府預算制度，實現制度性增長。在增加財政支出的同時，保證企業科技投入的主體地位。

3.完善中央地方財政科技投入體系與結構。由于每個國家的國情與發展戰略不同，所以財政支出的領域和方向也有所不同，具體來說，中央財政應該主要投入到具有高度戰略性意義的領域，比如基礎研究和公益事業性研究。而地方財政支出主要致力于地方科技事業的發展，根據本地區實際情況制定本地區的支出項目，與中央相互配合、互為補充，實施有所為有所不為的戰略是各國的共識。此外，鑒于落后地區財政支出能力有限，中央財政還需要對落后地區的科技投入加大支持力度，從而促進落后地區的經濟發展，消除短板效應，進而形成科技投入和經濟逐步發展的良性循環機制。

4.調整現行稅收優惠政策。稅收優惠政策需要從針對區域優惠，轉變為主要以產業優惠為主，幫助產業聚集提供產業在國家內部的協作能力?，F行稅制對外商投資企業的區域優惠政策應逐步轉為重點產業優惠政策，將我國制造業等行業普遍實行的稅收優惠政策逐步轉為對國內需要的短缺技術和創新項目及其應用實行重點優惠政策?，F行的稅收政策中對于人力資本加速形成的激勵措施有很多不足，可以采用的措施如：提高高新技術企業計稅標準；對于技術轉讓個人所得的所得稅優惠，應該比照現行的稿費所得的計征辦法，按應納稅額減少30%以上計征，并且適當擴大技術成果獎勵的免稅范圍。

5.建立和完善財政科技投入項目的監督機制。財政科技資金投入項目以后，要加強對項目全過程的監控，以保證資金達到最大的使用效率。這種監控包括：第一，建立相關利益者參與機制，解決成本約束下的有效監督。第二，完善現有的項目競標制，使政府資源的配置真正體現在效率的基礎上兼顧公平。第三，運用先進的技術手段實現動態管理，提升過程監督管理效率。第四，對現有的政策進行調整，包括與經濟體制相關的政策以及與社會環境相聯系的制度安排，營造激勵機制的科技創新環境。

〔1〕楊朝峰，賈小峰．政府公共R&D影響經濟增長的機制研究[J]．中國軟科學，2008（8）：37-42.

〔2〕金永紅，吳江濤．我國R&D投入問題研究綜述[J]．科技管理研究，2008（3）：62-65.

〔3〕華錦陽，湯丹．科技投入體制的國際比較及對我國科技政策的建議[J]．科技進步與對策，2010年3月.

〔4〕李松慶，張畢西．政府科技投入的國際趨勢及我國策略[J]．商業研究，2008（1）：106-112.