反城市貧困：基于財稅政策的視角

陳永成 陳澤旭 劉小紅

（1.江西中醫學院，南昌 330004；2.江西藍天學院，南昌 330004）

城市貧困是一個世界性的問題，它已經給人類社會帶來嚴重的負面影響。那么，如何消除城市貧困呢？政府應該出臺什么樣的財政或稅收政策？國內學者從經濟轉型和體制轉軌、社會保障制度、社會排斥、社會支持網以及社會安全網、可行能力以及權利和產業發展等視角進行了研究，并提出相應的政策，如完善社會福利制度體系、完善社會保障體系、建立合理的分配制度、建立就業促進機制、增加教育支持反貧困等。這些政策建議確實很有建設性，但是它們都假定政府具有無所不能的能力，而政府能力是有限的。本文試圖在現有研究基礎上，探討政府反城市貧困的財政稅收政策。

一、中國城市貧困的形成原因

傳統的貧困概念把貧困視為物質資源（物質的、文化的和社會的）和收入上匱乏。在此界定的基礎上，收入和消費被選擇為衡量貧困兩大標準。諾貝爾經濟學獎獲得者印度經濟學家阿瑪蒂亞·森認為，個人實質性自由的剝奪是貧困的主要原因。他的自由是指，人們擁有享受她們有理由珍視的那種生活的可行能力——政治自由、經濟條件、社會機會、透明性擔保和保護性保障。政治自由是指政治制度與防止饑荒的關系：權威主義統治者自己絕不會受到饑荒，因而通常缺少激勵因素來采取及時的防止饑荒的措施。相反，民主政府要贏得選舉并面對公共批評，從而有強烈的激勵因素來采取防止饑荒措施；經濟條件是指個人享有的將其經濟資源運用于消費、生產或交換的機會；社會機會是指在教育、保健等方面的社會安排；透明性擔保是指人們在社會交往中需要的信用，它取決于交往過程中的公開性、對信息發布及準確性的保證；防護性保障是指為那些遭受天災人禍或其他突發性困難的人、收入在貧困線以下的人，及年老、殘疾的人，提供扶持的社會安全網①（印度）阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社，2002年：第7頁。。本文認為，貧困不僅是直接的物質資源匱乏，而且是精神層面上的制度匱乏。與發達國家從工業社會向后工業社會轉型一樣，中國城市貧困的產生和加劇也與經濟轉型背景密切相關。但是，經濟轉型從政治自由、經濟條件、透明性擔保三方面來看，并沒有更多地剝奪人民的自由。相反，人民獲得了更多的自由。不可否認，在轉型的過程中，中國城市貧困群體的規模和結構產生了巨大變化，其主要原因是沒有保護好城鎮居民的社會機會和保護性保障自由，具體表現為分配秩序混亂、社會保障制度缺陷和人力資本不足。

（一）分配秩序混亂

在計劃體制下，中國實行“平均主義”分配制度，割裂了收入與能力之間的關系，一定程度上抑制了強者，保護了事實上的弱者，抑制了勞動者的積極性。改革開放以后，在經濟轉型過程中，出現了分配秩序混亂的局面。首先，在合理的分配制度尚未形成之前，初次分配秩序紊亂無序，人為地拉大了壟斷行業和競爭行業的收入差距；其次，再分配制度逆向調節明顯。一方面，稅收制度滯后，主要在生產環節征稅，稅負不公。富人群體和發達地區稅收負擔相對較低。另一方面，財政支出偏重于大城市、特大城市，客觀上加劇了地區差距、城鄉差距。第三，非法收入、非正常收入加劇了分配秩序混亂。國企改制變公為私、偷稅漏稅、以權謀私、貪污受賄、營私舞弊、權錢交易、走私販私、制售假冒偽劣產品等等行為取得的各種非法非正常收入導致了中國居民收入差別非正常地擴大（周鵬，2010）。

（二）社會保障制度缺陷

社會保障是市場經濟運行的安全網和穩定器，它關系到勞動者的切身利益，是調節貧富差距的重要工具。但是，中國目前的社會保障制度還存在很多的缺陷，難以起到穩定和調節的作用。首先，社會保障水平低。世界通常用醫療衛生支出在GDP中的比重、教育支出在GDP中的比重和養老金支出在GDP中的比重三個指標來衡量一個國家的社會保障水平。2009年，中國財政預算內的上述三項支出比重分別為3.06%、2.23%和1.17%，合計為6.46%，還不足7%①此處數據來自與國家統計局網站中的年度數據，并進行相關計算的結果。。而國際發達國家的社會保障水平一般占財政支出比重高達30%-50%，占GDP的比重為10%-30%。與它們相比，中國的社會保障水平存在一定的差距。其次，社會保險制度覆蓋面較窄，沒有惠及全民。以覆蓋面最大的基本養老保險制度為例。2009年，參加該制度的城鎮從業人員有2.3億人，相對于近3.1億城鎮從業人員、4.8億第二產業和第三產業從業人員以及7.7億全社會從業人員的總數來說，養老保險的覆蓋面分別只有75.60%、48.7%和30%左右②此處數據來自與國家統計局網站中的年度數據，并進行相關計算的結果。。另外，醫療保障兩極分化，將近有一半城鎮人口沒有享有醫療保障。還有，保險基金嚴重短缺，如養老保險由于企業歷年累計欠繳數額巨大，個人賬戶空運轉多年，至今還未做實。最后，福利制度存在不合理。按職務分配是中國目前各項社會福利的分配原則。一般來說，職務愈高福利愈高，反之愈低。

（三）人力資本和社會資本不足

實踐證明，以經濟建設為中心的發展策略在極大地促進了經濟高速增長的同時在很大程度上也使得絕對貧困問題得到了相當程度的緩解。但是，經濟增長的減貧后勁不斷弱化，而且隨著收入不平等狀況不斷惡化，即使經濟增長速度不斷提高，貧困特別是相對貧困狀況將會不斷惡化（姚毅，王朝明，2010）。其中原因是貧困者因教育水平低下、健康狀況較差、知識和技能缺乏，而不能分享經濟增長的成果。另外，人是社會人，總是生活在一定的社會網絡中。因此，發揮個人資本的作用不能缺少社會網絡的支持。陳光金（2009）研究結果顯示，城鎮貧困住戶在家庭人力資本、經濟資源、社會結構地位和社會資本占有等方面都處于不利地位，在一定程度上受到社會排斥。

二、國際反城市貧困的財政政策選擇

城市反貧困措施的實施離不開政府財政，比如為低收入者提供低息貸款，提供免費教育，提供再就業培訓，制定最低工資法，以工代賑等。國際反城市貧困的財政政策概括起來有如下幾種情況。

（一）反城市貧困的財政支出政策

不管是發達國家，還是發展中國家，政府反城市貧困的財政政策主要是財政支出援助。各國的政策差異在于援助的形式。在美國，政府對窮人的援助有現金轉移和實物轉移兩種方式。前者包括對有兒童家庭的補足（AFDC）、補充性保障收入（SSI）、臨時援助（TANF）。后者包括醫療補貼、食品券、兒童營養、住房補貼和就業培訓等。其中，實物轉移支付是美國扶貧支出方案中的主要形式。

在西歐，各國政府援助形式主要是社會救助和住房補貼。“社會救助通常被定義為由政府（中央或地方）提供資金、以家計或收入調查為基礎的現金或實物援助……也包括全民的福利計劃——那些由政府稅收提供資金，但不進行家計調查的計劃，如家庭津貼……還可能包括各式各樣的補貼，如住房、能源、食品、教育和健康。此外，它也適用于由私營部門，如慈善團體、宗教機構和非政府組織等提供的其他形式的服務和救濟”①Howell，F.，2001，Chapter 7 Social Assistance：Theoretical Background，In I.Ortiz（Ed.），Social Protection in Asia and the Pacific.Asian Developmen t Bank.。社會救助的經費來自政府的財政撥款，救助的標準比社會保險金低。另外，在西歐國家，所有低收入者或失業者都能夠獲得房租支付方面的幫助，援助數額因個人收入、家庭環境及實際支付的租金而不同（周鵬，2010，p113）。

跟發達國家一樣，發展中國家和轉型國家援助形式主要有三種類型：現金救助②現金救助是指為收入低于貧困線的個人和家庭提供援助；實物救助是指根據貧困個人和家庭的不同需求提供專門的援助；收入生成計劃（Income generation program）是指強制救助對象以勞動來交換收入（黃晨熹，2005）。、實物救助和收入生成計劃。但是，發展中國家的援助項目與發達國家在分配基礎、給付形式、輸送方式和資金來源等維度上與發達國家的救濟制度有較大的區別（見表 1）。

表1 發達國家和發展中國家社會救助的維度比較

另外，很多發展中國家中還有反貧民窟的財政支出政策。比如印度中央政府出資，為貧民窟居住者提供基本生活服務（如供水、道路、排污、街燈等）。巴西政府允許把某些居民區指定為“特殊社會利益居住區”，以便于規劃和對各個區制定相應的土地使用要求。

（二）反城市貧困的稅收政策

在發達國家，各國政府主要通過個人所得稅、遺產稅、社會保障稅等稅收來調節收入分配差距，從而緩和城市貧困問題。英國在這方面是一個做得比較好的國家。美國采用的勞動所得稅收抵免（EITC）是一種既能對窮人提供收入支持，又能鼓勵身體健全的人尋找工作，同時又極少需要身份調查的方案。這種方案的思想來源于弗里德曼所提出的負所得稅方案——以貧困線為基準，所有收入低于貧困線的人可以從政府那里獲得現金補貼，而收入水平高于貧困線的人將支付稅收。

由于發達國家普遍采用以所得稅為主體的稅制，而發展中國家則以流轉稅為主體的稅制，甚至有些國家的財產稅、遺產稅和社會保障稅還不完善。因此，在發揮財產稅和所得稅的作用方面十分有限。于是，在發展中國家，各國普遍采用稅收調節或轉移來調節地區差異，緩解城市貧困問題。也有采用稅收減免來促進落后地區的經濟增長。在所得稅、社會保障稅比較完善的國家也開始像發達國家一樣進行個人收入差距調節。

三、中國反城市貧困的財稅政策建議

改革開放以后，中國的貧困問題發生了一個轉變——從農村貧困到城市貧困的轉變。同時，中國走上了一條“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧、全面發展”的有特色的反貧困之路，在減少貧困方面取得了前所未有的成就。但是，在經濟轉型過程中，由于經濟體制的不完善致使貧困者教育水平低下、健康狀況較差、知識和技能缺乏，因而不能分享經濟增長的成果，甚至在某些方面使城市貧困問題進一步惡化。由此可見，單純的經濟增長并不能有效地解決貧困問題。本文認為，規范收入分配秩序，調節收入差距，以及改善貧困者自身狀況是當前貧困成因理論和反貧困對策研究的兩個重要思路。具體來說有如下三點。

（一）規范收入分配秩序，調節收入差距

首先，發展是硬道理。只有實現經濟較快發展，才能增加社會財富、擴大社會就業，并為政府加大轉移支付、增加保障性投入奠定物質基礎，從而有效提高低收入群體的收入水平。正如一些學者所言，隨著整體經濟增長，貧困群體的收入也逐步提升，從而減少了絕對貧困人口，這就是所謂“涓流機制”和“擴散機制”①涓流機制是指經濟增長的好處會自發地從富有群體向貧困群體流動。具體來說，經濟增長能有效地擴展經濟活動、增加財政和稅收收入，從而一方面為貧困者創造更多的就業機會，另一方面也為政府收入分配政策的制定和實施提供相應的資金支持。擴散機制是指經濟增長的涓流效應會通過投資和技術過程的乘數機制而得到擴散，同時隨著經濟增長，社會公共服務會逐漸得到普及，從而進一步改善貧困者的低收入狀況（姚毅，王朝明，2010，p106）。。

其次，在完善市場機制的同時，加強對壟斷行業的監管，強化市場競爭，削弱行業壟斷。對國有壟斷企業的收入分配實行國家調控制，加大稅收監管，堵塞公權私有化途徑。政府應有計劃地為一些行業引入競爭機制，縮小國家壟斷性行業的范圍，打破或削弱行業的壟斷，從而縮小壟斷行業與非壟斷行業的收入差距。

第三，完善稅收征管體制，全面開征個人所得稅、遺產稅、繼承稅和消費稅等，加大收入調節力度，調節過高收入，使地區之間、行業之間、社會群體之間的收入差距趨向合理。

第四，明晰政府職能、理順政府間關系、完善法律制度、硬化約束機制。按照公共財政體制，依法界定各級政府的事權范圍，強化預算約束機制。加快體制改革，健全法制，合理調節少數壟斷性行業的過高收入，強化權力約束，取締非法收入，規范收入分配秩序。

（二）構建全面的社會保障體系

全面的社會保障體系包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫四部分。其中，社會保險是社會保障核心，社會救助是社會保障最高層次，而社會福利是社會保障最次層次，社會優撫是社會保障的特殊形式。在社會保險方面，促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設；完善失業保險機制，給失業和下崗人員提供一定的保障，有效保障所有失業人員的基本生活；在社會救助方面，力求實現低保為主的動態管理，輔助醫療、住房、子女教育等方面的救助，建立改造貧困文化的教育扶貧制度，使貧困群體逐漸擺脫弱勢和貧困。進而增進群眾福利，改善國民的物質文化生活，它把社會保障推上最高階段。總之，按照黨的十七大報告要求，以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。

（三）增加人力資本和社會資本以及消除社會排斥

首先，給予城市貧困群體平等接受教育的機會，提高受教育水平，補償其發展能力不足。其次，必須營造一個教育公平良好氛圍，保障城市貧困群體子女的受教育權，從而保障貧困者的個人權利不受到傷害，消除社會排斥。最后，堅持自然資源開發和人力資源開發相結合，促進貧困地區經濟和生態的全面建設。

〔2〕曹扶生，武前波.國外城市反貧困理論研究綜述[J].城市問題，2008（10）：75-80.

〔3〕陳娟.我國城鎮貧困變動及影響因素研究——基于收入分布擬合及分解模型研究[J].數學的實踐與認識，2010（10）：68-75.

〔4〕陳光金.中國城鎮貧困的主要經濟社會特征與影響因素實證分析[J].北京工業大學學報（社會科學版），2009（2）：1-13.

〔5〕陳銀娥.中國轉型期的城市貧困與社會福利制度改革[J].經濟評論，2008（01）：40-44.

〔6〕高云虹，王娟娟.中國東西部地區城市貧困問題對比研究——以廣州市和蘭州市為例[J].經濟經緯，2009（05）：64-67.

〔7〕黃晨熹.社會救助的概念、類型和體制：不同視角的比較[J].《華東師范大學學報》（哲學社會科學版），2005（3）：88-97+124.

〔8〕李實，John Knight.中國城市中的三種貧困類型[J].經濟研究，2002（10）：47-59.

〔9〕李剛，周加來.中國的城市貧困與治理——基于能力與權利視角的分析[J].城市問題，2009（11）：55-59.

〔10〕童舒靜.產業發展視角的城市貧困剖解：以西安紡織城為例[J].重慶社會科學，2009（12）：27-32.

〔11〕楊冬民，黨興華.中國城市貧困問題研究綜述與分析[J].經濟學動態，2010（7）：81-84.

〔12〕楊冬民.社會排斥與我國的城市貧困——一個理論框架的分析[J].思想戰線，2010（3）：34-38.

〔13〕姚毅，王朝明.中國城市貧困發生機制的解讀——基于經濟增長、人力資本和社會資本的視角[J].財貿經濟，2010（10）：106-113.

〔14〕余成躍.轉型期我國城市貧困與反貧困的對策探討[J].生產力研究，2009（14）：51-53.

〔15〕曾慶久，畢于榜.我國城市貧困與反貧困問題探討[J].重慶社會科學，2005（05）：87-93.

〔16〕周鵬.中國城市貧困問題研究[D].中南財經政法大學，2010.

〔17〕倪鵬飛等：《2011年中國城市競爭力藍皮書》，社會科學文獻出版社，2011（5）.

〔18〕Howell，F.，2001，Chapter 7 Social Assistance：Theoretical Background，In I.Ortiz （Ed.），Social Protection in Asia and the Pacific.Asian Development Bank.