中央轉移支付審計：財政審計大格局的重要環節

蔣素芝 李厚喜

（1.新疆財經大學，烏魯木齊 830012；2.國家審計署審計科研所，北京 100086）

財政審計是國家審計的基本職責和永恒主題，而轉移支付是現行財政體制下的核心內容之一。因此，圍繞構建財政審計大格局，國家審計應積極強化對中央轉移支付的監督力度。

一、中央轉移支付審計的基本內容

（一）中央轉移支付概況

財政轉移支付是指上級政府通過預算安排對下級政府無償的資金撥付，并形成有效的激勵約束機制，推動經濟社會資源的優化配置，以此實現國家意志。1994年分稅制改革后，中央逐漸建立并完善了對地方的轉移支付制度，形成了比較科學的轉移支付體系。

在完善轉移支付制度過程中，中央積極借鑒國際經驗，不斷豐富轉移支付類型，調整轉移支付結構，完善轉移支付辦法，提高轉移支付的透明度。當前，中央對地方的轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付兩大類：一般性轉移支付旨在促進基本公共服務均等化建設和保障國家重大政策實施；專項轉移支付主要是為了實現中央特定政策目標，專款專用。

在改善政府治理能力過程中，中央轉移支付逐漸成為調整中央與地方財政關系的主要工具，成為提高地方政府公共服務能力、落實國家宏觀調控政策、推動區域協調發展的重要財政手段，并構成合理配置國家公共資源、有效整合國家宏觀調控力量、提高政府治理水平的重要途徑。2010年，中央財政安排轉移支付2.73萬億元，保障了中央重大戰略決策的落實，有力地推動了經濟社會健康發展。所以，加強中央轉移支付審計建設成為理順財稅體制、改善財政績效的重要措施，成為完善政府治理、提高經濟社會運行效率的重要內容。

（二）中央轉移支付審計的具體內容

中央轉移支付審計應從規范財政秩序、加強財政管理、深化財稅體制改革、規范政府活動、提高政府運行有效性等著手，合理確定其具體目標。本文認為中央轉移支付審計應包括以下4個方面的內容：

1.中央轉移支付的真實性、合法性情況。通過審查財政轉移支付資金的真實性、合法性情況，系統監管財政資金流向，保障財政資金安全。當前中央轉移支付過程中，仍存在大量的違法違規行為，預算編制、執行存在諸多問題，轉移支付真實性、合法性審計仍是加強財政監督的基本內容。積極查處違法違規問題，及時揭示轉移支付過程中存在的風險，有助于防范財政風險，維護財政安全，也有助于提供大案要案線索，推動廉政建設。

2.落實國家宏觀政策的相關情況。以轉移支付資金和政府活動為審查對象，監督國家宏觀政策的落實情況，分析國家政策的有效性，提高政府執政水平。中央轉移支付，是落實國家宏觀調控政策、實現國家宏觀調控目標的重要媒介。依托轉移支付資金，中央實施了一系列宏觀政策，涉及農業、教育、環境、科技、住房、社會保障等各個方面，改善了社會民生，促進了國民經濟社會健康發展。加強國家宏觀政策落實情況的監督，有助于進一步完善國家政策，改善國家宏觀調控條件，促進政令暢通，提高政府執政水平。

3.中央轉移支付的績效情況。通過對中央轉移支付進行事后評價，全方面分析財政轉移支付政策的有效性，推動改善財政績效。轉移支付資金存在浪費、閑置、重復建設等諸多不良現象，部分項目質量不合格，滋生腐敗和社會矛盾，影響政府形象，敗壞社會風氣。在轉移支付真實性、合法性審查基礎上，審計署應強化轉移支付績效審計，合理設計轉移支付績效審計標準體系，提高轉移支付的有效性，并通過問責機制保障資金安全高效使用。

4.中央轉移支付體制機制的運行情況。通過深入解剖轉移支付體制機制，全面分析轉移支付流程，為改進轉移支付制度、完善政府治理提供可操作性建議。中國經濟社會環境和政府管理體制正發生急劇變化，原有的財政激勵約束機制存在不適應現實發展要求的情形，各級政府、各部門的支出責任沒有法定規定，部門利益嚴重影響政治機制運行有效性。通過審查和監督，有利于揭示轉移支付體制存在的問題，有助于清晰劃分政府間財權、事權責任，改善轉移支付制度的有效性，提高轉移支付資金使用效率。另外，中國尚沒有建立中央轉移支付的有效監管框架，諸多財政資金游離于監督之外，不利于發揮國家宏觀調控職責。通過監督和問責，有助于建立以資金和政府活動為對象的全方位監管框架，推動改善國家治理。

二、中央轉移支付及其審計存在的問題

（一）中央轉移支付存在的問題

中央轉移支付存在系統性漏洞，在項目設置、審批、資金撥付、資金使用、資金結余管理等環節均存在缺陷，財政資金存在被分割、肢解、蠶食等問題，轉移支付資金管理不到位，財政資金安全性不高，使用效率較低。

1.轉移支付項目設置不合理，審批程序存在漏洞。中央轉移支付種類繁多、政策內容交叉、多部門管理等問題長期存在，導致資金投向分散，部分專項資金設置已偏離原有的政策目標。審計發現的問題有：轉移支付科目設置不合理，部分一般性轉移支付具有專項轉移支付的特征；個別企業用同一項目申報取得多項專項資金；部分單位虛報項目，套取中央補助資金。

2.轉移支付預算安排、資金撥付程序有待完善。一方面，大多數省份沒有嚴格執行財政轉移支付提前告知制度，有關轉移支付的預算編制不完整，沒有嚴格執行相關財政制度要求。另一方面，部分上級財政部門未及時撥付轉移支付資金，造成預算單位年底資金結存；部分企業偽造國家審批文件和銀行證明，騙取專項資金；部分單位截留轉移支付資金，轉做他用。

3.轉移支付資金績效不高。轉移支付資金補助單位違規使用資金的情況大量存在，轉移支付資金被挪用、擠占、截留現象大量存在。例如，部分轉移支付資金在當年未使用，結轉下年使用；撥付給相關企業或其他單位的專項資金長期閑置或被挪用；配套政策設計程序和政策意圖不一致，導致部分地方存在負債配套、虛假配套等問題。

4.轉移支付資金結余管理不到位。結轉結余成為改變轉移支付資金用途的重要方式，影響轉移支付效率。2010年中央轉移支付審計發現以下問題：財政部門及其他資金使用部門并沒有真實完整反映資金結轉情況；部分財政部門預算執行報告未反映轉移支付的全部結余資金；部分單位的專項資金長期結轉；由于項目遲遲未開工，部分企業專項資金長期閑置；部分專項結余資金被挪用，等等。

（二）中央轉移支付審計存在的問題

審計署雖然把中央轉移支付納入財政審計總框架下，但對中央轉移支付審計力度仍然不夠，主要表現在審計覆蓋面不足、績效審計不到位等方面。

1.中央轉移支付審計的覆蓋面不足，缺乏對全部資金進行有效監督。審計署與地方審計機關對于中央轉移支付審計的權責劃分存在缺陷，審計署各部門組織和分工不科學，沒有人力、精力和資源對全部中央轉移支付資金進行詳細審計，而地方審計機關沒有把中央轉移支付資金納入地方預算執行審計框架。

2.審計機關缺乏對中央轉移支付流程的詳細審計。中央轉移支付包括項目設置、資金預算安排、項目審批、資金撥付、配套資金安排、資金使用、資金結轉結余等環節，特派辦主要關注中央資金的撥付、管理和使用環節，對資金的籌集、分配、結余等環節的情況了解不多，而派出局沒有責任和資源關注各部委專項轉移支付的設置、審批及監管情況。

3.對中央轉移支付體制機制運行情況的關注度不高。當前審計偏重于具體項目和具體單位，對中央轉移支付總體情況了解不夠，對問題進行整體性和綜合性的分析和提煉不夠。轉移支付資金管理部門缺乏完善的內部控制制度，中央轉移支付審計尚缺乏對資金管理及使用部門內部控制評估的具體框架。

4.中央轉移支付績效審計不健全。審計監督主要圍繞資金的真實性、合法性而展開，審計署雖建立了綜合型的績效審計模式，但由于財政績效審計評價體系和轉移支付績效審計標準不健全，缺乏科學的指導和評價依據，也缺乏開展轉移支付績效審計的相關資源，審計署尚未對轉移支付資金的使用情況開展全面的績效審計。

（三）中央轉移支付體制對審計的影響

一方面，中央轉移支付存在系統性缺陷，缺乏統一的制度設計和政策指導，導致審計不能很好地發揮“免疫系統”功能。在我國經濟社會轉型過程中，政府間權責劃分不到位，轉移支付制度不健全，導致審計監管困難，影響審計效率。中央與地方之間的公共服務管理權限和籌資責任不清晰，影響中央轉移支付各環節的順暢進行，影響系統性地監督問責。中央轉移支付的系統性問題，還致使對虛報、挪用等舞弊問題的問責機制不健全，審計整改的權威性和執行力不強。另一方面，審計缺乏有效性致使很難深層次剖析中央轉移支付存在的問題。中央轉移支付的系統性缺陷是導致審計缺乏效率的重要原因。當前中央轉移支付審計主要是資金真實性合法性情況的審查，揭示的問題較多集中在資金閑置、擠占、挪用等舞弊方面，沒有時間、人力、資源來揭示和查處決策失誤、損失浪費等管理問題，很難深層次揭示轉移支付制度問題，很難對中央轉移支付進行總體評價，無力全方位評估轉移支付政策的合理性、有效性。

三、加強中央轉移支付審計的建議

中央轉移支付是財政政策的重要內容，是實現國家宏觀調控目標的重要手段。加強中央轉移支付審計，應從改善政府績效的角度著手，圍繞構建財政審計大格局，改進政府運行效率，提高政府合理配置資源的能力，并與有效的行政管理體制相協同，推動提高政府執政水平，完善國家治理。

（一）積極推動財政轉移支付制度改革

1.推動轉移支付法制化、規范化。從理清政府間財權、事權責任角度研究改革財政轉移支付制度，及時制定財政轉移支付相關法律文件。在明確各級政府、各部門的政府責任基礎上，合理有效劃分中央與地方之間的財權、事權關系，完善轉移支付制度。審計署應定期評估轉移支付職權劃分、支付流程、支付辦法等規則的合理性，為清晰界定政府間權責、制定轉移支付法律提供參考。

2.推動簡化轉移支付體系，調整轉移支付結構。簡化中央對地方轉移支付方式，減少資金的上劃下轉，增強地方政府支出責任。為進一步規范一般性轉移支付，審計機關應定期評估一般性轉移支付的有效性，提供一般性轉移支付測算辦法的參考依據，推動建立基本公共服務標準體系和均等化標準。在財政審計大格局框架下，結合專項審計調查、經濟責任審計等審計內容，徹底摸清各部門專項轉移支付設立用途、服務主體及實際使用效果，為清理、調整、整合專項轉移支付提供依據。在轉移支付審計過程中，加強對轉移支付設置、申報、審批、結余結轉等事項的審查，推動提高專項轉移支付的及時性、規范性、公平性和透明度。

3.推動修改《中華人民共和國預算法》，增強預算完整性、權威性、嚴肅性、透明度，加大監督和問責力度。進一步明確審計機關的預算監督職責，保障審計機關依法實施審計監督，加強財政監督與審計監督的協調配合。通過審計各級政府、各部門關于中央轉移支付預算的編制與執行情況，推動財政部門進一步細化預決算公開項目。督促財政部及相關部門盡快解決轉移支付在地方預算決算的編制問題，提高地方預決算編制的完整性、真實性、合法性，地方審計機關應將所有轉移支付資金都納入審計范圍，保證地方政府將所有轉移支付資金都納入預算范圍。

4.推動健全轉移支付內部監管框架。督促財政部健全覆蓋轉移支付資金全過程的內部控制制度，構建財政轉移支付的內部控制制度，建立轉移支付資金使用情況跟蹤問效制度，定期報告轉移支付相關情況，建立事前、事中監督框架，加強內部監督和問責。省級以下政府也應建立財政內部控制制度，加強內部監管。審計機關定期對財政內部控制制度和轉移支付激勵約束機制進行評估，作為監督和問責的重要依據。

（二）創新審計工作，健全轉移支付審計體制機制

1.整合審計資源，加強對轉移支付審計力度。對中央轉移支付開展一次詳細審計，全面了解轉移支付體制、轉移支付資金管理制度、轉移支付項目設置、資金分配方案、資金使用及結轉結余等流程情況。圍繞財政審計大格局框架，建立轉移支付的日常監督機制，探索對轉移支付進行事前、事中監督框架，并每年針對重要項目開展專項審計調查，開展有效的延伸審計和跟蹤審計，強化專項監督。加強與地方審計機關合作，健全省以下轉移支付審計體制機制，地方審計機關應把地方性轉移支付納入本地財政審計總框架下，盡快徹底摸清省以下轉移支付現狀。審計署應逐步建立中央轉移支付審計與省以下轉移支付審計有機銜接框架，提高轉移支付審計全面性、有效性。

2.深入開展轉移支付績效審計。推動出臺有助于開展績效審計的法律法規，建立轉移支付績效審計標準，根據轉移支付科目細化審計項目，強化對重要轉移支付項目和相關資金的績效審計。深入評估轉移支付流程的有效性，推動相關部門開展專項項目后評估，以改善績效管理。對轉移支付評價標準進行評估，推動健全轉移支付評價體系和考核機制，構建有效的激勵約束機制。

（三）健全政府管理體制，推動國家制度建設

1.推動轉移支付管理體制改革。在推動轉移支付法制化、流程化的同時，政府應逐步建立專門的轉移支付機構，加強對轉移支付資金和項目的統籌安排，逐步確立職責明晰、管理科學、全程監督、有效問責的轉移支付體制。審計署應隨著中央資金的流向加強監督，實現“上審下”與“同級審”聯動審查轉移支付的有效機制，重點審查地方政府落實國家宏觀政策和預算執行的相關情況，積極評估轉移支付各環節的相關情況。

2.進一步理清職責，增強審計職責的獨立性、透明度和權威性。在對中央轉移支付審計過程中，摸清其涉及范圍，有效評估各級政府轉移支付職責，推動理順各級政府、各部門的轉移支付職權分工。加強對地方審計機關在中央轉移支付審計業務方面的領導和管理，進一步理順上下級審計機關之間、審計機關與其它政府機關之間、審計機關與人民代表大會之間的關系。強化地方審計機關履行審計職責的獨立性，提高地方轉移支付審計結果的公開性、透明度，增強地方審計整改的權威性、執行力。

〔1〕羅賓·鮑德威，沙安文.政府間財政轉移支付：理論與實踐[M].中國財政經濟出版社，2011.

〔2〕李萍.財政體制簡明圖解 [M].中國財政經濟出版社，2010.

〔3〕蘇明，王常松.我國財政轉移支付制度的現狀分析與對策[R].財政部財政科學研究所研究報告，第117期，2007.