公共財政視野下的教育支出績效分析

馬海濤 楚曉琳 黃子恒

（中央財經大學，北京 100081）

一、引言

中國是人口大國，人均資源匱乏，實現中華民族的偉大復興，一個有效的途徑是將人口劣勢轉換成人力資本優勢，從而推動經濟的發展，社會的進步。經濟發展的方式要轉變，從勞動密集型的產業轉向發展科技為基礎的技術密集型產業，實現產業升級，教育是關鍵，將眾多的人口轉換成人力資本，中國的發展將不可估量。實現人力資本的發展，對教育的投入不容忽視。而對教育支出產生的績效進行研究，有利于更好地發揮財政支出對教育的促進作用。

對績效的研究一般從三個方面，即經濟、效率和效益角度。經濟通俗的講是指節約，在產出數量和質量一定的情況下，追求成本最小化；效率是指投入和產出之間的比較關系，效率與投入是反比關系，與產出是正向關系；效益指產生的具體結果，效益關注的是產出帶來的結果，強調產生的結果與既定目標的一致性?？冃Ч芾碜鳛橐环N科學的管理方式，在企業管理中發揮著巨大的作用，在引入到政府管理中，還應考慮到政府與企業的不同，在政府績效管理的目標中，政府提供的公共產品和服務很難界定多少是合適的產出，在政府管理中，投入最小化和產出最大化很難在實踐中進行衡量。

在對財政性教育經費的績效分析中，鑒于政府管理和企業管理的不同，政府管理的一個重要方面是促進社會公平，因此公平也應作為對教育支出績效分析的重要方面。由此，本文從經濟、效率、效益和公平的角度對財政性教育經費進行績效分析。經濟角度主要對財政性教育經費在總量上進行歷年的比較，并與世界上各收入水平和各地區的財政性教育經費占GNI（國民總收入）的比重進行對比分析；效率角度，以教育的三級結構為基本的分析對象，選取生均財政性教育經費為分析指標，對近些年生均財政性教育經費進行比較，并與世界上各收入水平和各地區的三級教育中生均財政性教育經費進行對比分析；效益角度主要從社會公眾對教育的滿意度進行分析，本文借鑒現有的研究資料，呈現了社會公眾對教育的滿意度；公平角度，首先分析了財政性教育支出占GNI的比重與基尼系數之間的關系，其次從各省市和城鄉之間對財政性教育經費的公平進行了分析。

二、教育支出的經濟績效分析

（一）財政性教育經費的縱向比較

財政性教育經費，包括國家財政預算內教育經費，各級政府征收用于教育的稅費，企業辦學校教育經費，校辦產業、勤工儉學和社會服務收入用于教育的經費。其中，預算內教育經費是指中央、地方各級財政或上級主管部門在本年度內安排，并劃撥到教育部門和其它部門主辦的各級各類學校、教育事業單位，列入國家預算支出科目的教育經費。鑒于數據的可獲得性，本文選取1992年-2009年的數據，研究公共教育支出。

從表1中可以看出，經過了多年的發展，我國財政性教育經費和預算內教育經費均大幅度增長，分別從1992年的728.75億元，538.74億元增長到12231.09億元，11419.30億元，增長了15.78倍，20.20倍，從這些支出的數據上，可以看出我國對教育的投入增長很快，對教育的支出每年都在增加。

表1 1992年－2009年我國教育經費的基本情況單位：億元

從圖1中，可以看出財政性教育經費和預算內教育經費占GNI的比重，在1992年到1995年和2002年到2005年有小幅度下降，但從圖形的整體來看，呈現出增長的趨勢，且最近幾年增長較快。

從圖2中，可以看出預算內教育經費占財政性教育經費的比重呈現出增長的趨勢，從2004年以后達到了90%以上，其中2009年最高，達到了93.36%，體現了近年來，政府提出的將財政性支出納入到預算內管理的思想，從實際的工作來看，政府逐步將支出納入預算內管理，可見政府在對財政資金的管理上趨于規范化。

圖1 財政性教育經費和預算內教育經費占GNI的比重

圖2 預算內教育經費占財政性教育經費的比重

（二）財政性教育經費的橫向比較

政府對教育的重視程度，從歷年的支出上可以窺見一斑。為了和中國形成可比性，本文亦選取了世界范圍內1992年至2009年的數據進行分析。

1.與各收入水平國家的比較。本文根據世界銀行的統計數據，對各種收入水平的國家的公共教育支出占GNI的比重進行了整理，計算出1992年至2009年財政性教育經費占GNI的比重的均值，如對低收入國家的計算中，首先對在低收入水平的每個國家1992年至2009年財政性教育支出占GNI的比重求平均值，其次將每個國家的平均值相加，除以低收入水平上的國家數，得出低收入國家的財政性教育支出占GNI的比重；中國的數據，是根據中國統計年鑒上，求1992年至2009年中國財政性教育經費占GNI的平均值所得，具體的如表2所示。

從表2可以看出，財政性教育經費占GNI的比重從高到低，依次是高收入OECD國家，上中等收入國家，下中等收入國家，高收入非OECD國家，低收入國家。低收入國家為2.94%，中國的為2.75%，中國低于低收入國家的平均值，在世界上還處于非常低端的位置。

表2 1992年－2009年世界各收入水平國家財政性教育經費占GNI的比重單位：床 ／千人

2.與各地區國家的比較。本文根據世界銀行的統計數據，對各地區國家的公共教育支出占GNI的比重進行了整理，計算出1992年至2009年財政性教育經費占GNI的比重的均值，如對東亞及太平洋地區計算中，首先對東亞及太平洋地區的每個國家1992年至2009年財政性教育支出占GNI的比重求平均值，其次將每個國家的平均值相加，除以東亞及太平洋地區的國家數，得出東亞及太平洋地區的財政性教育支出占GNI的比重，具體的如表3所示。

表3 1992年－2009年世界各地區公共教育支出占GNI的比重

從不同地區財政性教育經費占GNI的比重，可以看出財政性支出對教育的重視程度，中國所處的區域為東亞及太平洋地區，中國財政性教育經費占GNI的比重為2.75%，與該地區的平均值相差0.74個百分點，中國與中東與北非地區相差1.95個百分點，與世界各地區相比，中國處于較低的水平，與其他地區仍然有較大的差距。

三、教育支出的效率績效分析

對教育支出的效率績效分析，以教育的三級結構作為基本的出發點，即高等教育、中等教育和初等教育。其中：高等教育包括普通高等學校和成人高等學校；中等教育包括中等專業學校、技工學校、中學和職業中學；初等教育包括小學。選取具有代表性的數據——學生生均經費，進行國內歷年的比較和國際的比較。

（一）生均財政性教育經費的縱向比較

根據統計年鑒，教育經費最近的資料是2009年，查閱相關數據，根據三級教育的在校生人數及財政性教育經費和預算內教育經費的情況，本文計算了三級教育的人均經費，并將2004年和1999年的人均經費進行一并計算，以便做出比較。具體如表4所示。

表4 我國三級教育生均教育經費情況單位：元

從表4中可以看出，不管是1999年、2004年、還是2009年，財政對高等教育的生均支出均大于中等教育的支出，財政對中等教育的支出均大于初等教育的支出，培養教育層次越高，花費的財政性資金越高。

不管是初等教育、中等教育還是高等教育，在近些年的發展中，預算內教育經費占財政性教育經費的比重是逐漸增加的，其中高等教育2009年達到了96.65%，這說明了隨著經濟的發展，對教育的財政支出逐步納入了預算管理，這體現了十年來，財政支出的逐步規范化。同時，1999年到2009年，在初等教育和中等教育中，生均財政性教育支出在增加，分別從1999年的569.22元、1009.21元，增長到2009年的3863.95元、4588.62元，分別增長了5.79倍、3.55倍。對高等教育的財政性教育經費，1999年最高，達10946.72元，2004年為4733.11元，2009年為生均財政性教育支出7088.75元，十年間呈現出波動的情況，這可能與高等教育的擴招，教育成本的下降有關。

同時，經過了十年的發展，國家在初等教育、中等教育和高等教育的生均財政性教育經費的比例分配上有很大變化。高等教育由原來1999年接近90%，變為2009年的不到50%，而同期的中等和初等教育比例則迅速提高。

（二）生均財政性教育經費的橫向比較

1.國內三級教育經費比較。將初級教育生均財政性教育經費比作1，則1999年，2004年和2009年的三級教育的生均財政性教育經費比較如表5所示。

表5 我國三級教育生均財政性教育經費比較

從表5中可以看出，1999年，培養一個中等教育的學生是初等教育的1.77倍，培養一個高等教育的學生是初等教育的19.23倍，經費差距較大。隨著社會的發展，到2004年初等教育和中等教育之間和1999年差別不大，但高等教育和初等教育生均財政性教育經費的比例降為1∶3.74。從2009年的統計情況看，初等教育財政性教育經費和中等教育及高等教育之間的比例均降低，這體現了國家在教育支出上的政策性改善，比較注重基礎教育及職業教育有關，更加注重對基礎性的教育，在教育的財政投入上有所改變。

2.與世界各收入水平和各地區的比較。從國際上來看，根據世界銀行的統計，由于相對于2009年，世界銀行統計的2008年的數據較全，鑒于同為一個時期，也具有一定的可比性，則選取了2008年世界各收入水平和各地區對初等教育（Primary）、中等教育（Secondary）和高等教育（tertiary）投入財政性教育經費的情況，與中國2009年三級教育生均財政性教育經費進行比較。

根據世界銀行按收入劃分的五種類型分別進行計算，可以得出三級教育生均財政性教育支出的比例，即低收入國家，下中等收入國家，上中等收入國家，高收入非OECD國家和高收入OECD國家，具體如表6所示。

表6 各收入水平上三級教育生均財政性教育經費比較

從表6中可以看出，低收入國家在培養高等教育人才上的支出比例較高，高收入國家在高等教育人才的財政性教育支出比例較低。我國培養學生的經費比例為1∶1.19∶1.83，與高收入非OECD國家最為相似。

世界銀行根據每個國家所處的地理位置不同，將全球劃分為了七個區域，即東亞及太平洋地區，歐洲與中亞，拉丁美洲及加勒比地區，中東與北非，北美，南亞，撒哈拉以南非洲。從表7中可以看出，撒哈拉以南非洲在培養高等教育的人才上，財政性教育支出比例最高，我國與拉丁美洲和加勒比地區的各層次教育的支出比例最為相似。

四、教育支出的效益績效分析

對效益的評價有相當大的難度，體現了社會公眾對教育的滿意程度，往往是主觀上的判斷，本文借鑒21世紀教育研究院對中國公眾教育滿意度調查的結果，來看社會公眾對教育的評價。

表7 各地區三級教育生均財政性教育經費比較

北京華通明略信息咨詢公司對北京、上海、天津、重慶4個直轄市，廣州、成都、武漢、濟南、西安、沈陽、南京、哈爾濱、長沙、昆明、杭州、合肥、長春、呼和浩特、鄭州、南昌、福州、南寧、?？?、烏魯木齊、石家莊、蘭州、銀川、太原、西寧、貴陽26個省會城市的7000名18-60周歲的成年常住居民進行了電話訪問，評價涉及當前教育領域里的熱點及表現突出的問題，包括教育質量、教育過程、教育公平、教育收費等方面。樣本是按照分層隨機抽樣的原則隨機抽取，男女樣本性別配比為1∶1，使用李克特5級量表的賦值方法：5分表示“很滿意”，4分表示“比較滿意”，3分表示“一般”，2分表示“不太滿意”，1分表示“很不滿意”，2008年、2009年和2010年具體的評價結果如圖3所示。

根據調查結果可以看出，有些發達地區評價很低，有些落后地區評價很高，各個地區的評價結果沒有明顯的規律，可能與當地社會公眾對教育的期望值不同有關，從圖中可以看出，社會公眾對教育的滿意度三年來，呈現下降趨勢，從“比較滿意到一般之間”向“比較滿意到不太滿意之間”下移。

五、教育支出的公平績效分析

本節首先分析基尼系數與財政性教育支出占GNI的比重之間的關系，選取基尼系數代表公平程度，其次分析中國對各省市間的財政性教育支出情況。

（一）基尼系數與教育經費的分析

由于城鄉二元結構及統計上的其他原因，我國于近年來，不再公布基尼系數，但目前還不存在一種系數能更好地詮釋社會公平，在此選取美國的財政性教育支出占GNI的比重與基尼系數的數據，分析財政性教育支出與社會公平之間的關系，對我國的公平也有一定的參考意義。

圖3 教育滿意度整體性評價

本文對美國1970年至2009年這40年的數據進行分析，將基尼系數作為因變量，將財政性教育支出占GNI的比重作為自變量，做回歸分析，因基尼系數和財政性教育支出占GNI的比重在數值上歷年相似度較大，本文將數據均精確到千分位，以便更精確計算，具體數據如表8所示。

表8 1970年－2009年美國基尼系數及教育經費情況

將基尼系數用G表示，將財政性教育支出占GNI的比重用J表示，對這40年的數據進行回歸分析，得出結果如下：

從R2的值可以看出，擬合度較好，從計量的結果可以看出，財政性教育支出占GNI的比重與基尼系數之間的關系。J的系數為負值，則說明財政性教育支出占GNI的比重越高，基尼系數越低，對教育的投入越大，越能促進社會公平。根據回歸結果，如果將我國的基尼系數定位0.4，則財政性教育支出占GNI的比重應為5.6%，增加財政性教育支出，則降低基尼系數，減少財政性教育支出，則增加基尼系數。根據前述我國2009年財政性教育支出占GNI的比重為3.56%，則我國的基尼系數大概為0.451，處于警戒線以上。

（二）各省市間的經費投入情況

根據2009年各省市投入的財政性教育經費和各省市的人口數，計算得出人均教育經費，根據人均占有財政性教育經費進行降序排列，具體如表9所示。

從表9中可以看出，處于中位數的為甘肅省，是895.38元，最高的人均占有財政性教育經費的省份為北京，達2468.77元，最低的省份為安徽586.68元，最高省份為最低省份的4.21倍，財政性教育經費在地區間相差很大。從全國來看，人均占有財政性教育經費平均為997.42元，在平均值以上的省份有10個，在平均值以下的有21個省，可見財政性教育經費在各省市之間分配很不均衡。

表9 2009年各省市人均教育經費情況單位：元

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