高校預算管理精細化芻議——以新疆為例

易紅梅

（新疆大學，烏魯木齊 830046）

一、引言

按照《高等學校財務制度》的定義，高等學校預算是指高等學校根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，即高校年度內所完成的事業計劃和工作任務的貨幣表現，是高等學校日常組織收入和控制支出的依據。

高等學校預算管理就是高校依據學校預算，通過財務活動對學校的教學、科研、行政、后勤等各方面的業務活動進行的管理和監督，它貫穿于預算編制、執行、監督以及實施的績效考核的全過程。大多數高校的預算可分為以下二大類：①上報政府主管部門的部門預算，其特點是爭取政府撥款，優先滿足政府財政管理需要，以各類資金為預算編制和管理主體，但無法確切反映學校預算分配情況；②學校內部管理使用的校級預算，主要用于校內資金分配，以學校而不是各類資金為預算編制和管理主體，能更為確切反映學校預算分配情況。新疆高校基本上屬于上述分類，即對外上報的部門預算及對內執行的校級預算。

隨著高校的經費大幅增加，高校財務呈現經費來源渠道多元化、經濟活動多樣化的顯著特點，預算管理在高校財務管理中的重要作用日益明顯。多年來，新疆對高校預算編制和管理工作進行了改革和探索，初步構建起了新的經費預算管理體系，但隨著近些年國庫集中支付制度的實施及預算管理科學化、精細化要求的提出，現行高校預算編制和管理也出現了一些新的問題，需要加以改進和完善。

二、當前高校預算管理存在的問題

（一）預算編制不科學，預算管理意識不強

新疆高校的預算編制時間一般在七八月份。一方面，此時正是高校的暑假期間，很多相關人員都不在學校，只能靠財務部門根據學校上年的預算執行情況預測，并按照“二上二下”程序上報預算，但財務部門不能掌握學校全部的發展狀況，一些不可預見的收入和支出無法預知，會導致預算編制不科學；另一方面，新疆高校一般主抓教學和科研，往往忽視了這些工作的開展需要資金保障，因此，對預算管理不夠重視，雖然已按照預算管理的要求建立了預算財經領導小組，并將每年的預算通過財經領導小組討論后，按照預算執行。但是，每年通過的預算是校內預算，一般是在年底或下一年的年初編制，與學校上報的預算相脫節，這使得預算財經領導小組形同虛設。

（二）預算、執行、決算相互脫節

新疆高校自2005年起實行部門預算至今，預算編制與執行“兩張皮”現象一直存在，最初，“兩張皮”現象對高校的影響本來不是很大，但是隨著近幾年國庫集中支付、決算評比中對預算執行情況的要求，高校預算執行績效審計、專項資金績效評價等制度的實施，“兩張皮”現象便突顯出來：

1.預算與執行的相互脫節。每年的年初預算指標按照預算項目通過國庫集中支付系統下達到預算單位，而會計在核算時往往未按預算編制的會計科目來歸集，而是通過財務軟件進行核算，其財務軟件中的會計科目與預算項目不是一一對應關系，支付系統軟件與財務核算軟件（金蝶軟件）科目代碼設置不統一，兩套操作系統數據處理口徑不一致，大量的支付數據在單位會計核算工作中已經手工錄入一次，到國庫集中支付操作系統中又要按另一套編碼重新分類、計算，因此，會出現會計核算和預算管理相互脫節的現象，影響預算執行的效果，不但不利于預算控制，而且重復勞動多、工作量大，降低了工作效率。

2.執行與決算的相互脫節。目前，新疆高校財務人員對預算執行情況和財務數據的分析多通過手工完成，很容易造成財務信息的不完整、不準確和不及時，難以反映預算項目的資金全貌，從而難以正確反映預算編制和執行情況，使得預算運行情況成為管理上的盲點，加之高校財務會計科目功能不全，無法直接按照會計核算的口徑和決算數據來檢查預算執行情況，考評預算執行結果，形成預算執行內容與決算口徑上的差別。

（三）專項資金管理不規范

一方面財政專項資金及相關文件下達太晚，致使預算單位無法掌握專項如何使用，影響預算的執行效果；另一方面，學校專項經費管理力度不夠，預算審批后很多沒有及時執行，多數項目沒有截止時間。校內項目進度遲緩，以往年度的資金結余過多，致使資金使用效益不高，存在重復建設與非急需項目建設，導致高校一方面資金嚴重短缺，另一方面資金浪費現象的發生。

（四）預算執行中缺乏應有的監控和評價體系

預算績效評價主要是指專項資金的績效評價。目前，新疆高校沒有建立相應的專項資金跟蹤、分析和考核預算制度。雖然財政要求預算單位對100萬元以上的專項資金報送績效評價報告，但是，多數高校的績效評價報告流于形式，上報后也未形成對該項目的審核和跟蹤追查，對出現問題的單位也未形成相應的處罰措施。正是由于缺乏嚴格有效的績效考核機制，缺乏對決算的評估和責任追究體制，才更加重了預算編制與執行過程中的隨意性。

上述問題存在的原因，一方面是未出臺相關的預算管理的考核指標來約束高校預算執行的效果；另一方面領導不重視，導致預算執行的隨意性很大，預算變動不合理、審批程序不規范、資金混用、支出超預算項目等現象時有發生。

三、完善高校預算管理的措施

（一）更新預算管理觀念，實現預算審核管理流程

首先，應引起學校領導充分重視。預算管理不能只依靠財務部門去實施，還應涉及到各個學院、職能部門，應充分發揮歸口部門的職能作用，使預算編制更加具有科學性和可操作性，以符合學校教學和科研發展的實際。

其次，結合國庫集中支付改革，建立預算審核管理流程，實現高校預算的制度化管理，將部門預算與校內預算有效地結合和統一起來，把部門預算細化到學校的校內預算中，真正做到學校執行的預算就是部門預算，并隨時跟蹤預算執行情況，注重預算的事中控制。

圖1 預算審核管理流程圖

（二）實施預算動態監控，實現預算、執行、決算一體化管理

1.加強基本信息管理。部門單位應建立預算基礎信息與編辦、組織人事、車輛管理及資產管理等有關部門信息庫，實現數據的實時更新，切實提高基本信息的準確性、完整性、可靠性和可用性。

2.采用科學預算編制方法。對人員經費，按機構合理的人員編制及工資標準逐人核定；對公用支出實行定額管理，制定合理的定額標準；對項目支出，年度預算編制到具體項目，采用科學的方案評估和成本效益分析，開展有效的項目可行性論證，確保有限的預算資金用于最有價值的項目和用途上。

3.利用現代網絡，實現動態監控。財務部門應利用現代的網絡管理軟件將全年的預算指標設定到財務軟件當中，實現對預算執行的實時動態監控，會計在進行核算時能發出預算指標總量的指令，這樣每位會計在進行核算時，如果超過預算指標就發出預警。對于基本支出預算，可將每一項預算指標細化到部門，還可以做到對每個二級單位的監控，（例如：辦公費分行政職能和教學部門，具體到黨校辦、人事處、審計處、計財處等）對于項目支出預算，可設置項目賬，對各項目之間交叉核算，實現項目管理，這樣可實時了解和掌握每項預算指標的執行情況。通過財務軟件自動生成預算執行情況，定期將預算執行信息反饋給學校決策層。

（三）細化財務核算工作，實現對財務的有效控制

1.按照預算管理精細化的要求重新設賬。可按照學校部門門類將其設置為四大類：行政部門、教學部門、教輔部門、后勤部門；對于經費控制可設置為四類：院系、專項、包干、代管；對于支出科目可設置為：（1）教育事業支出：基本支出和項目支出。（2）專項支出：財政追加的專項支出。（3）科研事業支出：縱向課題、校內課題、橫向課題。

2.建立責任到人的預算執行事中控制。將預算執行進行有效分解，層層細化成專人的分目標，形成較為完整的控制體系。指定專人按月對固定資產、收入、專項資金、獎助學金的預算執行情況進行核對，將核對結果進行登記，并上報季度預算執行情況表。

（四）建立預算績效考核體系，完善預算管理配套措施

績效管理是預算管理過程中非常重要的環節。績效考核指標可以是定量指標，也可以是定性指標。由于高校的主要社會職責是高等人才培養，大部分經費支出是非營利性的，從而高校部門預算支出項目具有公共性。從投入產出的角度來說，高校的產出具有重大的社會效益，因此，考核指標的選取和量化存在難以克服的障礙，用經濟指標難以衡量。也就是說，高校應有相對應的對目標多元的量化方法，比如培養的學生人數、課時數、科研成果、獲獎數量等等，將評價結果與部門或者個人的收益與預算完成情況掛鉤，根據評價情況適當給予獎勵或處罰。對預算執行情況和效果進行全程跟蹤監控，確保了高校績效預算管理的正確性和高效性；分離預算的執行和預算監控，使預算執行過程得到及時有效的監控，可清楚地了解預算在執行過程中與目標的一致性，并利用績效指標評判預算的合理性。

〔1〕財政部、國家教委關于印發《高等學校財務制度》的通知，1997.6.23.

〔2〕李林秀.高校預算管理中亟待解決的“兩張皮”現象探討[M].教育財會研究，2007.3.

〔3〕王存昭.強化高校預算管理適應國庫集中支付制度的要求[M].經濟師，2009.7.

〔4〕蔡北俠.高校預算管理問題研究[D].東北大學碩士學位論文，2006.3.