新世紀對發展中拉關系的思考

新世紀對發展中拉關系的思考

■黃華毅／文

新世紀以來中拉關系的發展特點

進入21世紀，中國和拉美關系在經歷了一個較長的 “漸進式”發展過程后，迎來了一個“跨越式”發展，其發展的速度、深度和廣度前所未有，呈現出全方位、多層次、寬領域的新局面。正如習近平副主席在聯合國拉美經委會的演講中提到的，過去的十年是中拉緊密團結的十年、共同發展的十年、深化友誼的十年。中拉戰略上相互重視，政治上相互支持，高層交往頻繁，互信不斷加深，經貿、科技、文教、能源、金融等領域合作深入發展，各種合作機制日益增多和完善，在國際事務中的配合日益密切。主要體現出以下三個方面的特點：

一、高層互訪頻繁、政治互信不斷加深，雙邊關系向戰略高度提升。

2000年以來，中拉高層互訪在原有的基礎上更趨頻繁，拉美20多個建交國共90多位國家元首、議長和政府首腦訪問中國，中國大部分領導人也訪問過這20多個拉美建交國，高層的直接交往為雙方關系的發展提供了強大的動力，推動了雙方政治互信與各領域合作不斷加深。在2000年之前，中國僅于1993年與巴西建立了戰略伙伴關系，進入21世紀，中國先后與委內瑞拉、墨西哥、阿根廷、秘魯等拉美重要國家建立了戰略伙伴關系，與拉美其他國家的關系也不斷深化。2008年11月，中國政府首次發布了《中國對拉丁美洲和加勒比政策文件》，明確指出，“中國政府從戰略高度看待對拉關系，致力于同拉丁美洲和加勒比國家建立和發展平等互利、共同發展的全面合作伙伴關系。”同年11月20日，胡錦濤主席在秘魯國會演講時強調，“中國一貫從戰略高度重視發展同拉美的友好合作，中拉利益融合達到了前所未有的深度，雙方關系水平達到了前所未有的高度”。

二、經貿合作在貿易額大幅提高的基礎上向深度和廣度發展，呈現出貿易、投資與金融合作并舉的局面。21世紀以來，隨著中國和拉美國家經濟實力不斷提高和拉美大多數國家先后承認中國市場經濟地位，彼此間的經貿合作持續快速發展，貿易規模大幅增加，由2000年的100億美元左右增加到2011年的2500多億美元，11年間增長25倍，中國成為拉美第二大貿易伙伴，拉美在中國對外貿易地區排名中列第四位，成為全球對華出口增速最快的地區。中拉雙方貿易商品的種類也大幅增加，形成涵蓋農產品、紡織品、機電產品、原材料、能源、礦產品、汽車及高科技產品等多樣化商品貿易格局。中拉經濟合作不僅貿易額激增，而且隨著雙方經貿關系的深化，合作的領域也越來越廣泛，在《中國對拉丁美洲和加勒比政策文件》中就提到了貿易、投資、金融等14個合作領域。同時，中國與拉美國家在經濟一體化方面不斷取得新成果——2005年11月中國與智利簽署自貿協定，2009年4月中國與秘魯簽署自貿協定，2010年4月中國與哥斯達黎加簽署自貿協定，中國還與哥倫比亞、厄瓜多爾等國商談簽署自貿協定。中拉經濟的深度合作——相互直接投資也取得長足進步。2000年，中國對拉美投資不足10億美元， 2010年這一數字增至153億美元，而截至2010年末，中國對拉美的直接投資存量為438.8億美元，占中國對外直接投資存量的13.8%，拉美成為中國第二大對外投資目的地。與此同時，拉美對華投資增長也十分迅速——2000年拉美在華實際投資總額僅為46.25億美元，而到2010年12月，拉美在華實際投資已累計達1408億美元。此外，包括中國和委內瑞拉聯合基金、中國和阿根廷貨幣互換在內的政府和銀行間金融貸款、投融資合作等形式多樣的中拉金融合作也發展迅速，為中拉經貿發展提供強大助推力，成為中拉經貿關系中的重要組成部分。

三、合作領域不斷拓寬，內涵和外延持續擴大。中拉關系在政治、經濟方面不斷深化的基礎上，人文、社會、科技、旅游、安全、軍事、司法等多層次、寬領域的交流與合作日益加深，并且向機制化發展。中國同絕大多數建交國簽署了文化和教育交流協議，在墨西哥、巴西、秘魯、智利等國建立了多家孔子學院，雙方議會、政府及文化交流廣泛開展，結為友好省、州或友好城市的單位已達100多對。中國還與10多個拉美國家簽署了政府間科技合作協定。同時，中國同絕大多數建交國建立和完善了涉及政治、經貿、科技等諸多領域的磋商和對話機制，雙方國際多邊合作日益加強。2000年中國與安第斯共同體建立了部長級政治磋商機制，2005年中國倡導建立了“中國—加勒比國家經貿合作論壇”，中國還是加勒比開發銀行、美洲開發銀行的正式成員，并已成為美洲國家組織、拉美議會、聯合國拉美經委會、拉美一體化協會觀察員。中國與拉美國家在聯合國改革、國際金融體系改革、WTO多哈回合談判、聯合國氣候變化談判等多邊領域具有諸多共識，并積極協調立場，擴大合作。

中拉關系的快速提升既是中拉關系發展的必然，也是中拉關系繼續向前發展的需要。

一、政治基礎良好。中拉相距遙遠，不存在影響雙方關系的歷史和地緣政治等問題，此外，由于同屬發展中國家，在政治、經濟等各方面有著廣泛的共同利益，發展良好的政治友好關系有堅實基礎。經過新中國成立以來近50年“累積式”發展，中拉之間的相互了解加深，已經建立起良好的政治互信和友好關系，為雙方其他領域的合作打下了堅實政治基礎。

二、經濟結構互補性強。作為世界主要工廠，中國對原材料的需求非常大，而拉美資源能源富集也是世界原材料和初級產品的主要出口地區之一，雙方經濟結構有著很強的互補性。隨著中國和拉美經濟的快速發展，中拉雙方聯系日益密切，利益匯合點大幅增多、彼此需要和合作大大增強。

三、國際形勢發展的需要。“9·11”之后美國戰略重心調整，對拉美的關注和投入減少、控制力下降；與此同時，拉美獨立自主意識增強，謀求擺脫美國的傳統影響，在國際上尋找能夠給該地區提供支持的伙伴或盟友，實現對外關系多元化，減少對美國的依賴。而中國作為世界上最大、發展最快的發展中國家，聯合國安理會五大常任理事國之一，擁有很強的國際影響力和親和力，作為同為發展中國家的拉美，具有加強和提升與中國關系的強烈意愿和需要。因此，在政治、經濟及國際形勢等因素的推動下，中國與更多拉美國家建立戰略伙伴關系，雙方從戰略上重視對方，提升雙方關系水平就水到渠成了。

中拉關系仍存挑戰

中拉同屬發展中國家，在政治、經濟等各方面有著廣泛的共同利益，雙方合作有著巨大潛力和廣闊前景。但是，也應該看到中拉關系在發展中還存在著不少挑戰。

一、中拉地理上相距遙遠，雙方在政治、文化、社會和價值觀的差異明顯，給相互了解和交流造成困難。

人民間的相互了解、文化上的相互親近是國家交往的基礎。拉美有33個獨立國家，各國的政治、經濟、文化和社會制度不同，要深化與拉美國家友好合作，需要加強對拉美國家各個方面的了解，特別是對與拉美開展經濟往來的企業界來說，更要深入了解拉美國家的市場特點和經濟法律等政策制度。對拉美來說，要進一步發展與中國的關系面臨同樣的難題。加強交流、深化相互了解、消除誤解、提高文化親和力和人民間的相互認同與理解是發展中拉關系的一大挑戰。

二、中拉貿易結構仍較簡單，貿易摩擦和貿易爭端頻繁出現。盡管中拉貿易額增長快速，但雙方貿易產品主要是拉美向中國出口基本商品和原材料，中國向拉美出口不同科技含量的工業制造品，而且由于雙方部分經濟部門如紡織品、服裝、玩具、鞋等存在競爭關系，許多拉美國家在一定程度上把中國視為利益競爭者，認為與中國的貿易會影響拉美國家的工業發展，導致“去工業化”。因此，面對來自中國物美價廉的商品，為保護當地工業，采取反傾銷措施，擴大對中國產品的進口限制等。特別是2008年爆發國際金融危機以來，拉美對中國實施反傾銷措施，盡管拉美大多數國家承認了中國的市場經濟地位，但在實際貿易過程中仍存在著違背承諾，給予中方企業不公平待遇的現象。如何化解拉美國家的“中國威脅論”，調整中國對拉出口戰略，發展中拉和諧貿易，變中拉競爭為中拉合作，是中拉關系關系發展的又一挑戰。

三、中拉經濟合作水平較低，雙方相互投資較少，投資的領域較狹窄。

相互投資額是反映經濟合作水平的一個重要指標。中拉投資合作起步較晚，盡管近年來中國對拉投資增長快速，但與中拉高額的貿易額相比，仍不對稱，且大多集中在能源和自然資源領域。盡管拉美國家歡迎中國投資，但對通過兼并和購買資源方式的中國投資已經持審慎樂觀態度，一些激進左翼執政國家甚至采取國有化和提高稅收等措施，取消包括中國資本在內的外國資本的控股權，減少外國公司的收益。從長遠看，如果中拉貿易與投資的不對稱性繼續存在，中國與拉美資源供應者之間的關系就會不穩定、不安全，在一定程度上對中國經濟的可持續發展產生不利影響。

四、中拉關系發展受臺灣和美國因素制約。拉美地區33國中有12個國家與臺灣依然保持所謂“外交關系”，“臺灣問題”較嚴重。這對于中國與這些國家的貿易、投資、合作等都造成重大影響，也不利于中拉關系的發展。堅持“一個中國”原則，把臺灣在拉美的“邦交國”轉變為中國建交國，解決“臺灣問題”，促進中國與拉美國家關系正常、全面發展，是中國在拉美面臨的一大挑戰和任務。拉美歷來被視為是美國的“后院”，盡管因為反恐和國際金融危機的沖擊，美國對拉美的重視程度有所降低，但中拉關系的快速發展，特別是中國與委內瑞拉等反對或抵制美國的拉美國家的接近，觸及了美國在西半球霸權地位的神經，自然引起美國的“關注”。2005年，美國眾議院西半球次委員會國際關系組就中國在拉美力量增長所產生的影響召開了聽證會，認為中國對拉美的興趣和經濟聯系的增長對美國在拉美的影響和利益構成了嚴重威脅，并認為中國正在利用拉美挑戰美國在西半球的霸權，與那些同美國利益和價值觀不同或還有敵意的國家建立第三世界國家聯盟。此外，美國也擔心中國在拉美的經濟力量最終會轉化成政治影響力，對美國的地區安全構成威脅。因此，美國一方面在拉美宣傳“中國威脅論”和“中國競爭論”，挑起拉美國家對中國的警惕和戒備，增加拉美國家對深化與中國關系的疑慮；另一方面跟蹤關注中國在拉美的舉動，在“臺灣問題”、中國急需的能源和資源項目等方面加強干涉力度。同時，美國加大對拉美國家的關注和投入，遏制拉美左翼力量的發展，維護自己在拉美的地位和利益。中拉關系的發展受到美國因素的巨大挑戰。

對中拉關系進一步發展的思考

中拉關系日益密切是中拉雙方多年共同努力的結果，但這個成果的發展受到上述挑戰的制約。如何發揮中拉同屬發展中國家，政治上有共同需求，經濟上互補性強的優勢，克服各種挑戰和制約因素，充分挖掘中拉關系發展潛力，促進中拉關系進一步全面發展，筆者認為可從以下幾個方面著手：

一、從戰略高度認識拉美在中國外交全局中的地位。創造有利的國際政治經濟環境，是中國總體戰略利益的需要，應從這一戰略高度看待中拉關系。拉美擁有石油、礦產等重要戰略資源，是潛力巨大的市場，對中國實現戰略資源供應多元化、保障經濟安全具有重要戰略意義。同時，拉美是臺灣當局所謂“邦交國”的集中地，是反臺獨的重點地區。在國際事務中，中拉也擁有廣泛的共同利益，中拉相互支持合作有助于維護雙方和發展中國家利益。該地區各國一貫主張全面發展對外關系，尤其希望加強同中國這一世界第二大經濟體、最大、發展最快的發展中國家關系，實現其外交多元化，獲得更多國際支持的戰略。從戰略高度深刻認識拉美在中國外交全局中的地位是正確把握和處理中拉關系的關鍵所在。

二、加強高層互訪，建立完善良好的溝通機制，增進政治互信與合作，努力消除“中國威脅論”在拉美的影響和傳播。近年來，盡管中拉關系發展較快，中國也與不少拉美國家建立了雙邊磋商機制或經濟混委會，但雙方的溝通仍缺乏長期性、戰略性機制，而且互信基礎不夠牢固，一些拉美國家的政府受國際、國內政治的影響，像“墻頭草”一樣，對中國的政策搖擺不定。而高層之間的直接對話與溝通有助于提高雙方關系的層次，促進政治互信和友誼，是發展雙邊關系的強大推動力。通過高層交往和完善的定期溝通機制，及時就雙邊關系中存在的問題和目標等進行溝通對話，多做解釋說服工作，共同努力達成共識、解決問題，有利于推動雙邊關系保持穩定健康發展。鑒于“中國威脅論”在拉美有一定市場，中國應主動加強宣傳，多做拉美各界人士特別是領導人的解釋說服工作，使其認識到中拉是合作伙伴而不是競爭者，用事實和數據證明中國的發展只會給拉美帶來益處，而不會阻礙拉美的發展。同時，加強中拉人文交流，通過中國在拉美的孔子學院，利用報紙、電視、網絡、論壇等，增進相互了解和認同，樹立中國在拉美的良好形象，提高中國在拉美的軟實力。

三、正確應對中拉貿易摩擦，統籌發展中拉經貿關系，深化中拉經貿合作。最近幾年，隨著中拉貿易額的大幅攀升，貿易摩擦也不斷產生。事實上，拉美已成為對中國出口產品實施反傾銷調查最多的地區。拉美國家對中國的反傾銷不僅稅率高，而且部分反傾銷調查不符合世貿規則。為避免貿易摩擦引起更大的爭端和對抗，在與拉美國家談判解決爭端或優惠安排時，應以世貿組織的規則為依據，在維護中國合法權益的基礎上，考慮對方的難處，著眼互利、互惠；在國內產業機構調整升級的同時，調整對拉美出口戰略，從單純商品貿易轉向商品出口、技術、服務、投資等綜合性市場開發，形成投資與貿易互動；從傳統貿易形式轉向加快自由貿易或優惠貿易，使中拉經貿關系獲得自由或優惠貿易的體制依托和保證。

四、積極妥善處理中拉關系中的美國因素。在中拉關系發展迅猛的10年里，美國國內對此意見并不一致，美國政府沒有將此定性為必然威脅到美國在拉美的利益，也沒有公開采取遏制措施，而是給予密切關注，并調整了對拉美政策，以確保其在拉美的傳統利益。因此，發展中拉關系首先需要加強中美交流與對話，除“拉美議題戰略對話機制”外，兩國可建立經濟、貿易、能源、金融等部門之間的交流平臺。通過多渠道、多層次的對話機制，使美國正確認識中拉關系的發展，逐步消除美國對中拉關系發展的疑慮和擔憂，協調雙方在拉美的利益。其次，推動中美在拉美的合作，加深雙方在拉美的利益交融。在中美國際大戰略下，發揮中國在資金、人員等方面的優勢，與美國合作共同開發拉美。第三，充分利用與拉美或歐洲國家合作或合資等形式進入拉美市場，這樣既可分散美國的壓力，減少美國的猜疑，也可降低風險，同時加深與合作國家的關系。

（作者單位：中共中央對外聯絡部拉美局）

（責任編輯：魏銀萍）

1、中拉關系60年：回顧與思考（上）[M].1版.北京：當代世界出版社，2010：3.

2、朱鴻博.中、美、拉三邊關系互動與中國的拉美政策[J].拉丁美洲研究，2010，32（4）：59.

3、中國對拉丁美洲和加勒比政策文件.2008-11-5.新華網http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-11/05/content_10308177_1.htm

4、胡錦濤.共同構筑新時期中拉全面合作伙伴關系——在秘魯國會的演講[N/OL].人民日報，2008-11-20 [2008-11-22].

5、習近平.攜手開創中拉全面合作更加美好的未來——在聯合國拉美和加勒比經委會的演講.2011-6-12.中國網http://www. china.com.cn/international/txt/2011-06/12/ content_22763731_4.htm

6、有關數據源自中國商務部網新聞和統計資料及《中國年鑒》。