建立和完善國際互聯網新秩序的幾點思考

建立和完善國際互聯網新秩序的幾點思考

■申 琰／文

從歷史角度看，互聯網在美國起步，美國占主導的互聯網管理體制和機制為互聯網的安全、穩定運行和快速擴張奠定了最初基礎，不少國家也曾“搭便車”，受益于互聯網的不斷發展。但是，與互聯網已經發展成為全球關鍵性基礎設施相矛盾的是，互聯網的管理權一直高度集中于美國手中；特別是近兩年，美國先后發布《網絡空間安全評估報告》、《網絡空間國際戰略》、《網絡空間行動戰略》等一系列政策文件，謀求繼續掌控制定全球互聯網發展、治理與安全規則機制的主導權。各國和國際社會普遍意識到：加快建立國際互聯網的新秩序，已經成為一項非常緊迫的任務。

在聯合國主導下制定國際互聯網公約

當前，網絡恐怖主義、垃圾郵件、網絡病毒傳播等已成為全球性難題，各國的利益重合越來越大。但要實現相關合作，還必須依賴制度的力量，即在制定互聯網的基本法——全球互聯網治理公約（下稱公約）問題上有所突破。

一、歷史和現實依據

歷史上每次新的通訊技術沖擊波都會在國家和國際層面的管理中產生一些類似的特定問題，包括：如何控制信息內容？如何保護隱私權？如何平衡國家和個人利益？如何保護文化認同并促進新技術發展？等等。西方國家政府一般會通過制定新法律的形式，創建適應新傳播技術和國際傳播形勢的信息管理秩序，在一國主權范圍內（通過實施新聞、廣播和電訊法律等），或國際范圍內（通過達成具有法律約束力的雙邊或多邊國際公約），將信息、思想和文化的傳播流動置于可控范圍內。1865年的《巴黎電報條約》賦予個人電報聯系的權利，但同時也保留了阻止任何可能危害國家安全或違反國家法律、公共秩序或道德規范電報內容傳播的權力，類似兼顧個人自由和國家利益的思想在1906年的柏林無線電報等公約中同樣得到了體現。

二戰后，隨著亞非拉國家紛紛擺脫殖民統治，國際傳播的陣營和力量對比不斷發生變化。西方國家為了鞏固自身在國際傳播中的優勢，一改以往媒體管理中兼顧國家主權與個人自由的思想，利用自身在信息、文化、技術等方面的強勢地位，強調個人表達自由高于政府對信息流動的控制，并將第三世界國家保護文化認同、堅持國家利益重于個人自由權利的理念和行為視作違反人權的“政府審查”。近年來，隨著互聯網的普及，西方發達國家特別是美國頻頻利用其在信息加工和生產方面的突出優勢向全球輸出美式意識形態，鼓吹“網絡自由”。谷歌宣布退出中國內地及西亞北非發生政局動蕩后，美國國務卿希拉里兩次發表有關網絡自由的演講，強調“不受國家主權約束的信息自由流動”。在這種情況下，由聯合國主導制定國際互聯網公約，充分考慮廣大發展中國家的信息主權、利益和安全，勢在必行。

二、各國立法及國際法基礎

世界各國一直都在試圖規制網絡世界的秩序，從各國立法實踐看，各有側重和特點：德國、瑞士等國的相關法律，對網絡兒童色情犯罪的打擊力度較大；日本內閣在3·11特大地震后向國會提交部分修改刑法的草案，目的之一就是防止有人在大地震之后，利用互聯網發布虛假消息從而擾亂人心、破壞社會穩定；“9·11”事件后，美國國會通過了《愛國者法案》、《國土安全法》等，網絡服務商的信譽和網絡用戶的隱私與機密統統讓位于國家安全；新加坡的《互聯網實務法則》禁止危害公共安全、國家防務、宗教和諧及社會公德的內容在互聯網上傳播。

國際互聯網絡對國家和國際關系的沖擊也為國際法注入了新的內容并提出了新的課題：針對信息網絡的國際立法活動，最早最典型的莫過于1985年經合組織（OECD）通過的《過境數據流宣言》，它是以法規性宣言形式提出對國際性計算機數據傳輸問題進行處理的第一次國際性努力；2001年歐洲理事會部長委員會正式批準了《網絡犯罪公約》，并向全球開放簽署等等。

三、國際互聯網公約的主要內容設想

在20世紀60年代晚期互聯網剛剛發展起來的時候，其規模和影響有限，由聯合國召集各國政府起草“國際互聯網公約”的條件顯然還沒有成熟。但是今天的互聯網已成為全球關鍵性基礎設施，作為世界上最具普遍性的政府間國際組織，聯合國在協調各國行動、管理互聯網及相關資源、縮小數字鴻溝、解決互聯網引發的全球性問題、維護全球互聯網的穩定安全運行等方面，具有其他任何組織和集團所無法取代的作用。具體來講，聯合國主導下的國際互聯網公約的主要內容應該包括：

一是確認主權國家的權力：包括在管理根區服務器系統以及分配域名、地址等資源方面有相應的權利；充分參與相關公共政策的制定;保護、促進本土文化的發展、繁榮等。

二是體現發展中國家的特殊需要：即享有更加公平的數字環境，并能平等參與相關國際機構的工作并有相應的話語權。

三是明確定義互聯網全球治理需要介入的領域和任務，并將相關任務、資源分配到相應治理機構，確定其管理任務范圍和治理規則程序等（比如沖突解決機制、開放標準的具體規定等）。

特別要明確的是：負責全球域名和IP地址分配管理的組織必須置于該多邊國際法框架下，而不是僅向美國的法律負責；確立負責協調起草與網絡犯罪、垃圾信息、恐怖主義及網絡安全有關的多邊條約的國際組織；確立負責協調制定促進與互聯網有關的全球貿易和商業發展的多邊條約的國際組織，突出保護發展中國家的原則。

在聯合國框架下確立具有廣泛代表性的國際組織，協調全球互聯網的政策和行動

當前，宜以政府主導、多方參與、民主決策、透明高效為原則，在聯合國框架下確立具有廣泛代表性的政府間國際組織，促進互聯網健康有序發展。

一、目前相關國際組織參與互聯網管理運行中存在的主要問題

相對于互聯網的規模和重要性而言，國際上至今仍沒有一個絕對權威的管理機構對其進行集中統一管理和規劃。目前，在互聯網的管理和運行方面負有一定職責的組織機構，有國際互聯網協會ISOC及相關組織—網絡行動委員會IAB等，還有互聯網名稱與數字地址分配機構ICANN，此外還有負責知識產權管理的WIPO，負責標準管理的ISO， 以及萬維網聯盟W3C、國際電信聯盟ITU，等等。其中，ICANN負責域名和IP地址的分配和管理這一互聯網管理的關鍵領域。

目前的問題在于：第一，當前正在相關領域發揮作用的一些組織多以非政府的民間團體為主，缺乏必要的權威和資源，功能上也缺乏明確定義且有所重疊，其代表性和維護國家利益的能力受到質疑。第二，在互聯網管理關鍵領域發揮作用的ICANN雖然在2009年宣稱脫離美國政府獨立，但其獨立性仍飽受國際社會質疑；而且，作為松散的“網中網”結構，互聯網卻不得不依賴于一個在ICANN管轄之下的高度集中的主文件來為其地址方案解碼。這些都說明，需要根據國際多邊條約確立具有廣泛代表性的國際組織，協調相關政策和行動，確保各國在互聯網治理問題上享有平等權利。

二、國際電信聯盟ITU在互聯網治理中發揮關鍵作用的可行性分析

互聯網不僅具有商業價值，還事關國家主權和安全，因此近幾年，包括歐盟在內的部分發達國家和廣大發展中國家一直呼吁，希望能把互聯網管理權移交給一個合法代表所有國家的國際組織，比如在聯合國框架下新設或改造相關管理機構，以在互聯網治理中發揮具體組織、協調和監管職能。一些專家認為，在聯合國框架下運行的互聯網管理機構必須堅持以下工作原則和宗旨：一是提高發展中國家的參與度。二是保證信息利用的非營利性質。三是在國際、地區和國家層級上有效協調各博弈方的利益和要求。四是盡量把個人用戶包括進來。五是盡量融合不同文化背景下的互聯網治理要求和決定。

根據這種要求，聯合國下屬的國際電信聯盟ITU，可能而且應該在互聯網治理中承擔重要監管職責。這是因為ITU擁有其他組織無可比擬的優勢：一是其有長期的豐富的跨境管理經驗，該組織創建于1865年，在全球電話系統管理方面有豐富經驗；二是該組織是政府間國際組織，具有廣泛的成員基礎和權力資源，協調各方利益沖突的能力強。三是ITU還擁有必需的基礎設施，能勝任相應的監管職責。

從歷史上看，ITU曾與ICANN等機構競爭過IP地址和域名的分配和管理工作，但都歸于失敗。筆者認為，ITU未來在互聯網治理中要起到應有的作用，必須適應互聯網的混序特點，改變以往在傳統電信領域的工作機制和流程，把精力放在充分發揮專業團體及其他相關組織的作用與功能上，為其行動提供必要的合法性、權威與資源；在互聯網公共政策領域，要把重點放在制定總體規劃和工作原則上，把不同的任務分配到恰當的組織中，并營造各國以及各國與各國際組織間開展合作的良好環境；持續推動互聯網治理改革的談判和磋商，爭取將ICANN等組織置于聯合國主導的多邊條約框架下，在域名和地址管理分配的關鍵領域充分考慮到主權國家，尤其是發展中國家的需求。

完善打擊網絡犯罪的國內、國際立法及相關國際合作機制，使互聯網發展具備良好法治環境

在網絡世界里，很難確定違法者在什么位置實施了犯罪，即使確定了違法行為的實施地，法律的選擇又是一個問題。因此，必須完善有關互聯網的國內立法及國際法律秩序，妥善解決現實法律沖突問題，建立有效的國際合作機制。

一、各國國內打擊網絡犯罪的法律體系建設中存在的問題

目前，各國打擊網絡犯罪的法治進程中主要有兩個問題：一是各國國內立法滯后于信息網絡技術的飛速發展，法律沖突和法律空白不時顯露出來。例如，2006年，一名嫌疑人被美國警方指控電腦中有兒童色情作品，但是，其電腦使用了加密軟件，而如果強迫嫌疑人解密，警方就違反了美國憲法第五修正案“嫌疑人有權拒絕自證其罪”的規定。二是具有普遍約束力的全球性國際法缺失，導致相關法律不平衡、不協調問題更加復雜。2003年安提瓜和巴布達向WTO訴美國一案非常典型。安提瓜和巴布達從上世紀90年代建立起了主要通過互聯網提供遠程博彩服務的賭博業。作為世界上最大的賭博服務消費市場，美國國內由網絡賭博帶來的法律和道德問題不斷增多，因此美國政府出臺一系列措施進行嚴格管控。2007年WTO曾做出了安提瓜和巴布達有權進行貿易報復的裁決[1]。可見，網絡的使用者（包括國家）往往選擇認可其行為的法律和司法管轄進行投機。

二、在聯合國框架下制定懲治網絡犯罪多邊條約的主要設想

2011年底，俄羅斯重要智庫——俄科學院發布《2030年全球戰略預測報告》稱，由于各國法律體系的差異，有關保護信息網絡的國際立法會步履維艱。但國際社會可以從以下幾點著手逐步推進相關進程。

（一）由專門國際機構管轄網絡犯罪中屬于國家共管、危害極大的網絡犯罪。在懲治網絡犯罪的多邊條約中，必須有效解決各國司法管轄權沖突問題，首要的是確立那些危害性極大、罪大惡極的網絡犯罪行為屬于普遍管轄的范圍，并置于專門國際機構的管轄下。就現階段來看，比較可行的是將對人類社會危害極大、損害國際社會“整體利益”的網絡恐怖主義和網絡兒童色情犯罪納入普遍管轄的范圍。而且，在實踐中，國家之間直接對話往往由于文化、政治因素的涉入而有許多障礙和困難，最好的方法就是將此類問題交由專門國際組織統一處理。上述俄科學院的報告也認為，今后若干年，國際社會通過“涉及關閉公開宣揚反人類、種族主義和極端主義等內容互聯網站的國際規則”并“成立相關法庭”的可能性是有的。

（二）確立網絡犯罪的立法原則及與刑事政策、促進各國打擊網絡犯罪法律的協調和對接。與用戶發送信息內容的性質有關的網絡犯罪行為（如在網絡上散布病毒、種族主義信息或者淫穢圖像等），往往涉及數個國家。但由于各國處于不同網絡發展階段，加之歷史文化傳統、價值觀念、相關法律規范各不同，導致彼此協調不力，打擊效果不佳。因此，打擊網絡犯罪的多邊國際公約的重要內容之一就是，各國和相關國際法主體應就制定打擊網絡犯罪的立法原則與刑事政策進行積極對話、溝通和協調，為通過聯合國等多邊形式訂立專門性國際公約打下基礎。

（三）確立國際司法合作的原則、方式、程序和細節，促進國際司法合作常態化、機制化。面對各類網絡犯罪的跨國本性，連接到互聯網上的200多個國家（地區）的政府應該把積極參與國際司法合作作為其國家戰略的重要組成部分。在打擊網絡犯罪的國際公約的保障下，成功對網絡犯罪嫌疑人進行起訴和審判，達到有效打擊、預防和震懾計算機網絡犯罪的目的。

一是要對網絡犯罪嫌疑人的引渡作出明確規定。目前，引渡網絡犯罪嫌疑人常會遇到被請求國不合作的情況。尤其是網絡犯罪嫌疑人的行為涉及到與國家秘密有關的數據時，被請求國拒絕合作的可能性非常高。比如自2002年起，美國曾數次向英國提出引渡侵入美國五角大樓系統的英國人麥金農，但直至2010年，仍未成功引渡。二是要對國際刑事司法協助的一般原則做出明確規定。包括明確規定締約國之間的主動協助義務；建立全天候的“協作網絡”；確立定期會議和磋商制度，研究制定共同對付網絡犯罪的策略；開展情報交流，互通有關犯罪分子的情報，及時進行布控；進行人員交流和培訓，提高打擊網絡犯罪的技術水平[2]，等等。三是要明確規定各國與相關國際組織及私營部門之間的合作關系，構建應對網絡犯罪的國際能力。比如全球最大的警察組織國際刑警組織、互聯網工程任務組IETF及去年成立的國際網絡安全保護聯盟等在提供專門培訓、專業支持方面很有優勢，應該爭取使這類組織成為條約的締約方。

多管齊下，使發展中國家享受更加公平的數字環境

使發展中國家享受更加公平的數字環境，是實現互聯網新型秩序的重要一環。互聯網國際公約的制定和協調互聯網全球政策和行動的國際組織的建立是實現這一目標的重要組織制度保障。

一、推動互聯網結算體制改革，使發展中國家得到更多實惠

由于歷史造成的原因，全球互聯網的根服務器系統幾乎都放在美國，這使得美國成為國際互聯網業務無法繞開的轉接點。對美國網絡運營商來說，轉接模式把帶寬、資金和內容高度集中到他們手上，增加了其他國家網絡運營商的成本，限制了網絡在這些國家的快速普及，使互聯網在世界范圍內的不平衡發展進一步加劇。

此外，當前互聯網秩序中域名管理者的不合理收費也是對發展中國家的盤剝。比如1998年ICANN成立后，曾計劃向每一個登記注冊的域名征收1美元費用，雖然該方案遭到各國反對有所修改，但仍堅持向負責一個國家域名地址系統運行維護的互聯網絡信息中心NIC征收一定比例的費用。實際上，有關資料顯示，每年維護一個域名所需要甚至不到0.5美元。

當前，美國借先入為主之機，利用自己在互聯網的核心技術和域名解析方面的壟斷地位，不但可以獲得大量的注冊費、解析服務費、通信資源費，還利用國際互聯網收集和獲取大量的政治、經濟和軍事情報。未來互聯網治理的監管機構應該根據國際互聯網公約制定的“考慮發展中國家的特殊需要”的原則，推進接入國際互聯網的費用更加公平合理透明，建立新的互聯網結算原則和模式及域名管理收費標準，并體現互聯網向不發達國家適度傾斜的特點。

二、在知識產權國際保護規則方面適當對發展中國家傾斜

發達國家將知識產權保護問題最終納入WTO的多邊貿易體制之下，通過簽訂TRIPs協議建立了更加符合發達國家利益的知識產權國際保護標準[3]，特別是在發達國家先行一步的信息網絡領域更是如此。以網絡域名為例，域名是企業的標識和重要的市場拓展工具，圍繞著特定的域名，沖突此起彼伏。但是當前互聯網的域名分配原則是先到先得，這對于互聯網最先得到發展普及的美歐國家非常有利，而對廣大的發展中國家的企業保護其品牌和產品則非常不利。而且當前的仲裁機制也更加有利于商標域名的現持有人。有專家研究了幾千起域名糾紛案例，發現80%的勝訴方都是域名的既成擁有者。因此，未來的國際互聯網監管機構應該加強與WTO、WIPO等國際組織的磋商與談判，爭取使過高的知識產權國際保護標準向發展中國家有所傾斜，降低發展中國家在互聯網信息技術的應用普及方面的知識產權成本；發展中國家亦應團結起來，通過區域合作與集體行動的辦法增強發展中國家在知識產權國際規則制定中的話語權。

最后，發達國家和發展中國家內部，特別是發達國家和發展中國家之間存在嚴重的數字鴻溝問題，影響全球社會的穩定和持續繁榮。發達國家應當在解決該問題上承擔更大責任，與發展中國家一起創建一個更為公平的數字環境，就會在建設信息社會的過程中創造共贏的新局面。

（作者單位：新華社新聞研究所國際傳播研究中心）

（責任編輯：徐海娜）

[4] Warren Giles (2003), “U.S. Online Internet Gambling Plan May Be Challenged by Antigua,” Bloomberg News, March 25, 2003.

[6] 許秀中.網絡和網絡犯罪[M].北京：中信出版社，2003：488.

[9] 馮潔涵.發展中國家與知識產權的國際保護[J].廣西政法管理干部學院學報, 2006, 21(6) : 10.