從歐盟建立“財政聯盟”的曲折歷程看歐債危機化解的前景

從歐盟建立“財政聯盟”的曲折歷程看歐債危機化解的前景

■梅兆榮／文

歐洲主權債務危機的持續發酵、深化和擴展，不僅危及歐元和歐盟的前途命運，而且嚴重影響到世界經濟的復蘇和發展，對中國的外貿出口也有不容忽視的負面效應，是當前國際形勢中一個備受關注的世界性問題。

自2010年希臘和愛爾蘭相繼爆發主權債務危機以來，歐盟特別是歐元區國家一直在為化解這場危機而努力，但由于內部利益分歧嚴重，對是否及如何援助受困國家意見不一，所采取的措施不到位或不及時，結果事與愿違，使這一危機愈演愈烈。在此過程中，分別擁有歐盟國內生產總值29%和22%的德法兩國始終扮演著關鍵角色，他們均聲稱歐元穩定事關歐盟前途命運，但恰恰是這兩個舉足輕重的國家出于各自內政原因和不同的利益處境，對解決主權債務危機的理念相悖，以致遲遲未能協調一致地發出強有力的救助信號，無法采取足以穩定市場、制止投機的措施。幾經周折才于2011年10月17日在歐元區和歐盟峰會上就救助基金達成妥協，主要是：希臘債務的私人銀行持有者應減記50%債務；設立歐洲金融穩定基金，其金額開始時只有2500億歐元，后又擴大到4400億歐元；債務國必須大幅度減赤，以確保在規定期限內達到《穩定與增長公約》規定的當年財赤和累積公共債務的上限；還考慮通過立法以協調和監控各成員國的預算開支，防止主權債務進一步惡化。但所有這些措施均未能達到預期效果，歐債危機繼續惡化。

至2011年12月初，希臘的公共債務總額已達3570億歐元，相當于其國內生產總值的160%，需要歐盟第二次提供援助才能免于違約。愛爾蘭和葡萄牙得到歐盟救助后情況暫時得到緩解，但其累積的公共債務分別占其國內生產總值的96%和110%，不能排除再次出現危機。嚴重的是意大利和西班牙的債務問題開始凸顯，兩國分別占歐盟國內生產總值的16%和9%，其中意大利的公共債務累積達1.9萬億歐元，相當于其國內生產總值的119%；西班牙的公共債務雖不大，略超過國內生產總值的60%，但該國的平均失業率達21%，其中青年失業率高達43%，已嚴重影響到該國的社會穩定；尤其值得注意的是，兩國的十年期債券收益率超過或接近7%這個警戒線，說明市場對兩國失去信心。即使境況較好的法、德兩國，其公共債務總額亦分別高達國內生產總值的90%和83%，均超過《穩定與增長公約》規定的60%上限。此外，歐盟71家大銀行的自有資本均未達到規定的9%標準，缺額資金總計約1150億歐元，急需注資才能應對沖擊。而且，由于各國商業銀行互不信任，寧可以低息把資金存于歐洲央行也不愿意相互借貸，導致一些企業因借不到錢而資金鏈斷裂。與此同時，歐盟經濟增長前景急劇下滑，歐盟委員會把2012年歐盟經濟的增長預期從1.8%下調到0.6%。

面對歐洲危機愈演愈烈和經濟景氣急劇下滑的局面，歐盟內部要求德國采取緊急救助行動的呼聲愈益高漲。2011年11月底，波蘭外長拉多斯瓦夫·西科文斯基在一次高層論壇上呼吁德國發揮“領導作用”。他面對德國領導人宣稱：“我害怕德國力量的程度已趕不上我害怕德國不作為的程度。”在德國內部，前總理科爾和施密特等老一輩政治家也分別發表談話或撰文批評默克爾政府在救援問題上態度搖擺，外交政策上丟掉了“指南針”，使德國“不再是靠得住的大國”，敦促默克爾為救援受困國發出“明確而強有力的信號”，不應為了顧及黨內的不同意見和選民的反對而無所作為。面對不斷增大的內外壓力和有的國家可能退出歐元區的危險，默克爾總理才下決心伸出援助之手，但堅持要按德國理念解決歐債危機，態度強硬。與此同時，法國總統薩科齊由于民意支持率持續下降，能否在2012年4月總統選舉中勝出很大程度上取決于他能否為化解歐債危機取得明顯成效，因而不得不在一些問題上屈從默克爾的條件。正是在這樣復雜、危急的背景下，默克爾和薩科齊經過多次討價還價的磋商，才于12月7日達成妥協，提出了既顧及眼前急需又有長遠考慮的解決方案。

2011年12月8—9日，歐盟峰會經過徹夜討論，通過了包括法德兩國共同提出的建立“財政聯盟”的一攬子方案。其主要內容是：

(一)簽訂建立財政聯盟條約，煞住公共債務。締約國須通過國內立法明確規定，將扣除債務再融資成本以后的財政赤字控制在GDP的0.5%以內。只有當出現特殊情況或經濟景氣不佳時，才允許沿用《穩定與增長公約》所規定的3%財赤上限。一旦財赤超出0.5%這個限值，將啟動“自動糾正機制”，赤字超標國必須進行改革，并需得到歐盟委員會認可。為此，赤字國須與歐盟委員會簽訂相應的合作計劃，確定該國的各項改革義務。歐洲法院將對上述計劃是否轉換為該國的國內法律進行監控。有關細節將由各國談判代表于2012年3月財政聯盟條約簽訂前商定。

(二)建立“自動懲罰”機制，確保遵守財政紀律。過去，對超出財政赤字上限的國家實施懲罰須經歐盟各國財長會議“有效多數”同意才能執行，實踐中往往因難以形成多數而無法落實。今后將實行“自動懲罰”機制，只有在歐盟各國財長形成“有效多數”反對的情況下才能免于懲罰，由于這種“有效多數”往往難以形成，因而較能落實懲罰規定。至于懲罰的內容，據傳德國曾提出應包括剝奪違規國在歐盟委員會的投票權和獲得歐盟結構基金補貼的權利，但似乎尚須經過談判才能確定。

(三)2013年前繼續執行歐洲金融穩定基金(EFSF)，提前一年于2012年年中啟動歐盟穩定機制(ESM)。今后如再出現債務重組，將按照國際貨幣基金組織的規則進行，即私人投資者如商業銀行、保險公司和其他私人債權人將不再像在處理希臘債務時那樣被要求減記債務，以免引起市場不安。德國在這一點上顯然放棄了其原先的主張。

(四)歐盟各國央行向國際貨幣基金組織提供2000億歐元資金，由其向陷入危機的歐元區國家提供應急救助。其中，1500億歐元由歐元區國家提供，其余500億歐元由非歐元區歐盟國家提供。計劃中要求英國提供309億歐元，已遭卡梅倫政府拒絕。

(五)2012年3月簽署《財政聯盟條約》，與《里斯本條約》并行不悖。

德、法原先希望通過修改《里斯本條約》貫徹上述方案，由于英國否決，這一意圖無法實現，只好決定另簽條約。歐元區17國全部贊同，保加利亞、丹麥、立陶宛、拉脫維亞、波蘭、羅馬尼亞、瑞典、捷克和匈牙利等九個非歐元區成員國表示愿意加入，唯英國拒絕參加。

2011年12月歐盟峰會是個局部的成功。雖不能立竿見影地解決主權債務問題，但協調財政政策和嚴格財政紀律是向治理債務的方向邁出的第一步。建立財政聯盟修正了歐元創建時鑄成的一個先天缺陷，即貨幣聯盟與協調財政政策脫鉤。“自動懲罰”和“自動糾正”機制如能實現，將意味著一定程度的主權讓渡，是向一體化方向邁出的重要一步。德國總理默克爾稱此次峰會結果是走向建立“穩定聯盟”的一個“突破”，法國總統薩科齊認為峰會結果“為歐洲一體化進程的重新發展和擺脫危機創造了條件”，盡管這兩位領導人的判斷還有待證實，但也不無參考意義。這次峰會還驗證了歐盟一體化往往在危機深重時取得某些小步子進展的規律，再次重現了德法合作的軸心帶頭作用，以及德國憑借其實力在歐盟決策中舉足輕重的地位，而英國的出局也預示著今后歐盟27個成員國齊步走一體化道路的難度越來越大，“雙速”歐洲將是較大可能的發展趨勢。

圍繞如何化解歐債危機進行的角逐，反映出歐盟內外五大矛盾：

一是德國內部贊成和反對救助的分野凸顯。作為歐盟內得益于歐元和一體化最大、經濟實力最強和發展狀況最好的大國，德國被公認為在救援負債國方面應起“領導作用”，這意味著德國要更多地解囊相助并扮演拿主意、定措施的關鍵角色。但近十年來個人收入幾乎沒有增加的德國民眾反對政府用納稅人通過辛勤勞動掙得的財富為“懶散”而又“超前消費”的希臘人和南歐國家“埋單”；德國上層雖有一個“精英共識”，即歐元區是“一個命運共同體”，“德國得益于歐洲，亦應回報歐洲”，理應傾力拯救歐元，但鑒于民意的強烈反對，出于“選舉政治”的考慮及擔心陷入救援的“無底洞”深淵，默克爾政府長時間內拿不定主意，態度搖擺，使德國在解救歐債危機問題上處于風口浪尖，成為矛盾的焦點。

二是德法之間利益和理念的分歧尖銳。薩科齊總統傾向于“救急”，主張仿照美聯儲的做法，由歐洲央行收購債券，成為“最后貸款者”，或者發行歐洲債券，或者對“歐洲金融穩定基金”不設上限，目的是抑制市場投機，降低負債國十年期債券利率。而默克爾更傾向于“治本”，堅持歐洲央行應像德國聯邦銀行一樣專注于確保貨幣穩定，反對擴大歐洲央行的職能，認為歐洲央行如仿效美聯儲收購債券將導致通貨膨脹，這是德國人基于其歷史教訓不能接受的。德國也反對增加“歐洲金融穩定基金”或發行歐洲債券，認為這實際上是最終讓德國“埋單”。默克爾堅持各國采取減赤措施，各國須通過立法手段予以保證。最后，雙方在互作讓步的基礎上達成妥協，就歐洲央行“獨立行事”達成共識，實際上默克爾默認歐洲央行購買債券時德國不進行干預，但仍不同意發行歐洲債券。

三是英國同法德兩家的利益沖突無法調和。卡梅倫首相在峰會前曾致函德法兩國，提出英國贊同財政聯盟的條件是：賦予英國倫敦金融城特殊地位，不受歐盟金融監控，包括不交金融交易稅和銀行自有資本須達9%的規定。法德兩國認為，英國作為非歐元區國家想通過加入“財政聯盟”對歐元區政策施加影響，卻要求不受“財政聯盟”的約束，因而斷然予以拒絕。在此情況下，英國不參加財政聯盟是必然的結果。

四是美歐圍繞美元與歐元的競爭再次顯現。德法首腦2011年12月7日剛公布建立“財政聯盟”等治理方案，美國標準普爾評級機構即把包括德國在內的歐元區國家列為“負面觀察對象”。歐洲政界普遍指出此舉背后具有“政治動機”，而金融界認為此舉客觀上促使德法意識到不能獨善其身，必須堅定地走進一步一體化之路。多數分析家認為美有矛盾心理，一方面不愿意看到歐元成為美元競爭對手，頗有“落井下石”之心，另一方面又擔心歐元垮臺會使美國的歐元資產受損，特別是可能導致美國一些金融機構倒閉，并影響美國企業在歐洲的利潤源泉。

五是德法兩國領導人對歐盟委員會的官僚作風和效率低下流露強烈不信任和不滿。當歐盟理事會主席范龍佩為避開各國議會審議批準這個不確定因素，建議不要簽訂新條約，而是通過修改《穩定公約》的議定書實現“財政聯盟”時，默克爾總理公開斥之為歐盟委員會的“雕蟲小技”，加以拒絕。薩科齊總統2011年12月13日對法國《世界報》的專訪談話中指出：峰會協議使經濟治理的責任從歐洲央行、歐盟委員會及穩定公約收回到國家元首和政府首腦手里。歐盟委員會今后的任務是確保條約得到遵守并執行處罰任務。還值得注意的是，默克爾和薩科齊在不同場合異口同聲地談到要“重建新歐盟”，其含義何在發人深思。

德國總理默克爾不久前意味深長地指出，“歐債危機并非一夜之間形成的，而是幾十年錯誤積累的結果”，擺在歐盟面前的是“一條漫長而崎嶇的道路”。從歐盟走向建立“財政聯盟”的曲折過程可以預測，直到2012年3月正式簽署條約，在有關細節的談判中還會有不少變數。而要解決導致歐盟主權債務的深層次原因，需要改革難以為繼的歐洲發展模式，修改一度盛行的自由主義市場經濟理論，反思以選舉政治為重要特征的西方民主制度，以及與時俱進地應對全球化帶來的負面效應，而最根本的還是要確保經濟穩定均衡增長。所有這些，都決定了歐債危機非短期內可以化解，歐盟今后如何發展值得密切關注。

（作者系中國前駐德大使，中國外交學會前會長）

（責任編輯：劉娟娟）