我國民間借貸的法律困境和對策建議

厲朝艷

（云南大學 法學院，云南 昆明 650091）

一、我國民間借貸存在的必然性和必要性

（一）民間借貸活動是我國經濟發展的一個必然

民間借貸是相對于正規金融而言的，泛指在國家依法批準設立的金融機構之外的自然人、法人及其他組織等經濟主體之間的資金借貸活動。民間借貸是社會經濟發展到一定階段，企業和個人財富逐步積累、產業資本向金融資本轉化、正規金融尚不能百分之百滿足社會需求等多種因素綜合作用的結果，帶有一定的必然性。

我國民間借貸活動的繁榮可以說是長期金融壓抑的一個必然結果。改革開放三十多年來中國經濟持續保持了高速增長，金融業發展的滯后導致了正規金融機構無法滿足所有的資金需求，決定了資金短缺成為我國經濟發展中的一個常態，正規金融機構不能滿足的資金需求則為民間借貸的發展提供了生存與發展空間。而每當經濟過熱國家進行宏觀經濟調控，央行銀根緊縮時，民間借貸活動就更是異常活躍。

當前，我國中小企業已逾1 000萬家，占企業總數的比例達到99%。中小企業創造的產值、利稅和出口額都占大頭，創造的就業機會占到90%以上［1］，但能從商業銀行獲得貸款的中小企業鳳毛麟角，民間借貸便成為中小企業融資的重要渠道。

在2011年以來國家加大宏觀調控和央行銀根緊縮的大背景下，經過兩次加息、六次調準使得銀行可貸資金受限，企業尤其是民營企業的資金鏈日益緊張。一邊是受到宏觀調控、一直收緊的銀行信貸；另一邊則是如浙江等發達地區活躍的民間資本無法進入產業領域。正是在這些前提下，在資金趨緊的宏觀情況下，民間借貸成了我國企業和個人解決融資難的新途徑。

當前，我國民間借貸市場資金量非常龐大。根據中金公司2011年的一份報告，中國民間借貸余額在2011年中期同比增長38%至3．8萬億元，占中國影子銀行貸款總規模的約33%，相當于銀行總貸款的7%。中國農業銀行戰略規劃部在2011年的一份報告，通過對委托貸款的統計顯示，2011年上半年上市公司共發布107份關于“委托貸款”的公告，涉及52家上市公司，累計貸款額度超過160億元，同比增長約38%。［2］而中國人民銀行2011年下半年公布的我國社會融資總量中的“其他”類融資（主要包括小額貸款公司貸款、貸款公司貸款、產業基金投資等），上半年為2 033億元，同比增長達67．7%。

隨著我國經濟發展的不斷深入，民間借貸市場不僅規模越來越大，還從幾年前的江浙沿海發達地區延伸到內陸中西部地區，甚至部分貧困地區，如煤城鄂爾多斯和江蘇的貧困縣泗洪縣，都出現大量民間借貸活動。而且，民間借貸參與主體不斷擴大，根據農行戰略規劃部宏觀研究團隊2011年的一份報告，前幾年，發放民間借貸的除了個人和部分企業外，主要是典當行、擔保公司等。但2011年以來，還出現兩個全新機構，一是部分私募股權投資基金（PE），本來應該是股權投資，但也以各種形式變相參與民間借貸；二是互聯網上出現的人人貸公司，通過網絡形式開展民間借貸。

（二）民間借貸是我國經濟發展的有益金融補充

民間借貸活動一定程度上發揮了集中節余資金進行社會化配置、延續消費與再生產鏈條的職能［3］。從這個意義上說，民間借貸在我國轉型發展經濟中的存在，不僅是不可或缺的，一定程度上還是不可替代的。

第一，民間借貸是彌補銀行信貸空白的重要途徑。由于民間借貸具有資金來源的多面性、資金用途的單一性、資金時限的包容性等特點，在社會閑散資金和企業生產所需資金之間直接架起了對接的橋梁，特別是在國有商業銀行信貸資金向大城市、大企業、大項目集中的形勢下，中小企業在生產流動資金和啟動資金不足時，金融主渠道難以澤及，它們通過各種民間借貸渠道籌措資金，實現了規模的擴張和效益的進一步提高。民間借貸既填補了金融信貸難以涉及的領域，又為中小企業尋求融資拓寬了渠道。

第二，民間借貸在提高社會資源配置效率、調整經濟結構等方面發揮著積極作用。目前，由于一些金融機構對中小民營企業在信貸條件方面較為苛刻，特別是在加強宏觀調控背景下，信貸配給加重了非國有企業的融資困境，客觀上為民營經濟與民營借貸同步發展的形成創造了條件。民間借貸對發展壯大民營經濟，活躍城鄉經濟，促進地方特色產業水平提高發揮了重要的作用。這也從另一個方面反映了正規金融在金融資源配置上的不足。

第三，民間借貸具有特殊的競爭優勢。由于民間借貸通常是基于地緣、人緣、血緣等關系產生，與商業銀行不同的地方在于，其獲取信息成本低，方式靈活，能高效地滿足借款人的資金需求，可以提供個性化的貸款服務，經營管理成本低，控制貸款風險的能力強。從銀行貸款，無論金額大小、期限長短都要經過一整套嚴格繁瑣的貸前審核流程，手續復雜，關卡多，人力、物力耗費大，無法滿足借款人對資金的迫切需求。而民間借貸手續簡單，一般只要借貸雙方達成一致意見，合同即告成立，并且資金能夠很快到位，及時解決借款人的燃眉之急。

第四，民間借貸有利于推進利率市場化。民間借貸利率因地而異、因人而異，隨行就市。利率作為資金借貸價格，它能夠反映資金的機會成本和稀缺程度。通過價格杠桿，將尋找增值途徑的富余資金引入盈利性行業。民間借貸的利率能夠較為真實地反映出在某一特定的時間和空間下資金的稀缺程度，從而起到目前銀行利率調節無法達到的效果，同時也提高了資金的使用效率。這對于國家制定利率政策及推動利率市場化等方面都具有積極的借鑒作用。

當前民間借貸在我國已具有相當規模，且在金融市場中占據重要地位，對促進我國社會主義市場經濟的發展發揮著不可替代的作用。在當前歐債危機正在發酵，全球經濟復蘇漫漫無期的背景下，我國尤其應重視民間借貸在鼓勵創新、增加就業、優化金融資源配置和引導經濟結構調整中的戰略價值。

二、我國民間借貸的法律困境與影響

（一）我國民間借貸長期面臨著法律困境

雖然民間借貸是一個有幾千年歷史的傳統行業，但目前在我國法律體系中沒有民間借貸這一概念，我國對民間借貸的法律建設和金融監管較為缺失。一方面，我國關于民間借貸的相關立法滯后于社會實踐，相關法律法規僅散見于《民法通則》、《合同法》等法律法規中，暴露出零散化缺陷；另一方面，民間借貸市場監管缺位，其法律地位陷入尷尬境地。

中國人民銀行于1996年頒布了《貸款通則》，該通則只適用于銀行貸款，不適用于民間借貸，僅僅規范銀行借貸行為，對居民個人之間的借貸行為，除了借貸利率不能超過同期限銀行基準利率4倍之外的法律解釋外，基本上沒有任何對應的法律規范。在中國發展市場經濟的近二十年間，民間借貸被法律和政策局限于自然人之間、自然人與經濟組織之間，而將經濟組織之間的借貸列為非法。

民間借貸所面臨的法律困境，把民間借貸與非法吸收公眾存款、非法集資等刑事犯罪推入一個剪不斷、理還亂的境地。如備受社會關注的浙江吳英案，由于社會上對吳英涉嫌非法集資還是民間借貸糾紛的不同意見和廣泛討論，各界對吳英死刑判決的質疑不斷，導致在對吳英死刑判決進行的復審中，最高人民法院采取了十分審慎的態度，并專門下發了關于依法妥善審理民間借貸糾紛案件的通知。在十一屆全國人大五次會議舉行的記者會上，中央人民廣播電臺記者還就吳英到底該不該被判死刑以及當前民間資本投融資難的問題直接向溫家寶總理進行了提問。

在民間借貸的利率方面，按照規定，目前合法的民間借貸利率不得超過銀行同類貸款利率的四倍，超出此限度的利息不予保護。這個標準源于最高法院1991年出臺的規定，已經執行了逾二十年，已遠遠不適應形勢的發展變化，從浙江地區的情況來看，短期的民間借貸利率，已經達到了銀行利率的6～8倍，甚至更高［4］。因此，從利率水平上看，目前民間借貸想“合法”都難。

此外，在準金融機構方面，小額貸款公司由地方政府管理，典當行由商務部門管理，股權投資基金歸口管理部門尚未最終明確，這種多頭管理甚至是管理職責不明確的現狀，一方面會導致對此類民間借貸的監管不足和監管缺位，另一方面會增加其借貸行為的不規范，為“非法”借貸埋下隱患。

中國人民銀行早在2008年就著手起草了《放貸人條例》，試圖通過國家立法的形式規范民間借貸，將所謂的“地下錢莊”陽光化，但歷經前后4次修改，《放貸人條例》依然未能通過，民間借貸依舊無序運轉。

近年來，隨著市場經濟的繁榮和經濟學理論的發展，國家對民間借貸的限制已經漸漸放松和不斷明確。2010年5月，國務院頒布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，首次允許民間資本進入金融服務領域、發起設立信用擔保公司，允許民間資本設立金融中介服務機構等。隨后，國務院辦公廳下發《關于鼓勵和引導民間投資健康發展重點工作分工的通知》，規定民間資本進入金融領域的具體工作，由央行、國家發改委等8部門負責將民間借貸納入監管范疇。但從實際情況看，民間資金的流動仍然面臨著種種政策限制，還需要進一步加快民間金融發展的體制機制創新力度，通過金融改革推動民間金融由無序走向規范，從地下走向陽光。

（二）民間借貸在法律困境下的負面影響

由于我國民間借貸有關法律體系不健全等因素，民間借貸對我國的經濟發展和社會生活也產生了諸多負面影響，筆者歸納為以下幾點：

1．民間借貸對正規金融體系乃至我國貨幣政策和宏觀調控形成了事實上的沖擊

民間借貸游離于正規金融體系之外，不利于央行貨幣政策的執行和國家宏觀調控，容易造成低水平重復建設和盲目投資，影響產業結構調整和資源配置。

由于民間借貸以其高利率、高收益吸引了城鄉居民大量的閑置資金以現金形式流出銀行體系，是一種游離于銀行信用之外的信用行為，未納入國家統計范疇，包括央行在內的經濟綜合和宏觀調控部門不能及時準確掌握其具體動態，造成金融信號失真，干擾了中央銀行對社會信用總量的監測，影響著國家對宏觀經濟和區域經濟金融運行狀態的準確判斷，造成決策的偏差。

同時，國家出臺了一系列引導調整投資結構及經濟結構的調控措施及信貸限制政策，由于民間借貸資金的趨利性和單項融資的短期性，在資金上盲目流向國家控制發展行業和企業，一定程度上抵消了國家宏觀調控政策的效果，如抽回小煤礦資金，限制小鋼鐵發展等宏觀調控政策。從調查情況看，銀行信貸資金抽回的缺口正是部分民間借貸給予了填補，削弱了政策效應。

2．民間借貸法律制度的不完備導致了合法與非法界定上的模糊地帶

由于法律制度的滯后，我國法律對合法的民間借貸和非法吸收公眾存款、非法集資界定不清，民間借貸主體應有的權利無法得到保障，人們在參與民間借貸活動中也不能清晰地知曉自己的權利和義務，不能準確判斷合法與非法的界限以及準確地預測自己及他人行為的后果，不得不在法律與現實之間徘徊，甚至鋌而走險。

以發生在民間借貸高度活躍的浙江省的吳英案為例，將吳英案定罪為非法集資就受到了許多質疑，原因就在于其與民間借貸糾紛之間的界限存在著模糊地帶。在今年兩會答記者會上，溫家寶總理總結了吳英案的幾點啟示：“第一，對于民間借貸的法律關系和處置原則應該作深入的研究，使民間借貸有明確的法律依據。第二，對于案件的處理，一定要堅持實事求是，以事實為依據，以法律為準繩。第三，這件事情（吳英案，作者注）反映了民間金融的發展與我們經濟社會發展的需求還不適應。”溫總理同時表示，中國人民銀行和中國銀監會正在積極考慮將溫州作為民間金融綜合改革的試點之一。

3．正常的民間借貸和非法集資交織，容易引發一些區域性的金融風險

民間借貸一定程度上拓展了中小微企業的融資渠道，但由于民間借貸的不規范，且存在交易隱蔽、風險不易控制等特點，正常的民間借貸和非法集資往往交織在一起，不僅交易隱蔽，受借款人的還款能力、經營狀況及不可知因素的影響，民間借貸的風險也很難控制，存在著巨大的風險隱患。放貸人的資金一旦受損，必然產生法律糾紛，給借貸雙方背上沉重的經濟包袱。而且，民間借貸的預期高收益，更容易使部分民眾受蒙騙，從而誘發各種經濟詐騙行為。民間借貸還容易引發惡意拖欠和借用暴力討收借款等現象，融資雙方人身安全受到威脅，民間因此也出現了一些帶“黑社會”性質的追債公司，這些都嚴重影響了社會穩定。

近年來起因于民間借貸的“跑路”案例不斷在各地上演，導致這些“跑路”案例的民間借貸活動，正是由于其交易隱蔽、風險不易控制的特點，在老板“跑路”后才暴露于公眾視線中，每起案例爆發后都在當地產生爆炸性影響，對當地的經濟金融乃至社會穩定形成較大的沖擊，潛伏著諸多引發區域性的金融風險的隱患。2012年元旦前后，農業銀行江陰市要塞支行行長孫鋒（音）因涉及巨額民間借貸而潛逃海外，并可能轉移巨額資金出境；就在本文完稿時，筆者看到人民網的一篇報道稱，江蘇省常熟市有“第一美女老板”之稱的顧春芳，涉及個人民間借貸近5億元，并在當地各大銀行及小貸公司抵押貸款1億多元，近期（3月份）“跑路”不知去向，傳聞涉案金額超10億元。不難想象該案例又將在常熟經濟金融社會引發一系列的問題。

4．不規范的民間借貸滋生“高利貸”，嚴重擾亂了金融市場秩序，是影響社會穩定的一大危害

由于我國對于民間借貸法律上的不完備，對民間借貸活動缺乏足夠的引導和規范，使得民間資本的供需雙方各自面臨著困境——供給方難以獲得滿意的收益率，需求方難以通過正規渠道獲得貸款，導致民間借貸市場發生“異化”，成為“高利貸”滋生的土壤［5］。這種缺少產業支撐的傳銷式“高利貸”鏈條，涉及眾多個人，且透明度低，缺乏法律保障，發展到一定程度時，將加大民間借貸資金鏈瞬間斷裂的潛在風險，擾亂民間金融市場正常秩序，成為我國金融體系有序運行和國民經濟穩定發展的巨大隱患，同時誘發社會不安定。

三、對民間借貸的對策建議

一方面民間借貸能夠靈活調節社會資金余缺，對我國經濟發展發揮了重要支持作用，另一方面，民間借貸引發的資金流動又處于無序狀態，民間借貸因此具有雙面性，利弊兼而有之。在國家宏觀調控政策的影響下，抑制民間借貸的發展已不可能，我們更應理性對待日益發展的民間借貸市場，冷靜分析民間借貸市場各主體的利益關系，促使其規范運作，努力將其對金融秩序的消極影響、對社會穩定的不利因素降到最低。

（一）政府層面

一是盡快制定并出臺一部專門的有關民間借貸的單行法規，比如可以稱為《民間金融法》，明確區別各種民間金融行為的合法性和非法性，從概念上徹底劃清民間借貸和非法集資、非法吸收公眾存款罪的界限，給民間借貸以合法地位；明確民間融資主體的業務范圍，規范放貸資金的來源；明確要求放貸主體建立健全財務制度和風險控制制度，并明確客戶放貸比例、資產負債比例、計提風險準備金等風險管理要求；建立放貸主體市場退出制度，明確放貸主體的法律責任；明確并適當提高民間借貸利率的上限標準，或者明確民間借貸在不同地區、不同情況下的利率標準，比如，根據全國各地經濟金融發展不平衡的實際情況，對東西部地區、長短期借貸利率分開限定，充分尊重市場情況，將民間借貸的利率納入規范可控的范圍。

民間借貸行為實質就是合同行為，屬于民事法律調整范疇。但是《民法通則》的規定太籠統，立法層次過于粗略，缺乏可操作性，不能對我國民間借貸作出全面規范引導，無法適應經濟發展和金融體制改革的需要。《合同法》規定的借款合同比民間借貸合同范疇要大，包括銀行和其他金融機構作為借貸主體的情況，所以也不能拿來套用。

通過完善民間借貸的法律法規，實現民間借貸陽光化，一方面有利于解決民營企業融資難的問題，另一方面可對民間借貸市場進行有效疏導，維護國家金融秩序和安全。

二是完善民間借貸監管和監測法律制度，創新金融監管機制，并建立監測系統，定期采集有關數據。通過明確統一的監管部門，把所有的借貸活動均納入規范范圍；明確民間融資監管部門的職責，吸取美國次貸危機的教訓，加強對放貸人金融創新的監管和對消費者的保護，防范金融風險；明確對放貸人的登記管理和民間融資廣告宣傳的監管，進一步明確相關監管部門在打擊防范非法集資和非法吸收公眾存款等非法民間融資中的職責。通過設立民間融資統計信息共享機制和信息披露機制，及時地將有關企業融資金額、資產負債比例等信息向社會公布，以便于出資人準確掌握相關信息，作出正確決策，以完善民間融資監測制度。

三是加快民間借貸征信體系的建設。依托現有的征信系統，在信用系統下分設民間放貸主體信貸登記系統，將民間借貸信息納入征信體系管理，以法律的形式強制規定民間借貸的雙方必須承擔數據的報送職責，并給予監管者、借貸相對人以查詢使用的權利。讓民間借貸的運作更加規范化、透明化，防止出現因信息不對稱引發的信用和道德風險。

四是積極疏通民間投資渠道，拓寬民間投資空間。（1）可以引導民間資本建立面向廣大中小企業的中小銀行，發展草根金融支持草根經濟，構建與企業分布相匹配的“門當戶對”的多層次金融體系。比如，鼓勵建立小型社區金融組織和合作金融組織；鼓勵個人投資參股正規小型金融組織，通過正確引導，把富余資金納入正規的金融范疇，使其更好地為當地經濟發展服務；進一步放寬市場準入標準，在農村設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類新型金融機構，為農村小企業的融資提供便利服務。（2）完善以“天使投資—風險投資—股權投資”為核心的投融資體系，為富余民間資本提供良好的投資渠道，引導游離于實體經濟的“游資”和“閑錢”回歸。

五是建立通暢便捷的救濟渠道。對于一般的民間借貸糾紛可以主要采取調解等非訟手段加以解決。通過立法，授權村委會、居委會負責調解本管轄范圍之內的民間借貸糾紛。對于不能調解解決的，可以通過設立鄉鎮級的簡易法庭，降低立案標準，適用簡易訴訟程序，及時審理，有效保護當事人的合法利益。

（二）中央銀行層面

一是改進金融服務，加大信貸投入力度。央行要采取有效措施，在控制信貸風險的同時加大信貸投入力度，關心中小企業和民營企業的發展，在保障銀行信貸資金安全的前提下，盡量滿足有市場、有效益、守信用的中小民營企業合理的資金需求。中央銀行要充分利用再貸款、再貼現等貨幣政策工具引導農村信用社加大“三農”服務力度，使農村信用社真正成為緩解農村資金供求矛盾的主力軍，防止非法集資、借貸活動發生。

二是加快利率市場化的步伐。隨著民營經濟的迅速成長，特別是民間借貸的大規模發展，利率市場化改革的重要性進一步凸顯。利率市場化對引導社會資源配置，提高銀行資金使用效率，縮小民間借貸生存空間具有積極的作用。應當通過利率的變化，真實反映資金供求關系，合理調節資金在正規金融體系與民間的分布，科學控制體制內金融與體制外金融的規模。具體而言，人民銀行要加快存款利率的改革步伐，實行存款浮動利率，使金融機構盡最大力量吸收社會閑散資金，同時，配合貸款浮動利率，增強放貸能力，加大對中小企業、個體工商戶和農民的信貸支持力度，從而減少民間借貸行為的發生，同時壓縮不合理民間借貸的生存空間，防止高利貸的出現。中國人民銀行行長周小川最近在《中國金融》上撰文《大型商業銀行改革的回顧與展望》指出，“目前，推進人民幣利率市場化的條件基本具備，下一步人民銀行將按照中央會議精神繼續積極推進”［6］。相信利率市場化步伐會不斷加快。

（三）商業銀行層面

一是改革市場營銷觀念。目前我國中小公司獲得金融服務的機會非常少，因為中國的金融部門是由四大銀行主宰的，而它們主要服務于大公司、大項目。中小企業缺乏獲得金融服務的渠道，制約了它們的發展，限制了就業并帶來了下調工資的壓力。各正規金融機構要解決中小企業開戶難、結算難、貸款難的問題，在優化對中小企業金融服務的基礎上，還要適應市場的變化著力發展以個人理財為核心的個人金融業務。

二是加快金融創新，拓展委托貸款業務。充分發揮銀行信用中介的功能，為民間借貸雙方牽線搭橋。銀行可以根據委托人確定的對象、用途、期限、利率等代為發放、監督使用并協助收回貸款，銀行只履行委托義務，收取一定的手續費，不承擔貸款風險。通過個人委托貸款業務，資金出借者不但風險更小，同時也可作為個人理財機會，最終使民間借貸由無序操作轉變為有序規范的市場融資行為，形成委托人、借款人、銀行共贏的局面。

民間借貸猶如一把“雙刃劍”，一方面作為正規金融的有益補充，滿足了多層次的市場資金需求，對我國的經濟發展及金融體制改革起到了促進作用；另一方面又由于立法、監管等方面的不完善，缺乏制度支撐，而給金融穩定和市場經濟的平穩運行帶來了潛在的危險。因此，應盡快通過立法，規范引導我國民間借貸健康發展，發揮其特有優勢，以推動我國金融法律制度的完善，從而進一步促進社會主義市場經濟的可持續發展。

［1］吳瑕．融資有道［M］．北京：中國經濟出版社，2007：115－116．

［2］周淑娟，祁彬．關于我國民間借貸的現狀分析及立法思考［J］．前沿，2011，（17）：30－31．

［3］張靜．中國金融前沿問題研究［M］．北京：中國金融出版社，2006：522－530．

［4］凌峻嶺．規范民間借貸的法律分析及相關建議［J］．福建金融，2010，（7）：52－53．

［5］中國社會科學院法學研究所．中國法治發展報告（2012）［M］．北京：中國社科文獻出版社，2012．

［6］周小川．大型商業銀行改革的回顧與展望［J］．中國金融，2012，（6）：1－4．