廣州市構建應急物流體系問題探討

劉生華

（廣東輕工職業技術學院，廣東廣州510300）

廣州市構建應急物流體系問題探討

劉生華

（廣東輕工職業技術學院，廣東廣州510300）

近年來廣州各種危機事件頻頻發生，建立科學、規范和高效的應急物流體系刻不容緩。廣州應急物流系統的框架可設置成為“政府主導，三方聯動，逐級推進模式”，當前應盡快設立物流應急獨立組織，注重應急預案分級和演練常態化，強化應急物資儲備與日常管理，突出應急物流人才培養和信息化建設。

應急模式；物流體系；物資儲備

2011年日本的9級大地震、海嘯以及核泄漏，是日本歷史上損失最為嚴重的災難之一。由于交通中斷、原材料以及成品無法運至機場或港口，區域之間的供應鏈被隔斷，擁有包括應急物流在內的一整套救災體系的日本，其供應鏈韌性受到最嚴峻的考驗。食物短缺、搶購風潮、核泄漏陰影讓日本人心惶惶，汽車、電子消費產品及鋼鐵等產業貨源短缺，影響波及世界各地。盡管日本政府和國民在巨大的災難面前表現出極大的從容和耐性，但是應急不力仍讓日本損失慘重。事件也引發了我國各級政府對建立應急物流系統以應對突發災難的高度重視。

一、廣州建立應急物流體系的緊迫性

廣州是廣東乃至華南的政治、經濟、文化中心，是我國改革開放的前沿陣地和對外窗口，其應對各種各樣的災害及突發事件的能力也應走在全國的前頭，以最大限度地減少突發公共事件造成的損失。只有未雨綢繆，充分發揮應急物流的保障能力，政府才能夠從容面對各項危機，確保人民能夠最大限度地分享改革開放的重要成果。

廣州現有登記常住人口1033萬，其中戶籍人口794.6萬，登記的流動人口634.7萬，再加上沒有登記的流動人口，廣州目前實際人口超過1500萬，給政府的日常管理帶來很大的困難，而由于各種原因，近年來廣州各種危機事件頻頻發生。廣州公共危機事件主要有自然災害（如臺風）、生態災害（如環境污染）、技術災害（如礦難）、社會災害（如重大刑事案件），尤其是廣州的市場經濟發展到了一個新的階段，深層次的矛盾不少，土地、拆遷、勞資糾紛、下崗工人再就業、社會保障不健全等社會問題不斷增多，各種社會治安事件和重大刑事案件不斷增多，給政府的應急管理造成了很大的困難。2007年1月，廣州市政府建立應急管理辦公室，建立科學、規范和高效的應急物流體系刻不容緩。

二、廣州應急物流系統的框架設置與可行性分析

（一）應急模式

借鑒國外先進經驗，立足廣州實際，廣州應急物流系統的框架可設置成為“政府主導，三方聯動，逐級推進模式”。

所謂“政府主導”，是指以政府為龍頭進行應急的統籌、指揮和協調。應急體系的核心是應急物流問題，而應急物流的關鍵便是實現物資、人員等空間和時間上的轉移，這可能涉及信號癱瘓、道路阻塞、人員被困、資金調配和物資急運等問題，涉及到軍警（海陸空、警察）、政府、企業和家庭等多方的統一協作、統一步調、統一行動，沒有政府統一指揮是不行的，也只有政府有這個權威。廣州市政府的主導職能主要在于：設立應急物流管理機構，建立立體化、網絡化的應急物流管理體系；制定政府應急總預案和專項預案，進行超前的災害研究和事故預防機制研究；從上到下的層級管理，組成專業搶險救援隊伍；完善政府信息發布系統，對全市進行普遍的災害意識培養和應急培訓，發生災害時統一領導和指揮，完成物資、人員等空間和時間上的轉移。

所謂“三方聯動”，是指政府、企業和家庭三方一起行動，實現全系統內部各方面之間的分工負責、互助聯動、綜合把關、共同發展。通過三方聯動，實現工作計劃高度一致，目標任務高度一致，方案執行力度高度一致。避免在實際工作中推諉、應付和互相掣肘現象，真正做到市局綜合指導、有效支持，各區局全力配合、有效推進；各業務部門互通信息、規范運作，全系統一盤棋、共同發展；克服系統內部本位主義思想和各自為戰現象，全面提升工作的有效性，逐步形成三方聯動迅速、保障人民生命財產安全、促進應急物流事業發展的有效合力。

所謂“逐級推進”，一是信息上報渠道暢通，但凡發生緊急狀況，街道辦——區政府——市政府——省政府——國務院上報渠道要暢通無阻；二是主管部門與業務科室，業務科室與技術機構，技術機構與企業、家庭之間建立有效的工作聯動機制，使各部門資源、信息和措施互通互用，具體工作相互兼顧，工作手段互為支撐，執行崗位職責與聯動協作要求均能做到積極主動、完全到位。實現業務管理工作全面有效，應急業務全面覆蓋、協調統一，部隊、警察、民眾全面促進。政府還應負責逐級推進機制方案、措施、計劃的制定，進行督查督辦和調度考核等工作，嚴密工作流程，嚴明工作紀律。

（二）可行性分析

第一，應急管理系統日臻完善。廣州市政府于2006年12月成立廣州應急管理辦公室，實行市委領導，各行政部門為專業應急指揮機構的政府領導責任制。組織機構較為健全——設有以市長為領導的應急管理組織；12個區均設有分級應急管理組織；各區管理下的街道辦事處（鎮政府）成立街鎮突發事件應急委員會或應急管理工作領導小組。只要在此基礎上，再成立一個專門的應急委員會，使得應急管理專業化、常態化，那么廣州市的物流應急系統將逐步走向完善。

第二，應急理論基礎日漸豐富。2009年4月，全國首個高校應急管理學院——“暨南大學應急管理學院”于廣州成立，第一批應急管理培訓教材填補了國內空白。學校作為廣州基層應急管理工作示范點，將用3年時間，對地震高強度地區和洪澇、地質災害易發地區城鄉中小學存在安全隱患的校舍進行抗震加固、遷移避險。廣州市社會科學院、廣州市區各高校近幾年來關于應急物流研究成果豐碩，培養了一大批物流專業人才；2011年11月，由中國科學院科技政策與管理科學研究所、華南農業大學、北京城市系統工程研究中心共同主辦的第七屆全國“應急管理——理論與實踐”研討會在廣州舉行，會議就現代應急管理及相關領域在理論、方法、技術及應用實踐方面展開深入探討，這些都將對廣州市應急物流的發展起到重要的推動作用。

第三，應急物資儲備日益理性。廣州市的應急物資儲備日益理性，建立了物資裝備儲備信息庫和社會應急資源數據庫，科學確定儲備品種和規模，并發布于應急信息網絡平臺，實行動態管理，統一調配，資源共享。在數量規模上，目前廣州救災物資儲備倉庫數眾多，涉及自然災害類、事故災難類、公共衛生類等，各類救災物資儲備逐步加大，防汛防旱防風總指揮部、民政廳、林業局、公安消防總隊、電力物資公司、衛生廳、經貿委等部門，分別設立各類倉庫，儲藏應急救災過程的醫藥、凍豬肉、石油、糧食和一些專業應急物資和基本生活物資，基本能滿足各區對救災物資多樣化的需求。

三、廣州應急物流體系需要著力改進的環節

（一）應盡快設立物流應急獨立組織

《國家突發公共事件總體應急預案》指出：突發公共事件實行“統一領導，分級負責”的應急管理體制。“在黨中央、國務院的統一領導下，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，在各級黨委領導下，實行行政領導責任制，充分發揮專業應急指揮機構的作用”。廣州應急管理實行市委領導，各行政部門為專業應急指揮機構的政府領導責任制。市政府設有以市長為領導的應急管理組織；12個轄區均設有分級應急管理組織；各區管理下的街道辦事處（鎮政府）成立街鎮突發事件應急委員會或應急管理工作領導小組。全市也有11個應急避難場所，但是應急物流體系既是一個龐大的系統工程，同時專業化程度非常高，必須成立物流應急獨立組織，對突發公共事件進行物流專業指導，降低應急物流成本，提高工作效率。

日本的三層次管理體制值得借鑒。第一層次由政府行政單位負責，包括救援物資的收集、存放和運輸；第二層次由物流公司負責（根據政府要求采取較主動的方式進行配送），重點關注配送效率。配送中心的出車頻率為每天50輛次；第三層次仍由物流公司負責（根據災區需求采取較為被動的方式，即依據訂單進行配送），出車頻率為每天2輛次。三層次相互疊加，互為補充，統籌與局部結合，綜合與專業結合，主動和被動結合，分工明確，責任到位。

（二）注重應急預案分級和演練常態化

突發公共事件主要分為以下四類：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般又分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。不同類別、不同級次，應急預案應有所不同。廣州各區基本有自己的應急預案，但是側重點不一樣，帶有明顯的個性化因素和領導個人偏好，沒有統一的一盤棋。雖然在亞運、亞殘運期間，突擊性組織了道路交通、糧食應急、反恐等應急演練，但是運動會之后，應急演練明顯減少。專門的應急物流演練更是缺乏。應急預案不進行分級、分類，其影響程度、可控程度、影響范圍和應對措施就無法精確到位，既增加物流成本，又沒有效率，嚴重時會造成重大人員傷亡和經濟損失。事實上，Ⅰ級（特別重大）不僅要市級領導重視，應開設緊急綠色通道，上報省政府和國務院；Ⅱ級（重大）由省政府統統一解決；Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）由市政府和各區解決。市政府若沒有統一的一盤棋，屆時會手腳忙亂，耽擱最佳救援時機。

（三）強化應急物資儲備與日常管理

廣州市應急儲備物資存在多頭管理、花落多家的局面，數量上還要進一步充實。政府對應急物資的管理是松散型的，在應急物資的具體使用、調配和管理上，究竟自己有多大的權利和義務，政府不明確。廣州的11個應急避險場所的應急物資儲備不足，日常生活中多數作為地震知識宣傳作用而存在。倘若遇到突發災難，應急物資則由各政府部門臨時籌集調配。廣州會出現什么樣的突發公共事件，有多嚴重，范圍多廣，政府不知道，物流公司也困惑，老百姓更是人心不安。

（四）突出應急物流人才培養和信息化建設

各種災難發生之后，最緊要的是生命安全，其次是財產安全。但是在搶救的過程中，運輸工具的不到位、交通設施的毀壞、搶救人員的非專業化都會給人們的生命、財產安全帶來嚴重隱患。應急物流專業技術人才缺乏，人才需求缺口大，已是不爭的事實。在城市應急物流系統運營中，所需要的往往是懂物流知識、應急管理知識和地質災害知識等多方面知識的復合型人才，政府要與高校、企業、家庭多方位合作，拿出大量資金，開展學歷教育、自愿者服務培訓和家庭自救知識宣傳，不斷擴大和儲備應急物流專門人才，真正能夠滿足應急的需要。

信息手段的快捷性毋庸置疑。其有效傳導主要靠網絡，建立統一的應急平臺數據庫，組成一個網絡應急物流體系，實施信息發布和管理工作迫在眉睫。廣州要加大資金投入，不斷完善、升級應急物流網絡系統，同時，充分收集各專項數據庫的數據資料，在未來幾年里集中力量充分收集各類專項數據，盡快建立各項專項數據庫，并及時向社會公布，使得社會任何成員都能及時瀏覽政府的各項應急措施，平時掌握基本自救知識，發生災害時能立即自救。這次日本大地震雖然震級高達到9級，但是受傷群眾與中國汶川地震相比較少了許多，這主要是日本政府的事前教育和宣傳的有效性。信息系統是應急物理系統中的重要組成部分，領導應急決策是否正確，很大程度上取決于信息的真實程度及領導的決策水平。信息化程度越高，所收集到的信息越豐富越準確；應急物流信息系統越完備，領導機構就越能更全面充分地綜合考慮各方面因素，也就更有可能做出正確的決定。

近年來，廣州市進行了政府社會公共服務改革的轉型，政府應急機制也迅速納入了政府社會服務的聯動體系中，陸續出臺了一些應急法規；同時，對廣大人民群眾進行各種應急管理的教育，在開展自救、互救培訓等方面做出了不懈努力。我們有理由相信，在建立社會力量參與機制，整合應急管理研究和培訓系統，啟動危機管理人員培訓和技術儲備系統，調動一切有用的社會力量共同參與危機處理的基礎上，廣州市將形成全社會處理危機事件協調互動的良好氛圍，其應急系統和應急管理將步入全國先進行列。

［1］高曉英.日本大地震對我國應急物流的啟示［J］.江蘇商論，2011（6）.

［2］蔡曉琳，方凱.廣州市應急物流系統建設中存在的問題及對策［J］.物流工程與管理，2010（11）.

［3］吳秋紅，趙永斌.關于構建廣州應急物流系統的思考［J］.物流工程與管理，2010（2）.

The Problem of Building a Contingency Logistics System in Guangzhou City

Liu Sheng－hua （Guangdong Industry Technical College，Guangzhou510300）

In recent years，various crises occurred frequently in Guangzhou.It shouldn’t be delayed to establish a scientific，standardized and efficient emergency logistics system in Guangzhou.The framework of emergency logistics system can be set to“government－led，three－way interaction and step by step progression”.We should set up an independent emergency logistics organization as soon as possible.We should focus on the levels of emergency plans and drills normalization.We should strengthen emergency supply reserves and daily management，highlighting the personnel training and information technology of emergency logistics.

emergency mode；logistics system；material reserves

F252.1

A

1673－1395（2012）01－0074－03

2011 -11 -27

劉生華（1967—），男，湖北潛江人，副教授，主要從事物流管理研究。

責任編輯 胡號寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com