淺談縣級畜牧獸醫管理體制困境與創新策略

陳明和 (長江大學動物科學學院,湖北 荊州 434025)

淺談縣級畜牧獸醫管理體制困境與創新策略

陳明和 (長江大學動物科學學院,湖北 荊州 434025)

針對我國縣級畜牧獸醫管理體制中存在的主體重視不夠、管理機構缺位掛靠、運行機制松散不暢、知識技術更新不及時、執法效度存掣肘等問題，提出了從轉變思想、健全機構、理順關系、完善法規、提高素質、增強服務等措施應對現代化畜牧業的發展需要。

運行機制；疫情控制；獸醫素質

建國以來，我國畜牧獸醫管理體制先后經過“看槽保畜”、“豬病防治保險”、“畜病合作防治制度”、“畜禽防治技術承包責任制”、“畜禽防疫雙軌目標管理責任制”等5次改革。因此，畜牧獸醫體制關乎畜牧業的發展大計，作為上下銜接中樞的縣級畜牧獸醫管理體制更是畜牧獸醫體制改革的重中之重。

1 縣級畜牧獸醫管理體制運行的困境

1.1 主體重視不夠，社會關注不夠

當前許多縣級畜牧獸醫管理部門沒有嚴格按照“建立地方政府負總責，生產者承擔第一責任，相關部門各負其責”的獸醫工作責任體系和“政府保密度、部門保質量”的要求認真落實工作任務。多個層面表現出領導重視不夠：一是畜牧部門領導自身認識不足，怕改革影響原先的規費收入及工資套改等；二是相關部門的領導對畜牧獸醫事業的了解和理解不足，認識上的高度不夠，因此缺乏協調配合；第三是縣級領導的認識問題，在主觀上持等待和觀望的心態。群眾理解不夠，社會關注不夠，相互之間聯系不夠，歸根結底就是對畜牧業的重要性認識不夠[1]。

1.2 管理機構不健全，運行機制不順暢

國家對畜牧業獸醫管理體制改革高度重視，2005年發布的《關于推進獸醫管理體制改革的若干意見》([2005]15號)旨在進一步加強獸醫管理的體制的改革。但是，由于縣級畜牧業獸醫體制改革的相對滯后性，現在依然存在管理機構缺失，管理機構掛靠其他單位或部門，使得獸醫管理機構分散，分別隸屬多個部門，有名無實、職責不清、權責不明，最終導致管理體制和運行機制的弊端。基于縣級畜牧獸醫管理機構的設置現狀，隸屬多個部門，實施多頭共同管理,必然會出現相關部門職能交叉重疊,運行過程相互推諉，部分環節出現權力尋租，造成管理成本高昂，辦事效率偏低,改革速度不快，創新力度不大，執法力度不夠。如內檢和外檢工作機構分設不便統一處理與處罰、部分屠宰企業屠宰檢疫工作依然由商業部門負責管理、部分畜產品的流通繼續由衛生部門管理等[2]。另外，從現行體制看，存在用傳統畜牧管理模式管理現代養殖畜牧產業，用傳統管理經驗應對現代畜牧疫情，用傳統用人制度應對高速流動人員現狀；也就是說，縣級畜牧獸醫管理機構設置的科學性、合理性欠佳，運行效率不高，明顯滯后于現代畜牧發展的需要。

1.3 知識更新不及時，技術應用不到位

知識更新不及時，技術應用不到位主要有以下幾種情況：

(1)畜牧獸醫技術人員年齡結構不合理，中老年群體比重偏高 據不完全統計，在我國縣級畜牧獸醫中，18～35歲左右的技術人員僅占21％，36～45歲的約占31％，46～60歲的約占48％[3]。

(2)畜牧獸醫技術人員高學歷缺乏，低學歷人數偏多 有資料顯示：縣級畜牧獸醫中，中專及以下學歷占63％，大專學歷約占27％，本科學歷約占8％，本科以上學歷約占2％[3]，低學歷比重嚴重偏高。

(3)畜牧獸醫技術人員培訓不足，知識和技能更新不快 縣級基層獸醫工作者，在入職前多數沒有經過畜牧專業學校系統教育培訓，工作后也很少有機會參加繼續教育培訓，他們的工作多局限于單家獨戶的單一服務；面對繁重的疫病防治工作任務，面對堵、防、檢、控等綜合化、復雜化的防控措施，面對規模化、專業化的系統飼養管理方式等新情況常常顯得心有余力不足。

(4)縣級畜牧獸醫工作環境艱苦，難以吸納優秀專業人才 由于縣級基層防疫機構工作環境艱苦,基礎設施簡陋，工資福利待遇不高,用人機制和競爭機制均不完善,無法引入學歷較高、專業對口的獸醫技術人員。沒有優秀的專業人員加盟，沒有必要的培訓和教育，知識的更新、技術的應用很難跟上時代的變化。

1.4 法律法規不完善，防疫檢疫不配套

我國已先后制定了《動物防疫法》、《進出境動植物檢疫法》、《獸藥管理條例》、《飼料和飼料添加劑管理條例》等法律法規,在實際工作中起到較大作用；但暫時還未能形成獸醫工作的完整的法律法規體系，局部存在法規空檔空白或相互交叉重疊的情況：(1)在執業獸醫規范管理、突發重大動物疫情的應急流程、動物診療規范、畜產品衛生質量全面監控等方面還沒有相關立法。(2)不一致、不配套的問題，如《動物防疫法》僅適用于對動物傳染病、寄生蟲病的管理,沒有體現獸醫管理部門對動物及動物產品生產的全過程衛生監督的權責；《動物防疫法》和《進出境動植物檢疫法》在職能界定上有的地方出現交叉重疊,有的地方又出現脫節不能有效互補，成為當前形勢下動物防檢疫工作的開展和動物疫病的控制的障礙[4]。

1.5 經費常捉襟見肘，資金籌措形式單一

上級經費較難申請、縣級經濟基礎薄弱和社會資金很難籌募是當前基層畜牧獸醫部門運營經費短缺的難題。上級經費較難申請多表現為部分政策落實不夠，部分補貼、扶持款項未按政策執行。如國辦發1999年79號“三定”文件指出“基層農業技術推廣機構編制的人員經費要納入財政預算，保證足額發放到位”，然而在實際操作中，因種種原因“三定”工作沒有完全落實兌現，事業經費嚴重不足，絕大部分人員連工資都無法保障，就更談不上補貼了。由于縣級城鎮經濟本身就薄弱，基層畜牧獸醫管理部門多數情況下都實行自收自支政策，原來積累的離退休人員和新進人員的經費支出逐年增多，導致基礎畜牧授予管理機構的經濟負擔越來越重。基層畜牧獸醫管理部門服務范圍狹窄，畜牧養殖項目以傳統項目為主，經濟利潤不高，各類投資主體資金投入激情不高，因此爭取社會資金極其有限，基于這些原因基層畜牧獸醫部門的經濟收支嚴重失衡，導致管理運行陷入困境[5]。

2 縣級畜牧獸醫管理體制的創新策略

2.1 強化責任做好培訓與動員，提高畜牧獸醫重要性的認識

現階段我國進入“十二五”規劃的重要年度，畜牧業發展方式處于又好又快發展的重要時期，加強畜牧獸醫執法力度，全力做好防疫檢疫工作，大力促進畜牧業綜合生產能力的提高，確保動物衛生和動物產品質量安全水準，是當前我國畜牧業持續健康發展的重要使命[6]。而且，當前和今后一個時期，畜牧獸醫工作是公共衛生工作的重要組成部分，有效控制和撲滅動物疫病、維護公共衛生安全和動物產品質量安全將是獸醫工作重大任務[7]。而維護動物公共衛生安全的關鍵是獸醫執法，可以說畜牧獸醫執法的重點在基層、難點也在基層，基層畜牧獸醫執法能否有效開展事關畜牧獸醫執法的全局。因此，縣級畜牧獸醫管理部門要針對不同層面的工作人員，開展不同批次的培訓，憑借管理者的使命責任和養殖者實質收益為推手，以輿論宣傳打造良好氛圍，逐步改變傳統服務方式，轉變服務觀念，主動適應市場需求和群眾需要，才能跟上形勢的發展。

2.2 科學調配管理機構，理順優化運行機制

為了使管理機構設置合理科學，運行機制順暢，需要從以下幾個方面探索：

(1)夯實獨立機構，規范掛靠機構 在省級畜牧獸醫行政管理機構的領導下建立健全市(縣)級畜牧獸醫行政管理機構、行政執法機構、技術支持機構、技術推廣機構、基層動物防疫機構的建設[8]。力爭健全獨立機構，減少掛靠機構，進一步規范掛靠機構，促進機構健全合理。

(2)協調聯合工作部門，理順實際運行障礙 要切實加強對動物防疫工作的領導，按照“建立地方政府負總責，生產者承擔第一責任，相關部門各負其責”的獸醫工作責任體系和“政府保密度、部門保質量”的要求，一是要成立領導小組，各鄉鎮(管委會)主要領導是動物防疫第一責任人，分管領導是直接責任人。二是要建立科學的工作管理責任制。縣政府與鄉鎮(管委會)、鄉鎮(管委會)與村委會、縣畜牧獸醫局與鄉鎮動物防監分所、鄉鎮動物衛生監督分所與村級防疫員簽訂目標管理責任狀。三是解決好應急資金和同步消毒資金。四是嚴格實行責任追究，依照管理法律法規對事故的當事人追責。五是不斷完善動物疫情應急預案，增加重大公共衛生突發事件應急物資儲備。

(3)明確崗位職責，實施獎懲制度 各地要高度重視動物防疫工作，嚴格按照目標責任管理考核要求，狠抓責任制的落實，切實提高執行力，堅持不懈一抓到底，做到集中精力、鍥而不舍、保質保量完成各項工作任務。春防秋防期間，縣政府將組織相關部門開展經常性的督促、檢查、考核工作，根據量化指標，年終嚴格獎懲兌現。

2.3 打造畜牧信息平臺，推廣前沿知識技術

畜牧獸醫管理工作要充分利用現代信息技術，并有效結合傳統獸醫檔案資料庫，打造具有現代信息和實用的信息平臺，為畜牧獸醫發展提供知識和技術支撐。(1)建立畜牧獸醫科技和文書檔案。畜牧獸醫科技檔案館信息資料是該行業人員在科技硏發、行政管理等工作中形成的具備保存價值，諸如光盤、磁帶、影像、圖標、文字、圖紙等各種材料；這些材料是對畜牧獸醫歷史真實客觀的記錄，還原或保留了客觀事物活動的原來面貌，如實地反映和記錄了動物的繁殖育種、飼養管理、疾病的防治等實驗數據。同時，這些檔案材料也是科研人員在畜牧獸醫生產活動領域中形成的最原始、最基本的第一手數據資料，可為今后的畜牧獸醫工作減少大量不必要的重復性工作，提高工作效率[9]。(2)建立畜牧獸醫網站。網站播報最新的、最前沿的、最及時的畜牧知識，畜牧獸醫相關技術、各種動物相關疫情、各種公共衛生突發事件應急處理流程方法等信息，通過網站縮短獸醫知識學習和技術培訓的時間和空間的限制，提高畜牧獸醫的隊伍人才素質。

2.4 增強獸醫執法力度，有效控制動物疫情

(1)部門聯動，齊抓共管，增強獸醫執法力度 依據現有畜牧獸醫的相關法律法規，認真梳理畜牧獸醫的法定職責和法定權利。憑借多部門和多機構聯合管理的管理體制，通過整合畜牧獸醫執法隊伍的整體力量，力促畜牧獸醫綜合執法落到實處，實現“三個統一”，即行政處罰職能統一行使、執法人員統一管理、執法力量統一調度。面對畜牧獸醫主管部門的相關處罰職能委托畜牧獸醫綜合執法機構行駛職權的實際，要按照《行政處罰法》等規定嚴格辦理委托執法手續，按照“誰委托、誰負責、誰指導”的原則完善執法工作機制，切實保障畜牧獸醫綜合執法有序開展、合法開展。要建立執法公示制度，主動接受社會各方的監督，確保“執法依據、權限、程序和辦案結果”的規范化、公開化，推行“陽光執法”。

(2)分工明確，創新措施，有效控制動物疫情 加強基礎免疫，確保免疫密度。繼續推行“鄉鎮政府組織發動、村組干部帶隊參與、村級防疫員具體實施、防疫監督員全程監督指導”的運行模式；大力推行“巡回免疫”、“補欄申報免疫”、“月月定時免疫”等常年補針制度；做到“應免盡免，不留空當”，免疫密度達到100％，“三位一體”免疫標識率達100％。加強疫情監測，確保免疫質量。進一步健全縣、鄉鎮(管委會)、村三級疫情監測網絡，每個村落實一名村級疫情報告觀察員，每個鄉鎮落實一名疫情報告員；認真落實疫情報告責任制度，規范報告程序，嚴禁謊報、瞞報、漏報和越級上報；要繼續抓好動物免疫抗體監測，提高動物疫情預測信度、疫情預報制度、疫情預警能力。加強檢疫監督管理，確保公共衛生安全。要不斷完善產地檢疫制度，對出欄、出售的畜禽，必須臨欄檢疫；加大對流通環節及餐飲環節的監管力度，嚴厲打擊逃避檢疫、經營加工及販賣病害動物及其產品、仿冒證章標識等違法違規行為；對病死畜禽和染疫動物嚴格執行“不準宰殺、不準食用、不準出售、不準轉運，一律進行無害化處理”的措施；加大對畜牧投入品的抽查打假力度，嚴厲打擊使用“瘦肉精”、“蛋白精”、“蘇丹紅”等違禁物品的不法行為；加強對規模養殖場(戶)防疫監管，實行“一對一”責任到人，執行到位，督促落實好防疫工作[10]。

2.5 繼續培訓認證并舉，提高人才隊伍素質

要提高畜牧獸醫人才隊伍的整體素質，可以從以下幾個方面著手：對現有在職人員鼓勵他們在職深造，獲取更高一級學歷；鼓勵在職深造，對攻讀在職博士、在職碩士的人員給予支持和獎勵，獲得研究生學歷以下但學歷有所提升的人員同樣也給予一定支持或獎勵。積極開展技術培訓活動，更新知識、提高業務技能。選派人員參加國家技術部門或國外技術部門組織的業務培訓；聘請國內外知名專家做相關專題講座；定期開展現有試驗儀器、檢測儀器的操作技術培訓；定期組織縣級畜牧獸醫從業人員的知識和技能培訓；經常組織到養殖廠或養殖戶進行養殖指導和實際調研；嚴格執行防疫、免疫、檢疫、控制疫情等一線工作規程[11]。針對技能培訓工作，要力爭做到完善培訓管理體系，提高培訓管理水平，深入推進人才培養工程，增強培訓內容的針對性和時效性[12]。認真做好畜牧獸醫行業職業技能培訓鑒定工作。當前，我國畜牧獸醫職業技能培訓鑒定的技術業務管理體系主要由4個層次構成，從高到低依次為：設在人保部的國家職業技能鑒定中心、農業部職業技能鑒定指導中心、農業部畜牧獸醫行業職業技能鑒定指導站、各省畜牧獸醫職業技能鑒定指導總站和基層畜牧獸醫職業技能鑒定站[13]。要通過不同層面的技能鑒定，逐步推行官方獸醫制度，逐步實行執業獸醫制度；要通過成立獸醫行業協會等方式，實行行業自律，規范從業行為，提高服務水平。立足畜牧獸醫本職職責，不斷拓寬服務領域和開發經營項目，實行以服務質量帶動經營規模，以經營規模促進服務方式跟進，讓管理水平與經營效益互利雙贏，切實增加養殖場戶的經濟收入。

2.6 節流開源以錢養事，確保服務公益屬性

確保縣級畜牧獸醫部門經費基本到位需要從以下幾方面著手：依靠各級政府部門的法律法規和文件政策，積極向上級主管部門爭取經費；要獲得當地政府的支持和配合，爭取縣級畜牧獸醫管理部門的經費投入；把行業服務與經營服務有機結合起來，積極探索和實踐“以市場為導向、以政府為主體、以滿足農民需求”為目的的“以錢養事”[14]運行機制，在保持縣級畜牧獸醫公益性服務的根本前提下，全面拓寬創收渠道，廣開經濟來源之路，有效彌補基層畜牧獸醫辦公經費的不足。

3 結語

綜上所述，當前我國縣級畜牧獸醫管理體制運行面臨著認識不足、機構不全、體制不暢、更新滯后、律法不全、經費緊張等困難；需要通過強化責任、廣為宣傳、健全機構、明晰職責、理順關系、更新信息、加強執法、嚴防疫情、注重培訓、增大投入等措施，不斷優化獸醫管理體制運行機制，促進畜牧也又好又快的發展。

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10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.03.013

S851.76

A

1673-1409(2012)03-S046-04

2012-03-07

陳明和(1966-)，男，湖北監利人，碩士生，研究方向為畜牧業發展規劃與管理。