照護保險制度：勞務儲蓄制度化構思

甘鳳梅

（漳州師范學院 政法系，福建 漳州 363000）

人口老齡化是人類社會發展到一定時期必然出現的人口現象，也是當今世界面臨的重大社會問題之一。根據第六次全國人口普查數據，2010年全國60歲以上老年人口達1.78億，我國是全球唯一的老年人口超過一億的國家。［1］

養兒防老是中國的傳統，在我國，老年人長期以來主要靠家庭養老，家庭承擔了養老的責任。然而，隨著社會的發展，人們的生產生活方式發生了根本性的變化，照料老年人的家庭資源減少，家庭成員在老年人的生活照顧方面顯得有些力不從心。對于家庭養老的實際承擔者——中青年人而言，在社會責任和家庭義務之間，在個人生活與養老責任之間，確實存在著兩難的選擇。［2］（P98）此外，由于人口流動頻繁，子女成家與父母分開居住，成為一種趨勢，空巢老人不斷增加。有專家預言，空巢家庭將是21世紀我國城市甚至是許多農村地區老年人家庭的主要模式。［1］

一、老年勞務儲蓄的出現

1998年4月，“老年銀行”在上海虹口區晉陽居委會悄然興起，人們可在“老年銀行”進行勞務儲蓄；1999年，北京朝陽區潘家園松榆里第一居委會自發籌辦了“時間儲蓄”；1999年6月，南京市鼓樓區出臺并實施了社區助老服務儲蓄制度。［2］（P146～147）這種被稱為“勞務儲蓄”或“時間儲蓄”的助老方式，各地做法雖然不完全相同，但有一點是相同的，那就是低齡健康老年人可為高齡、生活不能自理的老年人提供服務，等自己需要助老服務時，便可依自己為別人提供服務的情況支取服務。這樣一來，人們可用勞務為自己老后的生活儲蓄資源，減少對家庭的依賴，并在一定程度上緩解家庭的壓力，對低收入老年人的生活保障則更具有意義。此外，老年人之間的溝通也有利于他們的精神愉悅。一些地方政府為生活有困難的老年人購買居家養老服務，勞務儲蓄使很多人能用勞動解決自己老后的生活問題，無需或較少依賴政府，這也在一定程度上為政府節省了為老年人購買居家養老服務的公共財政支出。老年勞務儲蓄，可謂一舉多得。

二、勞務儲蓄制度存在的問題

我國是發展中國家，在這種未富先老的國情下，勞務儲蓄無疑是解決現階段我國老年人福利服務需求的有效辦法，對解決我國人口老齡化問題具有積極意義。但目前勞務儲蓄制度的存在只是區域性的、非體制性的，仍存在不少問題，需要政府因勢利導，將其制度化，讓更多的老年人受益。

第一，跨區域支取服務的需求與勞務儲蓄相對封閉的矛盾。提供勞務儲蓄服務的志愿者，不僅有低齡老人，還包括一些中青年人。在市場經濟體制下，人口流動已成為普遍現象，這就使得跨區域支取服務成為現實需求；而且，低齡老人在行動不便時，也可能搬遷至異地工作的子女身邊，也有異地支取服務的需要。然而，現在的勞務儲蓄仍然是小范圍的，規模小，相對封閉，各地政策并不完全一樣，不可能提供異地支取服務。

第二，老年人的權利保障需求與勞務儲蓄的有效性、信譽度較差的矛盾。勞務儲蓄是一種投資，支取服務的時間有長有短，對于中青年服務提供者而言，甚至可能是幾十年。由于間隔時間長，老年人的支取服務請求權需要得到強有力的保障。而目前的勞務儲蓄尚處于“鄉規民約”的自發狀態，沒有法律保障，隨時可能被任意更改。即使基層政府出臺文件作了一些相應的規范性調整，如南京鼓樓區制定了《實施細則》，但最多只能算是基層政府政策，立法層次低，仍具有不穩定性。由于沒有立法保障，各地勞務儲蓄的信譽度大打折扣，很多人不愿參與其中，勞務儲蓄的優越性不能惠及更多的老年人。

第三，助老服務規范化需求與勞務儲蓄管理混亂的矛盾。勞務儲蓄在我國還是新生事物，各地對勞務儲蓄的管理仍處在探索階段，難免出現管理上的無序與隨意現象。對志愿者服務質量信息的評估、服務流程、服務內容、對管理程序的監督等，缺乏制度化、規范化的舉措。助老服務是一項公益性事業，提供服務與支取服務，二者的間隔期可能很長，因此，只有對其進行規范化的管理，才能充分發揮其優越性，保障老年人得到優質的助老服務。

三、勞務儲蓄制度化設想——照護保險制度

我國勞務儲蓄存在的問題，可用引入保險機制來解決，建立照護保險制度。美國、日本有老人看護保險制度。以日本為例，日本稱之為介護保險，是一種靠全社會的力量分擔老人護理重任的制度［3］（P144～175），作為社會保險的一部分，由地方政府管理，公民繳納保險費，希望得到社會護理的老年人或家庭要承擔一部分護理費用，并到當地政府辦公室提交申請，經過一系列程序嚴格審核后就可得到社會的全面護理。在老齡化現象日益嚴重的日本，介護保險有效緩解了家庭看護老人的壓力。我國老年人收入普遍較低，難以承擔養老服務的一切費用，勞務儲蓄在一定程度上解決了這個問題。借鑒日本的介護保險制度，結合我國的人口老齡化現狀，在勞務儲蓄中引入保險機制，建立照護保險制度，由個人、社會、國家共同分擔照料老年人的責任。應先做立法準備，制定照護保險法，使老年人的權利得到法律保障。

首先，要有照護老人的行業標準。只有統一服務標準，才能解決人口流動帶來的異地支取服務的問題。人口流動是我國的國情，特別是大量的農村勞動力進城，老年人也會因為子女的流動而流動，這些都會形成異地支取服務的需求。制定統一的服務標準，能有效保障老年人得到優質的照護服務。

其次，統一參保人的條件和參保方式。勞務儲蓄引入保險機制，應該統一參保人的條件，如低齡老人、中年人等。考慮到我國老年人的收入情況，參保方式可以有勞務形式，也應該允許貨幣形式。政府相關部門應組織勞務參保人進行免費、統一培訓，使其所用于參保的勞務符合照護老年人的標準。參保宜采取自愿方式。

再次，規范管理。照護保險具有公益性，應由政府統一監督和管理，由專門的政府機構管理，制定一套嚴格的評估程序。有老年人或家庭需要服務時，可向專門的政府機構提出申請，確定保險賠償等級，并收取一定比例的照護費用，防止申請人濫用資源。需要護理服務的老年人可以在家里享受服務，也可以到養老機構居住。政府還應派出人員回訪受照顧的老年人，對提供服務的個人和機構進行監督，以確保老年人得到優質服務。隨著生活水平和醫療水平的提高，高齡老人不斷增加，照護的需求量相應增加，單靠投保人提供的服務是不夠的，所以照護保險系統應認可并準許私人營利機構和非營利組織的參與，在政府的有效監督下，引入競爭機制，提高照護服務的質量。

最后，資金和險種性質的設置問題。照護保險應作為一種社會保險而存在，單靠投保人的投保不能滿足老年人的照護需求，需要政府增加資金投入。我國老年人口數量已經很龐大，未來幾年還會繼續增加，照護需求量大，因此，必須確保政府有專項的預算資金投入。可以采取募捐形式，由政府承擔募捐款不足的部分。人們對于照護服務的要求不同，商業化的照護保險可以設置不同的服務標準，不宜只以社會保險的方式存在，應允許商業保險介入。

［1］楊琳.養老“空巢”謀策［J］.瞭望，2012（7）.

［2］陶立群.中國老年人社會福利［M］.北京：中國社會出版社，2002.

［3］張暄，謝芳，邱莉莉，白志剛.國外城市社區救助［M］.北京：中國社會出版社，2005.