中國核能安全保障法律制度與體系研究

鄧 禾，夏梓耀

(1.西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120;2.北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京 100191)

中國核能安全保障法律制度與體系研究

鄧 禾1，夏梓耀2

(1.西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶 401120;2.北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京 100191)

核能安全保障是能源法研究的重點與熱點問題之一。目前中國核能安全立法雖然初具規(guī)模，但既存在可操作性欠缺、法律責(zé)任規(guī)定強度過輕、核損害賠償制度尚不完備等微觀制度上的問題，又存在核能安全基本法缺位、單項支撐法律缺失、配套實施細(xì)則缺乏等宏觀體系上的缺陷，無法有效滿足核能安全保障工作的現(xiàn)實需要。為解決此問題，在微觀層面應(yīng)致力于完善覆蓋“事前預(yù)防，事中控制，事后補救”各方面且內(nèi)容切實可操作的核能安全保障法律制度;在宏觀層面應(yīng)致力于構(gòu)建以《原子能法》統(tǒng)領(lǐng)，以《核物料法》《核設(shè)施法》《核應(yīng)急法》《核損害賠償法》等單項法律支撐，以相關(guān)法規(guī)和規(guī)章配套的核能安全保障法律體系。

核能安全;原子能法;核物料;核設(shè)施;核應(yīng)急;核損害賠償

2011年3月，日本里氏9.0級強震引發(fā)的福島核危機再次讓核能安全問題成為世界關(guān)注的焦點。核能高效、清潔、經(jīng)濟，無疑是解決世界能源問題、應(yīng)對氣候變化的理想能源。但是，發(fā)生核事故的風(fēng)險，猶如懸掛在人們頭上的達(dá)摩克利斯之劍，讓人們對核能利用總是心懷疑慮。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)的《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》，2005年至2020年中國計劃新投產(chǎn)核電裝機容量約2 300萬千瓦，核電總裝機容量將達(dá)到4 000萬千瓦［1］。在如此大規(guī)模開發(fā)利用核能的背景下，如何保障安全顯得至關(guān)重要。“科技加法律”是世界各國保障核能安全的通行做法，但中國現(xiàn)行核能安全立法既存在微觀制度上的問題，又存在宏觀體系上的缺陷，無法有效發(fā)揮法律在保障核能安全方面的應(yīng)有作用。筆者欲就這些問題進(jìn)行探討，以期對完善中國核能安全保障法律制度與體系有所助益。

一、中國核能安全保障立法現(xiàn)狀

(一)中國核能安全立法概況

中國核能安全立法起步于20世紀(jì)80年代，迄今已出臺以《放射性污染防治法》為核心，覆蓋核物料(核原料、核燃料、放射性廢物)管制、核設(shè)施管理、核事故應(yīng)急處置、核損害賠償?shù)榷喾矫娴囊慌?、法?guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，核能安全立法初具規(guī)模。

2003年由全國人大常委會通過的《放射性污染防治法》是中國在核能安全領(lǐng)域的第一部法律，也是迄今唯一一部法律。該法確立了“預(yù)防為主、防治結(jié)合、嚴(yán)格管理、安全第一”的原則，引入了環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、許可證制度等基本制度，涉及放射性污染防治的監(jiān)管，核設(shè)施、核技術(shù)利用、放射性礦物開發(fā)利用的放射性污染防治，放射性廢物管理等多方面的內(nèi)容，對于推動中國核能安全保障工作的開展有著重要的意義。

國務(wù)院制定的行政法規(guī)與有關(guān)部門出臺的部門規(guī)章是目前中國核能安全立法的主要組成部分，涵蓋核事故預(yù)防、核事故應(yīng)急等諸多方面的事項。核能利用的過程，簡言之，就是開采核原料將其加工為核燃料，然后通過核設(shè)施予以利用，產(chǎn)生放射性廢物的過程。為了預(yù)防核事故的發(fā)生，核原料、核燃料和核設(shè)施的安全均應(yīng)予以保障，放射性廢物應(yīng)妥善處置。為此，國務(wù)院及有關(guān)部門相繼出臺了《核材料管制條例》(1987)、《核電廠運行安全規(guī)定》(1991)、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》(2007)、《核電廠放射性廢物管理安全規(guī)定》(1991)等行政法規(guī)和部門規(guī)章。在核應(yīng)急方面，目前也已有《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》(1993)、《國家核應(yīng)急預(yù)案》(第3版，2006)等立法規(guī)定。此外，由于中國核能安全立法尚不成熟，國務(wù)院及有關(guān)部門出臺的規(guī)范性文件事實上也成為法律淵源之一。2007年6月，國務(wù)院向國家原子能機構(gòu)發(fā)布《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》，規(guī)定了核事故損害賠償?shù)呢?zé)任主體、歸責(zé)原則、免責(zé)事由、責(zé)任限額、財務(wù)保證與責(zé)任保險等事項，大致確定了中國的核損害賠償制度。

核能安全地方性法規(guī)和規(guī)章，國際公約和雙邊協(xié)定都是中國核能安全立法的重要組成部分。中國部分省市已經(jīng)出臺了核能安全地方性法規(guī)和規(guī)章，如《廣東省放射性廢物管理辦法》(2001)、《浙江省核電廠輻射環(huán)境保護(hù)條例》(2003)等。目前，中國已經(jīng)締結(jié)包括《核事故或輻射緊急情況援助公約》(1986年9月26日加入)、《核安全公約》(1994年6月17日加入)在內(nèi)的多項核能安全國際公約和雙邊協(xié)定，致力于推動核能安全保障的國際合作。

(二)中國核能安全立法的現(xiàn)狀簡析

經(jīng)過多年發(fā)展，中國核能安全領(lǐng)域目前業(yè)已形成由一部法律，八部行政法規(guī)，較多項部門規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章以及國際公約和雙邊協(xié)定等組成的法群。從數(shù)量上看，在現(xiàn)有立法中以核原料、核燃料、放射性廢物與核設(shè)施管制的規(guī)定居多，這充分體現(xiàn)了中國核能安全立法堅持“預(yù)防為主，安全第一”的原則。從質(zhì)量上看，現(xiàn)有立法的具體規(guī)定已經(jīng)涉及核能利用的多個環(huán)節(jié)，覆蓋面廣泛。因此，就整體而言，中國核能安全立法無論從“量”上還是從“質(zhì)”上，都已發(fā)展到一定程度，核能安全保障工作基本實現(xiàn)了有法可依。自20世紀(jì)80年代以來，中國核能利用事業(yè)迅速發(fā)展卻沒有發(fā)生任何有較大影響的核事故，此與核能安全立法的逐步完善不無關(guān)系。

雖然中國核能安全立法取得了一定成就，但仍然存在一些問題，其中最大的問題是沒有貫徹系統(tǒng)性的核安全管理思想，立法缺乏體系化的考量與設(shè)計。在微觀制度層面，有學(xué)者指出，環(huán)境保護(hù)進(jìn)程中包含有三大內(nèi)涵，即事先之規(guī)劃與預(yù)防、行為管制與誘導(dǎo)、環(huán)境危險性可能性與具體危險發(fā)生之應(yīng)變與處理措施等［2］。筆者將這一思想改造適用于核安全管理領(lǐng)域，認(rèn)為核能安全法制保障進(jìn)程包含有三大要素，即“事前預(yù)防，事中控制，事后補救”。具體言之，事前預(yù)防是指在核能的開發(fā)利用過程中采取措施防患于未然，杜絕核事故的發(fā)生;事中控制，是指一旦發(fā)生核事故，應(yīng)迅速采取應(yīng)急措施控制核污染，減輕核事故帶來的損害;事后補救，是指核事故得到有效控制后，對因核事故所造成的損害予以賠償，對受污染的環(huán)境進(jìn)行整治。目前，中國核能安全法律制度，無論在事前預(yù)防、事中控制抑或事后補救方面都存在欠缺。在宏觀體系層面，關(guān)于事前預(yù)防、事中控制、事后補救的各項法律制度都應(yīng)以一定的立法形式表現(xiàn)，并且形成由基本法、支撐法律和配套法規(guī)規(guī)章構(gòu)成的合理體系，不同層級的立法相互呼應(yīng)，形成保障核能安全的合力。當(dāng)前，中國核能安全保障法律體系尚未真正確立起來。微觀制度與宏觀體系上的缺陷，都可能會使核能利用過程中的某項工作出現(xiàn)失誤而隱含發(fā)生核事故的嚴(yán)重風(fēng)險，因而不得不予以重視。

二、中國核能安全保障法律制度與體系的缺陷

(一)中國核能安全保障微觀法律制度的主要缺陷

中國核能安全保障立法雖然已經(jīng)涉及事前預(yù)防、事中控制、事后補救各方面的制度，并且有的制度如環(huán)境影響評價制度、資質(zhì)管理與許可制度已經(jīng)在實踐中發(fā)揮重要作用，但仍然存在制度內(nèi)容過于原則，未能及時修改，法律責(zé)任規(guī)定有失偏頗且強度過輕，對信息公開與公眾參與制度重視不夠，核損害賠償制度空白等問題。

1.立法內(nèi)容過于原則

中國核能安全立法規(guī)定，無論是事前預(yù)防相關(guān)立法，還是事中控制抑或事后補救相關(guān)立法，普遍存在原則性過強而可操作性不強的問題。以《國家核應(yīng)急預(yù)案》為例，該預(yù)案是國家應(yīng)對核事故的具體行動指南，但其多處規(guī)定過于簡單，可操作性欠缺，無法有效發(fā)揮行動指南應(yīng)有的作用。如該預(yù)案第4.1.5條第(2)項規(guī)定“定期舉行不同類型的應(yīng)急演習(xí)，以檢驗、改善和強化應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)能力”。然而，定期舉行應(yīng)急演習(xí)的“期限”如何確定?由哪一部門或機構(gòu)組織應(yīng)急演習(xí)?參與演習(xí)的地域范圍和人員如何確定?演習(xí)資金如何保障?諸如此類問題均無規(guī)定，讓人無所適從。

不僅國家性立法存在原則性過強的問題，本應(yīng)因地制宜結(jié)合地方具體情況進(jìn)行的地方性立法同樣也存在原則性過強的問題。諸多地方性立法的內(nèi)容是對上位法有關(guān)規(guī)定的簡單重復(fù)，沒有對地方如何開展核能安全保障工作進(jìn)行具體規(guī)定。如《河北省放射性污染防治辦法》第3條籠統(tǒng)地規(guī)定:“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)放射性污染防治工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。”該條與《放射性污染防治法》的有關(guān)表述沒有實質(zhì)差別，沒有對本地方省、市、縣三級環(huán)境保護(hù)行政主管部門各自的權(quán)限以及環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他相關(guān)行政部門的職責(zé)分工做出明確規(guī)定，對于地方性立法而言顯然過于抽象。

2.立法內(nèi)容未能及時修改

立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)實情況的變化及時修改，以適應(yīng)現(xiàn)實的需要。但是中國核能安全立法卻未能隨著現(xiàn)實情況的變化而變化，立法內(nèi)容呈現(xiàn)出滯后性。

核能安全立法是建立在核能利用技術(shù)基礎(chǔ)之上的。自20世紀(jì)80年代以來，核能利用技術(shù)的發(fā)展日新月異，而《核電廠設(shè)計安全規(guī)定》(1991)、《核電廠運行安全規(guī)定》(1991)等大量部門規(guī)章制定于20世紀(jì)90年代初，這些規(guī)章是以當(dāng)時的核電技術(shù)為基礎(chǔ)制定的。如果現(xiàn)在還完全適用這些規(guī)定，就與現(xiàn)實的要求不符。

技術(shù)的發(fā)展會對核能安全立法產(chǎn)生影響，國家行政管理體制、財政體制的變化同樣也會產(chǎn)生影響。在行政管理體制方面，根據(jù)《核材料管制條例》(1987)第7條之規(guī)定，核工業(yè)部負(fù)責(zé)管理全國的核材料;根據(jù)《國家核應(yīng)急預(yù)案》(2006)第3.1.1條，國防科工委牽頭組織國家核應(yīng)急協(xié)調(diào)委。核工業(yè)部和國防科工委早已被撤銷，而有關(guān)規(guī)定卻一直未修訂。在財政體制方面，《核電廠事故應(yīng)急管理條例》(1993)第34條規(guī)定，場外核事故應(yīng)急準(zhǔn)備資金由核電廠和地方人民政府共同負(fù)擔(dān)，而國務(wù)院有關(guān)部門和軍隊所需的核事故應(yīng)急準(zhǔn)備資金，各自解決。此種資金保障機制是同當(dāng)時中央與地方“財政包干”的體制相適應(yīng)的。1994年“分稅制”改革后，地方財政較為困難，中央財政應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付等方式對地方政府在核應(yīng)急方面的開支予以支持。但是，《核電廠事故應(yīng)急管理條例》(1993)第34條卻一直沒有修改，很容易造成地方核應(yīng)急準(zhǔn)備資金不足的問題。

3.事前預(yù)防相關(guān)立法法律責(zé)任規(guī)定有失偏頗，且強度普遍過輕

事前預(yù)防相關(guān)立法通過明確核能安全監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)以及核設(shè)施經(jīng)營人、放射性物質(zhì)承運人等主體義務(wù)的調(diào)整方式實現(xiàn)核能安全保障的目的。職責(zé)與義務(wù)的履行都以法律責(zé)任的規(guī)定為潛在保障?？v觀中國核能安全事前預(yù)防相關(guān)立法，其法律責(zé)任部分大多規(guī)定核設(shè)施經(jīng)營人、放射性物質(zhì)承運人等主體的責(zé)任，而對于核安全監(jiān)管部門及其工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)的責(zé)任涉及甚少。如《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》規(guī)定的都是核設(shè)施經(jīng)營人、放射性物質(zhì)承運人違反法定義務(wù)的責(zé)任，而對于有關(guān)國家機關(guān)不履行建立放射性污染管理信息系統(tǒng)、不及時制定放射性污染防治規(guī)劃等法定職責(zé)的責(zé)任規(guī)定則是空白。法律責(zé)任規(guī)定的偏頗，容易助長有關(guān)國家機關(guān)的不作為和亂作為。

要實現(xiàn)矯正違法行為的目的，法律責(zé)任的設(shè)置應(yīng)當(dāng)與違法行為的社會危害具有相當(dāng)性。但事實上，中國核能安全事前預(yù)防相關(guān)立法的法律責(zé)任規(guī)定普遍過輕，與違法行為可能造成的巨大危害不相匹配。如《放射性污染防治法》對所有違法行為，包括未建造放射性污染防治設(shè)施即將主體工程投入使用等具有嚴(yán)重核事故風(fēng)險的行為，規(guī)定的罰款數(shù)額最高僅20萬元，威懾性顯然不足。

4.事中控制相關(guān)立法對信息公開和公眾參與重視不夠

基于現(xiàn)代風(fēng)險社會的應(yīng)急管理思想，事中控制相關(guān)法律在規(guī)定核事故的處置時應(yīng)特別注重信息公開和公眾參與，引導(dǎo)公眾共同應(yīng)對［3］。信息公開是公眾參與的前提，可分為日常的信息公開與應(yīng)急的信息公開，前者指在日常向公眾公開核能利用以及核安全、核輻射防護(hù)等基本信息，后者指在發(fā)生核事故時向公眾公開核事故的嚴(yán)重程度、應(yīng)對措施等必要信息。有效的信息公開可以減輕公眾的恐核情緒，維護(hù)社會穩(wěn)定，反之則容易造成社會動蕩。然而，無論是《放射性污染防治法》，還是《核電廠事故應(yīng)急管理條例》《國家核應(yīng)急預(yù)案》，對信息公開的規(guī)定都是一筆帶過，如《核電廠事故應(yīng)急管理條例》第23條規(guī)定:“省級人民政府指定的部門在核事故應(yīng)急響應(yīng)過程中應(yīng)當(dāng)將必要的信息及時地告知當(dāng)?shù)毓??！睂τ诤耸鹿蕬?yīng)急中向公眾公開信息的范圍、方式、程序、要求等事項都無明確規(guī)定，無法確保信息公開制度的實施質(zhì)量。

在核應(yīng)急中，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用是必須的，但僅靠政府的作用也是不夠的。在日常由有關(guān)部門組織核設(shè)施周邊居民進(jìn)行核應(yīng)急演習(xí)，熟悉應(yīng)急自救的方法，可以有效減少核事故造成的損失，提高政府的威信;發(fā)生核事故后，動員社會公眾參與到核事故的救援中，如組織志愿者對受災(zāi)居民進(jìn)行心理輔導(dǎo)，動員環(huán)保NGO組織開展捐款等，可以有效提高處理危機的效率，減輕政府的壓力［4］。但是，對于核應(yīng)急中國一直堅持政府直接行政控制為主，公眾參與的法律制度和保障措施沒有真正建立起來［5］。《放射性污染防治法》對于公眾核應(yīng)急演習(xí)沒有規(guī)定，《國家核應(yīng)急預(yù)案》雖有規(guī)定但語焉不詳，至于發(fā)生核事故時的公眾動員機制，更是付諸闕如。

5.事后補救相關(guān)立法內(nèi)容存在立法空白

事后補救相關(guān)立法主要是確立核損害賠償制度。鑒于核損害賠償不同于一般侵權(quán)損害賠償?shù)奶厥庑裕澜缬泻藝液偷貐^(qū)，如美國、英國、德國、法國，大多對核損害賠償制度予以特別規(guī)定［6］。中國至今沒有出臺一部核損害賠償?shù)姆苫蛐姓ㄒ?guī)，規(guī)定核損害賠償責(zé)任的法條主要有《侵權(quán)責(zé)任法》第70條:“民用核設(shè)施發(fā)生核事故造成他人損害的，民用核設(shè)施的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，但能夠證明損害是因戰(zhàn)爭等情形或者受害人故意造成的，不承擔(dān)責(zé)任。”該條明確了核損害賠償?shù)呢?zé)任主體、歸責(zé)原則和免責(zé)事由，但僅此一條顯然不足以處理復(fù)雜的核損害賠償問題。核損害賠償中有關(guān)概念，如“民用核設(shè)施”“核事故”需要清晰地界定，賠償?shù)膿p害范圍、賠償責(zé)任限額、賠償順序與方式、責(zé)任保險與財務(wù)保證等問題都需要明確。

雖然國務(wù)院2007年《關(guān)于核損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》對核損害賠償?shù)囊?guī)定較《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定要詳細(xì)，但該批復(fù)屬國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，不是行政法規(guī)。嚴(yán)格地說，法院在處理核損害賠償案件中不能將其作為法律依據(jù)援引。此外，該批復(fù)仍然存在原則性過強的問題，如對相關(guān)概念沒有界定，對賠償順序沒有規(guī)定，對核損害強制責(zé)任保險的承保風(fēng)險、賠償范圍、再保險等事項均無涉及。

(二)中國核能安全保障宏觀法律體系的主要缺陷

中國核能安全立法缺乏體系化的建構(gòu)思路致使立法較為凌亂，尚未形成由基本法、支撐法律和配套法規(guī)規(guī)章構(gòu)成的有機體系，影響了法律實施的效果。

1.基本法缺位，核能安全法律體系缺乏統(tǒng)領(lǐng)

核能安全保障法律體系需要有一部基本法規(guī)定核能安全立法的目的、基本原則、基本制度等根本性事項，覆蓋核事業(yè)的各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)。這樣一部法律存在，方能使核能安全單項法律以及相關(guān)法規(guī)和規(guī)章的存在有所依托，也才能有效避免這些法律、法規(guī)和規(guī)章之間的規(guī)定發(fā)生矛盾或沖突。世界上的有核國家和地區(qū)，大多率先制定核能安全基本法，以奠定核能安全立法體系化的基礎(chǔ)。

中國核能安全立法自20世紀(jì)80年代即已起步，但時至今日作為核能安全基本法的《原子能法》尚未出臺?！对幽芊ā返娜蔽?，導(dǎo)致中國核能安全立法進(jìn)行體系化建構(gòu)的基礎(chǔ)不牢，核能安全單項法律、法規(guī)和規(guī)章的制定和修訂，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一制度，影響立法進(jìn)度與實效。雖然中國已制定《放射性污染防治法》，但放射性污染防治只是保障核能安全的一個方面，《放射性污染防治法》沒有從全局上對核能開發(fā)核利用進(jìn)行整體制度安排［7］?！斗派湫晕廴痉乐畏ā窡o法取代作為核能安全基本法的《原子能法》的地位，中國仍有必要制定《原子能法》。

2.單項支撐法律法規(guī)缺失，核能安全法律體系整體層次偏低

在理想狀態(tài)下，核能安全法律體系不僅要有基本法統(tǒng)領(lǐng)，而且在核能安全保障的各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)要有單項法律支撐，以從整體上提高核能安全法律體系的立法層次。

中國現(xiàn)有核能安全立法中，諸多單項支撐法律缺失，在核物料、核設(shè)施的管制，核應(yīng)急，核損害賠償?shù)确矫娑紱]有制定單項法律。就算到了行政法規(guī)這一層級的立法，數(shù)量也不多。大量與核能安全有關(guān)的事項都由部門規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定，權(quán)威性不足，同時也無法滿足核能安全保障工作的現(xiàn)實需要。例如，為了保障放射性物質(zhì)運輸安全，國家核安全部門、環(huán)境保護(hù)部門、公安部門、鐵道和交通部門在其部門規(guī)定中對承運人的資質(zhì)設(shè)置了行政許可［8］。在2004年《行政許可法》出臺之前，如此似無不可，但在《行政許可法》出臺之后，這些行政許可就面臨合法性的問題，因為根據(jù)《行政許可法》第12條和第14條之規(guī)定，法律和行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可，而部門規(guī)章沒有設(shè)定行政許可的權(quán)限。這樣，有關(guān)部門規(guī)章中設(shè)定的放射性物質(zhì)承運人資質(zhì)行政許可因與上位法沖突而無效，處于尷尬的境地。雖然2010年開始施行的《放射性物品運輸安全管理條例》解決了此問題，但這一事例已充分說明，核能安全立法體系如果缺乏層級較高的法律法規(guī)支撐，勢必給核能安全保障工作的開展造成阻礙。

3.配套實施細(xì)則缺乏，核能安全法律體系實效不足

上位法的規(guī)定由于較為抽象，常需由下位法予以配套才能落到實處。中國核能安全立法由于體系化建構(gòu)的思路不清晰，立法缺乏計劃性，上位法的規(guī)定往往缺乏下位法的具體實施性規(guī)定配套，從而影響了法律的實效。例如，《放射性污染防治法》第23條規(guī)定:“核動力廠等重要設(shè)施外圍地區(qū)應(yīng)當(dāng)劃定規(guī)劃限制區(qū)。規(guī)劃限制區(qū)的劃定和管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！贝送猓摲ǖ?5條將放射性固體廢物處置費用收取和使用管理辦法委任給國務(wù)院財政部門、價格主管部門會同國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定;第46條將放射性固體廢物貯存、處置資質(zhì)許可證制度委任給國務(wù)院規(guī)定。但《放射性污染防治法》自2003年施行至今已有8年，這些對核能安全保障影響重大的具體規(guī)定卻都沒有出臺，使有關(guān)工作的開展陷入了無法可依的困境。

三、中國核能安全保障法律制度與體系的完善

(一)中國核能安全保障微觀法律制度的完善

1.中國核能安全保障法律制度完善的總體思路

中國核能安全保障法律制度完善的總體思路，應(yīng)是按照“事前預(yù)防，事中控制，事后補救”的要求，改進(jìn)現(xiàn)有相關(guān)制度，構(gòu)建行之有效的新制度，使事前、事中、事后的各項法律制度相互銜接，有機聯(lián)系，形成制度合力。鑒于核事故危害的嚴(yán)重性與補救的困難性，防患于未然遠(yuǎn)勝于治患于已然，因而事前預(yù)防法律制度應(yīng)居于主體地位。

事前預(yù)防法律制度，主要具有規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、資質(zhì)管理與許可制度、登記與安全保衛(wèi)制度等基本制度。事中控制法律制度，包括預(yù)警監(jiān)測制度、應(yīng)急預(yù)案制度、應(yīng)急響應(yīng)制度、信息公開制度、公眾參與制度、應(yīng)急保障制度等。事后補救法律制度，主要有核損害賠償制度、強制責(zé)任保險制度等。各項制度的規(guī)定，應(yīng)確保具體可操作，并隨著實踐的需要不斷修改完善。從目前的情況看，中國亟需完善的是事前預(yù)防方面的法律責(zé)任制度，事中控制方面的信息公開與公眾參與制度和事后補救方面的核損害賠償制度。

2.中國核能安全保障法律制度完善的具體要求

(1)注重立法內(nèi)容的可操作性。核能安全領(lǐng)域的立法應(yīng)當(dāng)注重立法內(nèi)容的可操作性，因為可操作性不強的法律規(guī)定在實踐中只能讓人們無所適從而被束之高閣。為了達(dá)到可操作性強的要求，有關(guān)立法應(yīng)當(dāng)對為了維護(hù)核能安全要做什么、由誰來做、怎么做、保障措施、要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)、不做或者不按要求做有什么不利的法律后果等事項都有明確的規(guī)定。尤其是以實施上位法規(guī)定為目的的法規(guī)、規(guī)章，一定要確保具體可操作，諸如《國家核應(yīng)急預(yù)案》中“定期舉行不同類型的應(yīng)急演習(xí)，以檢驗、改善和強化應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)急響應(yīng)能力”之類的模糊性條款應(yīng)盡量避免。就應(yīng)急演習(xí)而言，應(yīng)明確演習(xí)組織機構(gòu)、演習(xí)地域范圍、參與人員、演習(xí)保障等各事項。中國臺灣地區(qū)《核子事故緊急應(yīng)變法》及其實施細(xì)則就明確規(guī)定，“行政院原子能委員會”依照核事故緊急應(yīng)變基本計劃在緊急應(yīng)變計劃區(qū)組織演習(xí);指定之機關(guān)、地方主管機關(guān)、核子反應(yīng)器設(shè)施經(jīng)營者及公、私立學(xué)校、機關(guān)(構(gòu))、團(tuán)體、公司、廠場、民眾應(yīng)配合執(zhí)行演習(xí);參與演習(xí)人員，由所屬單位給予公假;演習(xí)所需資金，由核子事故緊急應(yīng)變基金支出①參見中國臺灣地區(qū)《核子事故緊急應(yīng)變法》第15條，《核子事故緊急應(yīng)變法施行細(xì)則》第10條和第11條(http://news.9ask.cn/fagui/twflfgk/201002/339682.html)。。這些規(guī)定的可操作性較強，可資借鑒。

(2)重視立法修改的及時性。核能安全立法具有較強的技術(shù)性，尤其是具體實施性的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，擁有大量的技術(shù)規(guī)程、技術(shù)制度的內(nèi)容。在20世紀(jì)80年代時，尚盛行第二代核反應(yīng)堆技術(shù)，目前第四代核反應(yīng)堆技術(shù)已經(jīng)處于研發(fā)階段。中國核能安全立法應(yīng)根據(jù)核能技術(shù)的發(fā)展對有關(guān)技術(shù)規(guī)范予以及時修改，體現(xiàn)新技術(shù)的要求與特點。

在國家行政管理體制發(fā)生變化出現(xiàn)機構(gòu)的撤并時，一般會有新的機構(gòu)承接被撤銷機構(gòu)的職權(quán)，如依據(jù)《核材料管制條例》主管核材料的核工業(yè)部被撤銷后，國防科工委承接了其主管核工業(yè)的職權(quán);在國防科工委被撤銷后，工業(yè)與信息化部承接了其職權(quán)。因此，只需根據(jù)新的機構(gòu)設(shè)置對既有立法相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改即可。此外，為避免修改的頻繁性，在今后的立法表述中，可采用國務(wù)院核工業(yè)主管部門、國防科技工業(yè)主管部門等一般性術(shù)語。至于財政體制變化，在進(jìn)行“分稅制”改革后，應(yīng)確立中央通過轉(zhuǎn)移支付、低息貸款、稅收優(yōu)惠等方式對地方在核能安全保障方面的開支予以支持的規(guī)則，以使核能安全保障工作的開展有充足的資金保障。

從整體上看，為了確保核能安全立法具有“與時俱進(jìn)”的品性，應(yīng)由立法機關(guān)定期審查核能安全立法的實施情況，如發(fā)現(xiàn)與實踐有嚴(yán)重脫節(jié)之處，應(yīng)及時進(jìn)行修改。

(3)完善事前預(yù)防相關(guān)立法的法律責(zé)任規(guī)定。為解決現(xiàn)有法律僅規(guī)定核設(shè)施經(jīng)營者、核物料承運人等行政相對人的法律責(zé)任而不規(guī)定行政主體的法律責(zé)任的問題，應(yīng)按照“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)必相等，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究”的原則，確定政府有關(guān)部門及其工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)的法律責(zé)任，以防止其在核能安全保障領(lǐng)域不作為、亂作為。如《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》既然規(guī)定了市級環(huán)保部門制定放射性污染防治規(guī)劃和區(qū)、縣環(huán)保部門制定放射性污染防治實施方案的職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)在法律責(zé)任部分規(guī)定環(huán)保部門及其工作人員怠于履行職責(zé)的法律責(zé)任。

為提高法律的威懾力，還應(yīng)加大對核能安全相關(guān)違法行為的處罰力度，提高罰款限額，必要時引入刑事責(zé)任，使法律責(zé)任與違法行為的社會危害具有相當(dāng)性。2008年開始施行的《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》規(guī)定的對各項違法行為的處罰，最高罰款額為500萬元，與《放射性污染防治法》相比，處罰力度有顯著提高。但是，如不對以前有關(guān)法律規(guī)定及時進(jìn)行修改，將出現(xiàn)“類似的情況不同對待”的不合理狀況。例如，根據(jù)《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》第56條，委托未取得相應(yīng)許可證的單位進(jìn)行民用核安全設(shè)備的設(shè)計、制造、安裝和無損檢驗的，最高可處500萬元罰款;依《放射性污染防治法》第51條，未建造放射性污染防治設(shè)施、放射防護(hù)措施，主體工程即投入使用的，最高處20萬元罰款。此兩條所規(guī)范的行為危害性相差不大，但處罰強度卻相差巨大。因此，應(yīng)及時有計劃地對現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章中的法律責(zé)任規(guī)定進(jìn)行清理，提高處罰力度，保障制度間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(4)完善事中控制相關(guān)立法的信息公開和公眾參與規(guī)定。核應(yīng)急信息公開主管機構(gòu)應(yīng)制定核應(yīng)急日常信息公開計劃，注重通過電視、報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，通俗易懂地向社會公眾，尤其是核設(shè)施周邊居民普及核應(yīng)急知識。發(fā)生核事故時，核應(yīng)急信息公開主管機構(gòu)應(yīng)將核事故的情況、應(yīng)急措施、公眾應(yīng)注意事項等信息主動向公眾公開，同時以接待公眾信訪、來電等方式被動進(jìn)行信息公開。原則上，只要不涉及國家秘密，公眾需要什么信息，政府就應(yīng)當(dāng)公開什么信息［9］。核應(yīng)急中的信息公開應(yīng)符合統(tǒng)一性、及時性、準(zhǔn)確性的要求，因為信息公開的多渠道和不及時、不準(zhǔn)確，都容易導(dǎo)致民眾對政府的不信任，加重公眾的恐慌情緒。核能應(yīng)急立法應(yīng)確立細(xì)致的信息公開制度，明確信息公開主管機構(gòu)及其職權(quán)，信息公開的方式、程序、范圍、要求、法律責(zé)任等事項。

核應(yīng)急立法還應(yīng)建立行之有效的公眾參與機制，以提高政府處理核事故的效率，減輕核事故造成的損失。當(dāng)前主要應(yīng)從三方面著手:其一，應(yīng)建立可操作的核急演習(xí)制度，明確演習(xí)組織的各具體事項，提高公眾應(yīng)對核事故的能力。其二，重視媒體的作用，建立核應(yīng)急中的媒體管理制度。媒體是政府與社會公眾溝通的重要橋梁，在核事故應(yīng)急中重視與媒體的溝通協(xié)調(diào)，可以有效地對社會公眾進(jìn)行引導(dǎo)，推動公眾與政府的配合，維護(hù)社會的穩(wěn)定。其三，確立公眾核應(yīng)急動員制度，發(fā)揮環(huán)保組織、志愿者組織等各類民間組織在核事故處理中的作用。

(5)補充事后補救相關(guān)立法的空白。中國宜借鑒世界通行做法，及早確立較為完備的核損害賠償制度。關(guān)于核損害賠償制度的具體內(nèi)容，已經(jīng)有《1960年核能領(lǐng)域第三方民事責(zé)任公約》《1963年核損害民事責(zé)任維也納公約》及其議定書等幾部公約規(guī)定，國務(wù)院也出臺了批復(fù)，中國可參考上述文件的規(guī)定，結(jié)合中國國情確定。尤其應(yīng)注意如下一些問題。

第一，應(yīng)明確核損害賠償構(gòu)成的有關(guān)概念，如核物料、核設(shè)施、經(jīng)營者、核損害等，對概念的清晰界定是核損害賠償制度實施的基礎(chǔ)。在《侵權(quán)責(zé)任法》對環(huán)境污染侵權(quán)損害是否包含環(huán)境損害未予以明文的情況下，應(yīng)明確將環(huán)境損害納入核損害的概念范圍，以與《1997年維也納議定書》《1997年核損害補充公約》②《1997年維也納議定書》第1條第1款第11項將采取恢復(fù)環(huán)境措施所需要的費用納入核損害賠償之中，原文大致是:“Nuclear damage”means the costs of measures of reinstatement of impaired environment.《1997年核損害補充公約》第1條第6款第4項采用了相同的表述。具體可參見議定書文本，載國際原子能機構(gòu)網(wǎng)站，http://www.iaea.org/Publications/Documents/Conventions/protamend_annex.html，and http://www.iaea.org/Publications/Documents/Conventions/supcomp.html.等保持一致，實現(xiàn)遏制核污染的需要［10］。

第二，合理設(shè)置賠償責(zé)任限額。根據(jù)2007年國務(wù)院《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問題的批復(fù)》，中國核電站的營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者，對一次核事故所造成的損害最高賠償額為3億元人民幣，其他經(jīng)營者對一次核事故所造成的損害最高賠償額為1億元人民幣。在美國，核電站及其相關(guān)裝置的事故賠償責(zé)任限額為94億美元，中國臺灣地區(qū)規(guī)定的核設(shè)施賠償責(zé)任限額為新臺幣42億元，但不包括利息及訴訟費用在內(nèi)［11］。兩相比較，中國似應(yīng)經(jīng)過科學(xué)論證，提高賠償責(zé)任限額，以免受害人得不到充分的救濟。

第三，明確重大自然災(zāi)害是否是核損害賠償責(zé)任的免責(zé)事由。早期的核損害賠償公約，如《1963年核損害民事責(zé)任維也納公約》規(guī)定如核事故由重大異常自然災(zāi)害導(dǎo)致，經(jīng)營者可免責(zé)。隨著核技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)營者在核設(shè)施選址及建造時，有能力充分考慮發(fā)生重大自然災(zāi)害的可能而采取措施以保安全，因此，再將重大自然災(zāi)害作為核損害賠償免責(zé)事由便失去了正當(dāng)性?！?997年維也納議定書》將重大自然災(zāi)害從核損害賠償免責(zé)事由中去除［12］?！肚謾?quán)責(zé)任法》第70條的規(guī)定核損害賠償?shù)拿庳?zé)事由是“戰(zhàn)爭等情形”和“受害人故意”，應(yīng)明確重大自然災(zāi)害不屬于“戰(zhàn)爭等情形”之列。

第四，確立核損害賠償強制責(zé)任保險制度，并將該制度與環(huán)境行政許可證制度掛鉤，不辦理強制責(zé)任保險就不頒發(fā)核設(shè)施經(jīng)營相關(guān)許可證。中國已實行多年的機動車強制責(zé)任保險制度可為核損害賠償強制責(zé)任保險制度的建立提供有益借鑒。

(二)中國核能安全保障宏觀法律體系的完善

1.中國核能安全保障法律體系完善的總體思路

中國核能安全保障法律體系的完善的總體思路，是構(gòu)建以核能安全保障基本法統(tǒng)領(lǐng)，以各方面的單項法律支撐，以有關(guān)法規(guī)和規(guī)章配套的法律體系。首先，應(yīng)制定一部核能安全基本法。這部基本法確立事前預(yù)防、事中控制、事后補救各方面的基本原則和制度，其他下位法受基本法的影響與約束，與基本法保持邏輯與制度上的一致，將基本法確立的原則與制度落到實處。如美國1946年頒布了《核能源法》，日本 1955 年頒布《原子能基本法》［13］199－201。其次，在事前預(yù)防、事中控制、事后補救各方面都應(yīng)制定一批效力層級較高的法律，向上作為核能安全基本法的支撐，向下作為各具體實施性的立法的依托，在整體上提高核能安全立法的權(quán)威與層次。如中國臺灣地區(qū)制定了《放射性物料管理法》(2002)、《核子反應(yīng)器設(shè)施管制法》(2003年)、《核子事故緊急應(yīng)變法》(2003)、《核子損害賠償法》(1971)等單項支撐法律。再次，根據(jù)核能安全基本法和各單項支撐法律規(guī)定的原則與制度，出臺具體的實施細(xì)則、規(guī)定。這三個層級的立法相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了核能安全保障法律體系的整體。

2.目前中國核能安全保障法律體系完善的具體要求

(1)及早制定作為核能安全基本法的《原子能法》。《原子能法》是中國境內(nèi)所進(jìn)行的核能研究、開發(fā)和利用活動的基本法律，其主要調(diào)整對象是在中國境內(nèi)進(jìn)行原子能研究、開發(fā)、利用過程中所形成的各種各樣的社會關(guān)系［14］?！对幽芊ā返闹饕獌?nèi)容應(yīng)包括總則(含立法目的，基本原則，核能利用安全監(jiān)管機構(gòu)及其職權(quán)等);放射性礦物的勘察與采冶，放射性物質(zhì)運輸，核進(jìn)出口，核設(shè)施的建設(shè)、運行與退役，放射性廢物的處置，核輻射防護(hù);核應(yīng)急;核損害賠償與環(huán)境整治，法律責(zé)任(違反該法的行政責(zé)任與刑事責(zé)任);附則等［13］214－215。在這些內(nèi)容中，總則部分規(guī)定的是基礎(chǔ)性事項，核物料(核原料、核燃料、放射性廢物)的管理和運輸，核設(shè)施的管制以及核輻射防護(hù)，主要體現(xiàn)事前預(yù)防的要求;核應(yīng)急體現(xiàn)的是事中控制的要求;核損害賠償與環(huán)境整治主要規(guī)定事后補救的內(nèi)容。鑒于《原子能法》為核能領(lǐng)域基本法的地位，其規(guī)定不可能過于詳細(xì)，因而在立法技術(shù)的處理上可多采用委任性規(guī)定，將問題的具體解決交與下位的法律、法規(guī)和規(guī)章處理。

中國自20世紀(jì)80年代即已啟動《原子能法》的立法，但由于其規(guī)范的事項覆蓋范圍廣泛且復(fù)雜，加之其中牽涉多方利益難以協(xié)調(diào)，故時至今日仍未能出臺。為了滿足現(xiàn)實的需要，先行出臺爭議不大，專門規(guī)范核電開發(fā)安全的《核安全法》應(yīng)是較為穩(wěn)妥的做法。

(2)出臺《核物料法》《核設(shè)施法》等核能安全單項支撐法律。當(dāng)前，中國需由全國人大常委會在事前預(yù)防、事中控制、事后補救等方面制定一批專項法律，向上支撐核能安全基本法，向下統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)有法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，以提升核能安全立法的整體層次。具體言之，在事前預(yù)防方面，應(yīng)出臺《核物料法》統(tǒng)領(lǐng)《核材料管制條例》(1987)、《核電廠放射性廢物管理安全規(guī)定》(1991)等現(xiàn)有規(guī)定;出臺《核設(shè)施法》統(tǒng)領(lǐng)《核電廠運行安全規(guī)定》(1991)、《民用核安全設(shè)備監(jiān)督管理條例》(2007)等現(xiàn)有規(guī)定;新制定《核輻射防護(hù)法》。在事中控制方面，應(yīng)制定《核應(yīng)急法》統(tǒng)領(lǐng)《核電廠核事故應(yīng)急管理條例》(1993)、《國家核應(yīng)急預(yù)案》(2006)等現(xiàn)有規(guī)定。在事后補救方面，主要應(yīng)制定《核損害賠償法》。部分立法如果條件尚不成熟，可先由國務(wù)院制定行政法規(guī)，但立法機關(guān)應(yīng)審視立法條件，及時將行政法規(guī)上升為法律。

(3)有計劃地實施配套性立法。由于全國人大及其常委所制定法律規(guī)定較為原則，因此規(guī)定的具體落實則往往授權(quán)給下位的法規(guī)、規(guī)章處理。如《放射性污染防治法》第23條確立的核設(shè)施外圍規(guī)劃限制區(qū)制度，第45條確立的放射性固體廢物處置收費制度，第46條確立的放射性固體廢物貯存、處置資質(zhì)許可證制度等，都有對國務(wù)院及其有關(guān)部門進(jìn)行配套性立法，制定行政法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)。一旦法律有對下位法立法的授權(quán)，有關(guān)職能負(fù)責(zé)部門應(yīng)當(dāng)及時編入立法規(guī)劃，有計劃、有步驟地制定上位法律規(guī)定的具體實施辦法。

需要特別指出，實施上位法規(guī)定的地方性立法應(yīng)結(jié)合地方的實際情況進(jìn)行，體現(xiàn)地方特色，不應(yīng)直接照搬上位法的有關(guān)規(guī)定而成為上位法的簡單翻版。如核設(shè)施外圍規(guī)劃限制區(qū)制度，其實施必然是考慮當(dāng)?shù)氐娜丝诓季帧⒌乩憝h(huán)境等具體情況而因地制宜的，因而地方性立法應(yīng)當(dāng)就該制度的實施作出具有地方特色的規(guī)定。

四、結(jié)語

造成福島核危機的這場“核震”給我們敲響了警鐘:日本自1955年制定《原子能基本法》開始核安全立法，迄今核法律體系已較為完備，但其應(yīng)對核危機的工作仍然存在種種問題而受到詬病。如果這樣一場核危機發(fā)生在中國，我們的應(yīng)對情況又會是怎么樣?

當(dāng)務(wù)之急，我們應(yīng)居安而思危，未雨而綢繆，從微觀法律制度和宏觀法律體系兩個層面完善中國核能安全保障立法。微觀法律制度應(yīng)覆蓋“事前預(yù)防，事中控制，事后補救”各方面且要求內(nèi)容較為完善，宏觀法律體系應(yīng)涵蓋基本法、支撐法律、配套法規(guī)和規(guī)章，二者相互映襯，以求為核能安全提供堅實的法律保障。

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On Perfecting Legal Regimes and System of Nuclear Security in China

DENG He1，XIA Zi－yao2
(1.College of Economy Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，P.R.China;2.College of Law，Beijing University of Aeronautics and Astronautics，Beijing 100191，P.R.China)

A number of deficiency occurred in the current legal norms on nuclear security in China， mainly including some contexts are too principle to be executed efficiently， another are out of date， lack of basic law and relevant supporting legal instruments.This paper aims at examining the causes of above－mentioned problems and exploring the possible resolving measures.This paper thinks， for a long time， Chinese utilization of nuclear power hasn't been supported by the comprehensive legal regime on nuclear security，which buries a series of security risk for future nuclear industry，so it is urgent to improve it in order to eliminate this type of potential nuclear risk in the future.Finally，this paper proposes to enact Atomic Energy Law and relevant supporting legal instruments as soon as possible in order to perfect current legal contexts to be more concrete and more easily applied to.

nuclear security;Atomic Energy Law;nuclear materials;nuclear facilities;emergent nuclear hazard management;nuclear damage and compensation

D922.67

A

1008－5831(2012)02－0026－07

2011－12－15

鄧禾(1968－)，女，重慶人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事環(huán)境資源法研究。

(責(zé)任編輯 胡志平)