核事故損害賠償責任:理論分析與制度安排

蔡先鳳

(寧波大學法學院，浙江寧波 315211)

核事故損害賠償責任:理論分析與制度安排

蔡先鳳

(寧波大學法學院，浙江寧波 315211)

隨著核電事業的快速發展，核事故損害賠償責任制度顯得日益重要。在核損害責任國際公約框架下，建立健全國內核事故損害責任制度，將有利于保護公眾的利益，促進核工業的健康發展以及核能領域的國際合作。核事故損害民事責任制度須遵循嚴格責任和絕對責任、唯一責任或責任集中、責任限制、強制性責任保險或財務保證、單一管轄法院管轄、國家介入、不歧視等基本原則。中國現行核事故損害責任制度存在重大缺陷，即原子能法和核事故損害賠償法闕如、國務院《批復》無法有效適應現實需要。中國應該考慮到發生核事故與核事故損害賠償的可能性，盡早作出相應的制度安排。

核事故損害;賠償責任;基本原則;制度安排

1954年6月，蘇聯奧布寧斯克5兆瓦核電站并網發電，人類首次實現核能和平利用。國際原子能機構(IAEA)核反應堆信息系統(PRIS)的數據顯示，截止到2011年11月，全球共有32個國家和地區的434座核電站在運行，總裝機容量36 758萬千瓦，在建機組64臺①詳情可參見國際原子能機構的動力反應堆信息系統(Power Reactor Information System of the International Atomic Energy Agency)的網站:http://www.iaea.or.at/programmes/a2/，2011年12月10日瀏覽。。目前，世界能耗的85%來自煤炭、石油、天然氣等化石燃料。大量燃燒化石燃料所產生的二氧化硫、二氧化碳、氮氧化物、一氧化碳等物質既污染環境，又使地球上的化石燃料儲量日益減少乃至枯竭。人類面臨著后續替代能源的抉擇。半個世紀國際核電建設的經驗也充分證明，核電是一種經濟、可靠、清潔的新能源，和平利用原子能具有廣泛的可能性。核電站已經成為推動現代文明進步的一種現實力量。核電有助于保障全球能源安全、應對氣候變化及減少空氣污染。但是，發展核電會帶來地區性乃至國際性的風險，即發生重大或特大核事故時，放射性污染將會造成人體健康、財產及環境等方面的嚴重損害。人類已經歷了三次嚴重的核電站事故，即1979年美國三里島核電站事故、1986年前蘇聯切爾諾貝利核電站事故以及2011年日本福島第一核電站因強震和海嘯導致的核泄漏事故。

發展核電是現階段中國滿足電力需求、優化能源結構、保障能源安全、促進經濟持續發展的重大戰略舉措，是順應世界能源利用趨勢的正確選擇。中國大陸已有6座核電站13臺核電機組投入商業運行，裝機容量為1 080.8萬千瓦;在建核電機組28臺，裝機容量為3 087萬千瓦，是目前世界上在建核電機組規模最大的國家。中國的核電站總體運行安全，各類研究堆、核燃料循環設施等在役核設施安全可控。2007年10月，國家發改委正式發布的《核電中長期發展規劃(2005－2020年)》確定中國核電的發展目標是，到2020年，核電運行裝機容量爭取達到4 000萬千瓦;核電年發電量達到2 600～2 800億千瓦時。在目前在建和運行核電容量1 696.8萬千瓦的基礎上，新投產核電裝機容量約2 300萬千瓦。同時，考慮核電的后續發展，2020年末在建核電容量應保持1 800萬千瓦左右。《國民經濟和社會發展第十二個五年(2011－2015年)規劃綱要》指出，在確保安全的基礎上高效發展核電，重點在東部沿海和中部部分地區發展核電。2011年3月日本福島核泄漏事故發生后，國務院決定，切實加強正在運行核設施的安全管理，全面審查在建核電站，要用最先進的標準對所有在建核電站進行安全評估，不符合安全標準的要立即停止建設;嚴格審批新上核電項目;抓緊編制核安全規劃，調整完善核電發展中長期規劃，核安全規劃批準前，暫停審批核電項目包括開展前期工作的項目。

國際社會在1997年至2004年間完成了核損害民事責任相關公約的最新修訂，各核電國家也應該順勢將國際核責任法有機地融合到各自相應的國內法之中。

一、核事故或核事件與核事故損害

(一)核事故或核事件的涵義

核事故或核事件(nuclear accident or nuclear incident)是指人類在和平開發利用核能的活動中所發生并給人體健康、財產和環境等造成損害的災禍或者非同尋常的重大事情②根據國際核事件分級表(International Nuclear Event Scale，INES)，核事件分為7級:較高的級別(4－7級)被定為“事故”，較低的級別(1－3級)被定為“事件(incidents)”。不具有安全意義的事件被歸類為分級表以下的零級(Below Scale/No Safety Significance)，定為“偏離(deviations)”。與安全無關的事件被定為“分級表以外”。。《1997年核損害民事責任維也納公約》和《核損害補充賠償公約》規定:“核事件是指造成核損害的任何事件或有同樣起因的一系列事件，或僅就預防措施而言，則指產生造成此種損害的嚴重和緊迫威脅的上述事件。”2004年《巴黎公約》修正議定書規定:“‘核事件’是指造成核損害的任何事件或有相同起因的系列事件。”

美國《1988年普萊斯 －安德森修正法》(The Price－Anderson Amendments Act)規定:“‘核事件’是指由源材料、特殊核材料或核產品的放射性、有毒性、爆炸性或其他危險性性能而引起或導致的、在美國境內發生的任何事件包括非常核事件，此類事件在美國境內外引起人體傷害、生病、疾病、死亡、財產滅失或損害或者財產的用途喪失。”該法還引入了“非常核事件”(extraordinary nuclear occurrence，ENO)的概念，它是指引起源材料、特殊核材料或核產品自其專用容器中大量外溢或散布，或者使場外輻射水平增加的任何事件。只能由核管會(Nuclear Regulatory Commission，NRC)或能源部長最終和確定性地認定此類事件已經或可能對場外的人員或財產造成實質性的損害。核管會或能源部長應當以書面形式闡述其做出此類決定的標準。例如，核管會于1979年7月20日啟動調查程序，以認定三里島核事故是否構成《普萊斯－安德森法》所規定的“非常核事件”③根據國際核事件分級表，1979年美國三里島核電站的事故為5級核事故。。核管會對專門工作組提供的資料和調查結果進行審查后，于1980年4月17日認定，三里島核事故不構成《普萊斯－安德森法》所規定的“非常核事件”。

美國核管會明確了非常核事件認定的兩個標準:標準一，場外發生了放射性物質的大量泄露，或者放射性物質自貯存地泄露時，大大增加了場外的輻射水平;場外人員已經或可能已經暴露的輻射劑量超過了規定的水平;場外財產發生表面污染，且超過規定值;放射性物質在運輸過程中發生泄露，場外任何財產的表面污染水平超過規定值。標準二，事件如符合標準一，即可認定其已經導致或將很可能導致場外人員或財產的重大損害。而且，該事件在發生30日以內，已經造成場外5人以上的死亡或身體傷害;任何1人已經或即將遭受250萬美元以上的場外損害或已經或即將遭受共計500萬美元以上的場外損害;50人以上中的每人已經或即將遭受共計5 000美元以上的場外損害，只要該損害達到了100萬美元以上。

美國能源部也可以對“非常核事件”進行認定。能源部通過兩個部分的檢測認定核事件的性質:第一部分認定，是否泄漏或分散了相當數量的核材料，是否引起現場外輻射水平的大幅度增加。這部分檢測的目的是認定是否發生了增加人員或財產損害可能性的異常或意外情況。同時，必須調查出以下兩個結果之一:現場外一個以上的人員暴露或可能已經暴露超過規定劑量水平的輻射;或者現場外財產發生超過規定劑量水平的表面污染。如果能源部得出了兩個結果之一，則第二部分將認定現場外的人員或財產是否已經或者將很可能遭受相當的損害。同時，必須調查出以下四個結果之一:(1)事件發生后的30天以內，1人死亡、5人以上住院，須出示因暴露核材料而造成人身傷害的客觀證據;(2)1人的財產損害大于或等于250萬美元或財產損害總共為500萬美元;(3)50人以上的財產損害大于或等于5 000美元或財產損害總共為500萬美元以上;(4)因采取相應的防護措施而造成了經濟損失④See Report on the Price－Anderson Act and Its Potential Effects on Eureka County，Nevada［R］.2003，prepared for:The Board of Eureka County Commissioners Eureka，Nevada and Abigail C.Johnson Consulting Carson City，Nevada，prepared by:David S.Ziegler，AICP Ziegler Technical Carson City，Nevada，2003:6.。

德國《原子能法》、加拿大《核責任法》、羅馬尼亞《核損害民事責任法》、韓國《核損害賠償法》和烏克蘭《核能利用和輻射安全法》等也都對“核事件”進行了類似的定義。中國臺灣《核子損害賠償法》第9條規定:“本法所稱核子事故，指由同一原因造成核子損害之單一事件或數個同時或先后接續發生之事件。”中國《民用核設施安全監督管理條例》第24條第5款規定:“‘核事故’是指核設施內的核燃料、放射性產物、廢料或運入運出核設施的核材料所發生的放射性、毒害性、爆炸性或其他危害性事故，或一系列事故。”

(二)核事故損害及其分類

核事故損害，是指人類和平利用核能時，核設施在運行中發生核事故，由于輻射源或核材料的放射性，或由放射性與毒性、爆炸性或其他危險性相結合，從而對人體、財產和環境等所造成的損害。核損害既包括對傳統民法所保護的人的生命權、健康權、財產權等所造成的侵害，還包括對現代民法和環境法所共同保護的環境所造成的侵害。

《1997年維也納議定書》《1997年維也納公約》和《1997年核損害補充賠償公約》均規定，核損害是指生命喪失或人身傷害;財產的損失或損害;受損害環境(輕微者除外)的恢復措施費用;由于環境的明顯損害所引起的收入損失，而這種收入是來自環境的任何利用或享用方面的經濟利益;預防措施費用以及由此類措施引起的進一步損失或損害;環境損害所造成的損失以外的任何其他經濟損失，只要此類損失為管轄法院一般民事責任法所認可。2004年《巴黎公約》修正議定書在1964年和1982年議定書修正的《巴黎公約》第1條下增加和細化了“核損害”的概念內涵，將經濟損失、預防措施費用、受損環境的恢復措施費用以及因環境損害而產生的其他損失等構成核事故損害的主要部分，使該公約第3條所規定的人身損害和財產損害兩大損害類別的內容更加豐富。有關“核損害”定義與同時增加的“恢復措施”、“預防措施”和“合理措施”等三個定義的具體內容與《1997年維也納公約》和《1997年核損害補充賠償公約》的相關規定完全一致。

2003年《〈俄羅斯多邊核環境項目框架協定〉索賠、訴訟和賠償議定書》第1條除對核事件及核損害的界定與1997年國際核責任公約的相關規定完全一致外，其第3款還規定，當核損害與核損害以外的損害由核事件引起，或者由核事件及一個以上的其他事件所引起時，這類其他損害如果不能與核損害合理區分，則應當視為由該核事件引起的核損害⑤See Article 1(3)of Protocol on Claims，Legal Proceedings and Indemnification to the Framework Agreement on a Multilateral Nuclear Environmental Programme in the Russian Federation(Done at Stockholm on 21 May 2003).。

由上可見，國際核責任公約對“核損害”界定的范圍呈現逐步擴張和細化的趨勢，尤其注重對環境的保護，這同時也充分反映了國際社會在環境保護領域的利益一致性以及加強環境保護合作的時代潮流。

核電事業極具特殊性，核事故損害屬于高度危險作業致人損害的侵權行為。核設施在運輸與運行過程中發生核事故時所造成的核損害與其他損害相比，具有危害性更大、空間更廣闊、時間更持久、后果更嚴重等特點。在現有核工業技術條件下，即使人們在各個環節中采取非常謹慎的態度，仍難免發生危險事故，可能造成對周圍環境中的人身、財產以及環境的損害。因此，核事故損害主要包括以下幾個方面。

(1)人體侵害。人體侵害主要指人身傷亡，即加害人的不法行為侵害他人的生命權、健康權，致使受害人傷殘或死亡。法律學上的生命是指自然人的生命，是人體維持其生存的基本的物質活動能力。人的生命是人的最高人格利益，具有至高無上的人格價值，是人具有民事權利能力的基礎。生命權是以自然人的生命安全利益為內容的人格權，它以自然人的生命安全為客體，以維護人的生命活動延續為基本內容，其保護的對象，就是人的生命活動能力。侵害生命權是以自然人的生命喪失為標準。法律學上的健康是指維持人體生命活動的生理機能的正常運作和功能的完善發揮。健康權是指自然人以其機體生理機能正常運作和功能完善發揮，以其維持人體生命活動的利益為內容的人格權，其基本功能是維護人體機能和功能發揮的完善性。侵害健康權是侵權行為作用于人體，破壞了人的機體生理機能的正常運作和功能的完善發揮，導致受害人的人體生理機能、發育、體質等方面的綜合發展狀況低于原有水平。侵害健康權的結果有三種形式:一是造成人身損害，經過治療而痊愈;二是造成人身損害，經過治療而留下殘疾;三是引起其他疾患。健康損害的可康復性和生命損害的不可逆轉性，是生命權和健康權的一個重要區別［1］。

(2)財產損害。財產損害通常是指因為侵害權利人的財產權和人身權而造成受害人經濟上的損失。財產損害根據侵權行為侵害的不同對象主要分為兩類:一是對財產權益本身造成的損害;二是因侵害他人的生命健康權而造成的財產損失。核事故損害中的財產損害可按照侵權行為法中財產權保護的有關規定妥善解決。但根據國內和國際核法的有關規定，還有因采取預防措施所引起的損害問題。例如，《1997年核損害民事責任維也納公約》第1條規定，“預防措施”系指核事件發生后，經采取措施的國家法定主管部門批準，任何人為防止或最大限度地減少公約相關分款中所述損害而采取的任何合理措施;“合理措施”系指根據管轄法院的法律，并考慮所有情況，認為相應和相當的措施，例如，所造成損害的性質和程度，或者在采取預防措施時，此類損害風險的性質和程度;采取措施時，此類措施可能有效的程度;以及相關的科學和技術專門知識。《核損害補充賠償公約》對“預防措施”也有類似的規定。羅馬尼亞《核損害民事責任法》的相關規定也體現了國際核責任公約的精神。

(3)環境損害。所謂環境損害，系指人為日常的、反復的活動下所產生破壞維持人類健康與安適生活的環境，而間接損害公眾之權利或利益或有損害之虞的事實，亦即以環境作為媒介，損害國民健康或有危害之虞者。環境損害的范圍，廣義上可包括自然生態的損害與經環境媒介造成的環境損害。環境損害的特征如下:它是人為災害，并經長期醞釀所產生;它是經多重媒介體間接且繼續的侵害;其主體即加害人或被害人與損害的內容常為不明確的多數［2］。從前在界定“環境損害”時普遍存在的問題是:一方面，將因環境污染造成的個人生命健康損害和財產損害納入環境損害的范疇，按照一般的民事侵權責任的原理和標準界定這種損害的含義和范圍，而未體現“環境損害”本身的特性;另一方面，將“生態損害”(ecological damage)和“美學損害”(damage to aesthetic values)排除在賠償之外，將“環境”損害的賠償僅限于恢復措施和預防措施的合理費用。出現這種疏漏的原因是，傳統的法律責任特別是民事責任視野的局限性，環境仍作為免費的公共產品對待［3］。

目前，國際環境法對于“環境損害”尚無統一和標準的界定，環境條約和有關的國家實踐也往往根據具體情況而定。例如，1988年《南極礦物資源活動管制公約》第1條將“環境損害”寬泛地定義為“對該環境或生態系統的生命的或非生命的組成部分的任何影響，包括除那些可以忽略不計的或按照本公約的規定被評價和判定為可以接受的損害之外的，對大氣、海洋或陸地生命的損害”。環境條約中的“環境損害”概念一般不包括人身傷害和財產損害。在國際司法判例中，將環境損害作為獨立權利主張的依據而提出的案例，有1974年的核試驗案、1992年的瑙努含磷土地案和1993年的蓋巴斯科夫－拉基瑪洛大壩案等。由于環境損害的確定涉及國家責任，因此國家之間可能因確定環境損害的標準不同而發生爭議。1986年蘇聯切爾諾貝利核電站事故曾引起受害國在食物放射性水平問題上的爭議。后來，國際糧農組織因此而提出了一項關于食物放射性水平的臨時國際標準［4］。

需要強調的是，核事故損害分類中的人身損害、財產損害和環境損害等都源于環境的放射性污染，亦即這些損害都是環境的放射性污染的后果。一般意義上的環境污染和環境放射性污染是包含和被包含的關系。可以認為，環境污染和環境損害的實質意義在大多數情況下具有等同性。

二、核事故損害責任制度的基本原則

核事故損害責任制度基本原則，是指核事故損害責任法明確規定或體現的、在核事故損害責任領域具有普遍指導意義的、反映核事故損害責任制度基本特點的、構成核事故損害責任制度基礎的準則。隨著國際和國內核責任立法的發展，兼顧核工業發展和受害人保護之間的平衡，從而形成了處理核事故損害民事責任的若干基本原則，即嚴格責任原則和絕對責任原則、唯一責任或責任集中原則、責任限制原則、強制性責任保險或財務保證原則、單一管轄法院管轄原則、國家介入原則、不歧視原則等。

(一)嚴格責任和絕對責任

核損害責任法律制度中的嚴格責任和絕對責任(strict liability and absolute liability)是指，核設施營運人不論有無過錯，只要發生核事故并造成核損害，就要承擔民事責任。這是因為核設施的高度科學性和復雜性，在許多情況下難以及時甚至無法查明和確定釀成核事故的責任者。實行絕對責任原則，體現了充分保護受害者利益的指導思想。但是，核責任法同時也規定了核營運人的責任免除條件及其所享有的追索權。

對核營運人使用嚴格責任或絕對責任的關鍵理由，就是基于核裝置及其利用活動本身所具有的“潛在的高度危險性”及其所造成的損害后果規模的重大性［5］。核設施潛藏著危險，國際上對此類責任形式采用無過失責任，絕對責任就成為一種準則，責任來自于與過失無關的風險［6］467。適用無過失責任或危險責任的高度危險作業，只要具備了以下基本特征，就應屬于高度危險作業的范圍，即該作業對周圍環境具有危險性;該作業的危險性變為現實損害的幾率很大;該作業只有在采取技術安全的特別方法時才能使用。核設施營運完全符合上述高度危險作業的基本特征，應屬于高度危險作業的范圍。核活動這類高度危險作業造成損害應適用無過錯責任原則。核損害賠償法是明文規定危險責任的法律。例如，日本《核損害賠償法》采用無過失責任歸責原則，其第3條規定，在反應堆運行過程中導致核損害，從事反應堆運行的核營運人應對損害負責，但是由于特大自然災害或暴動引起的損害除外。瑞典《核責任法》第11條規定，核設施營運人即使沒有過失或疏忽亦應負責支付該法規定的賠償。中國臺灣《核子損害賠償法》第18條和第19條分別規定:“核子設施經營者，對于核子損害之發生或擴大，不論有無故意或過失，均應依本法之規定負賠償責任。但核子事故系直接由于國際武裝沖突、敵對行為、內亂或重大天然災害所造成者，不在此限。”“核子設施經營者，證明核子損害之發生及擴大，系因被害人之故意或過失所致者，法院得減輕或免除對該被害人之賠償金額。”

有關核損害責任的國際和國內立法都對嚴格責任或絕對責任作出了明確的規定。例如，《核損害補充賠償公約》和《1997年維也納公約》都規定，營運人對核損害的責任應是絕對的。2004年《巴黎公約》修正議定書不再將“特大自然災害”作為法定免責事由。《巴黎公約》的這種修訂與《1997年核損害民事責任維也納公約》第IV(3)條的規定完全一致，但1997年《核損害補充賠償公約》附件第3(5)(b)條則規定，如果核裝置國的法律無相反規定，營運人仍應對直接由特大自然災害所引起的核事件所造成的核損害承擔責任。

美國的《普萊斯－安德森法》規定，如果發生了核事件，索賠人只需證明以下兩點:一是造成人身傷害或財產損失;二是此類人身傷害或財產損失與所泄露核物質之間存在因果關系，就可要求營運人承擔責任，而不論核事件的責任人主觀上是否存在過錯。為解決各州法律制度間的沖突，最大限度地保護公眾，當發生“非常核事件”時，適用《普萊斯－安德森法》的核營運人必須放棄在一般訴訟中可能享有的法律抗辯，如過失分攤、風險自負、慈善或政府機構免責、不可預見的起因以及短期訴訟時效法規等⑥See Appendix A(Glossary)of Report to the Congress from the Presidential Commission on Catastrophic Nuclear Accidents.。

(二)唯一責任或責任集中原則

所謂責任集中是指在有復數責任主體的場合，法律只規定由其中之一承擔賠償責任，而其他責任人則不直接對受害人承擔損害賠償責任的制度。尤其是在有關核損害責任的國際公約以及有關國家的核損害責任制度中，均采用這一法律制度［7］157。核損害責任法律制度實行唯一責任或責任集中原則，將核事件的責任全部歸結于核營運人，其他任何人包括制造商或供應商等都不承擔責任。在這種原則下，即使核事故是由核供應設施和供應商所提供的服務等所引起，供應商也不承擔責任。核責任法律上的責任集中(exclusive liability)具有兩層含義:一是除非法律另有規定，核設施營運人以外的任何人都不應對核損害承擔責任;二是核設施營運人只承擔公約所規定的責任，而不承擔公約未規定的責任。或者營運人對于與公約相一致的國家法律規定外的核事件造成的損害不承擔任何責任。

實行責任集中原則的根本原因，在于造成環境公害的往往是不特定的多數污染源，而且即使是在有特定的復數污染源的場合(聯合企業)，僅僅依靠無過失責任和因果關系推定原則等，受害者也常常無從獲得救濟;而實行責任集中原則，不僅可以有效地解決受害人的求償對象問題，將賠償責任集中于政府或其他支付能力較強者，以確保受害人獲得充分的賠償;同時，還可以促進責任主體更加審慎地防范風險，避免多重保險所造成的經濟負擔，有利于政府機關的監督管理［7］158。

(三)責任限制原則與強制性責任保險或財務保證原則

從事高危險、高科技產業的投資者在獲取高額利潤的同時，也有利于社會的進步，并使國民從中受益。因此，不能讓投資者承擔一切賠償責任，而應該對其責任加以適當限制，應該由社會合理承擔一部分責任風險。由于無過錯賠償責任都涉及到巨額的賠償費用，而這將導致“企業責任憂慮”。為了解決這一問題，法律對賠償責任規定了最高賠償限額和短期訴訟時效，以適當限制責任主體的責任，這就是“責任限制”原則。責任限制原則具體有三個要點:一是受法律保護的權益僅限于人身傷亡或缺陷產品以外之物;二是限定損害賠償的范圍和最高賠償數額;三是對受害人的損害索賠請求權實行短期時效。

核損害責任法實行強制性責任保險或財務保證原則，即核營運人必須按規定的賠償額向保險公司投保，而國家的賠償額也必須有財政保證，以確保在發生核事故時，受害人能夠獲得及時和充分的賠償。

(四)單一管轄法院管轄原則與國家介入原則

確立單一管轄法院的主要目的是為了確保司法權的統一，以防止不同法院裁定的賠償額超出營運人責任限額，有利于對不同索賠請求權作出公正裁決。如果在不同的法院提起有關核事件的賠償請求，即使公平分配可獲得的賠償額也不能很好地解決問題。

國家介入原則，又稱國家干預原則，是指國家介入和參與核損害賠償的工作，并負擔調停或支付賠償金的責任。在核能利用領域，既要保障受害人獲得適當的損害賠償，又要促進核工業的健康發展。國家通過向核營運人頒發許可證的形式準許其開發和利用核能。核事故損害賠償(或補償)法不能違背比例原則，而將賠償或補償數額規定為天文數字，以致于大大超過核營運人的經濟承受能力。如果核事故的損害賠償超過了核營運人的負擔范圍，則國家應當及時介入，有效緩解核營運人繼續從事核能事業的巨大壓力。核損害賠償法的受害人保護優位，并不妨礙立法者在民事立法中考慮參與人的利益及平衡問題［6］441。

由于核事故可能造成大范圍的人體健康、財產以及環境等方面的損害，并涉及巨額賠償，為了保護受害人、維護社會穩定、促進核工業的健康發展，各國的核責任立法以及國際核責任公約，大都規定國家進行必要的干預。干預的范圍和方式大體包括:為核營運人的財務擔保提供支持或者直接提供財務擔保;在核損害賠償額超出核營運人的財務擔保額時，由國家提供一定數額的補充賠償，國家的賠償額與核營運人的賠償額相當;當受害人在因超過訴訟時效、核營運人有免責事由、核營運人破產倒閉、損害是由境外核事故所致等情況下而無法獲得賠償時，由國家幫助索賠或直接給予賠償。例如，2011年11月，日本政府通過了東京電力公司與原子能災害賠償支援機構提交的福島核事故賠償“特別事業計劃”。包括計劃中的資源援助、根據《原子能災害賠償法》的補貼1 200億日元在內，政府共將向東電援助10 109億日元(約合人民幣823億元)，以使東京電力公司早日救濟受害者和加快實現經營合理化。

(五)不歧視原則

核損害責任法中的不歧視原則，是指核事故發生后，核損害賠償應在最高賠償限額內不分受害人的國籍、戶籍或居所等而進行公平分配，即核損害責任公約的締約方和非締約方的受害人均應獲得核事故損害賠償。由于核事故可能造成跨界損害，嚴重影響到核設施所在國及鄰近國家或地區的公眾的健康、生命、財產及環境等方面的安全，如果只有核損害責任公約締約方的受害人(包括自然人、法人、政府等)才能獲得損害賠償，那么對于非締約方(無論是否擁有核設施)的無辜受害人來說則顯失公平和公正。因此，應該為所有的核事故損害受害人提供相應的賠償或提供權利救濟的便利途徑和渠道。

三、中國核事故損害賠償責任的制度安排

中國在大力發展核電事業的過程中，既要加強核安全管理，也應該考慮到發生核事故與核事故損害賠償的可能性(盡管這種可能性極小)，盡早作出法律制度上的有效安排，更好地保護公民權利、促進核工業與經濟社會的可持續發展及國際核能領域的合作。《國家環境保護“十二五”規劃》指出，要研究擬訂核安全與放射性污染防治、環境污染損害賠償等法律法規;大力推進國際環境公約、核安全和放射性廢物管理安全等公約的履約工作，完善國內協調機制⑦參見《國務院關于印發國家環境保護“十二五”規劃的通知》(國發〔2011〕42號)。。

(一)中國核事故損害賠償責任的制度梳理

1.三部主要涉核法律的相關規定

三部主要法律分別是指《民法通則》(1986年)、《放射性污染防治法》(2003年)和《侵權責任法》(2009年)。《民法通則》第123條規定:“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等等對周圍環境有高度危險的作業造成他人損害的，應當承擔民事責任;如果能夠證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任。”第124條規定:“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。”《放射性污染防治法》第59條規定:“因放射性污染造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。”《侵權責任法》第69條至第77條分別規定:“從事高度危險作業造成他人損害的，應當承擔侵權責任。”“民用核設施發生核事故造成他人損害的，民用核設施的經營者應當承擔侵權責任，但能夠證明損害是因戰爭等情形或者受害人故意造成的，不承擔責任。”“占有或者使用易燃、易爆、劇毒、放射性等高度危險物造成他人損害的，占有人或者使用人應當承擔侵權責任，但能夠證明損害是因受害人故意或者不可抗力造成的，不承擔責任。被侵權人對損害的發生有重大過失的，可以減輕占有人或者使用人的責任。”“未經許可進入高度危險活動區域或者高度危險物存放區域受到損害，管理人已經采取安全措施并盡到警示義務的，可以減輕或者不承擔責任。”“承擔高度危險責任，法律規定賠償限額的，依照其規定。”

在上述三部法律中，關于核事故損害賠償責任問題，《民法通則》和《放射性污染防治法》的規定均不明確、不具體，而《侵權責任法》的規定又非常原則，缺乏具體的可操作性。

2.國務院的兩個《批復》

中國涉及核事故損害賠償責任問題的直接而明確的規定，最早反映在1986年3月29日《國務院關于處理第三方核責任問題給核工業部、國家核安全局、國務院核電領導小組的批復》(國函〔1986〕44號)(以下簡稱國務院1986年《批復》)之中。該《批復》明確了中國政府對核事故損害賠償責任的立場和原則，在中國核電發展的起步階段，發揮了具有歷史性意義的作用。隨著中外合資與合作建設核電項目及中國引進國外核電技術和核電設備項目的日益增多，外方對國務院1986年《批復》的法律效力、適用范圍及賠償限額等方面提出了強烈的質疑，嚴重影響了中國核電項目的談判進程。因此，2007年6月30日，《國務院關于核事故損害賠償責任問題的批復》(國函〔2007〕64號)(以下簡稱國務院2007年《批復》)公布。這是中國政府對核事故損害責任問題作出的第二次行政答復⑧《中華人民共和國國務院公報》2007年第23號，第27－28頁。。

國務院2007年《批復》的最大特點是及時反映了國際核責任領域最新立法的主要內容。同時，明確了以下四個方面的內容:其一，擴大了核事故損害賠償的范圍，營運者應當對核事故造成的人身傷亡、財產損失或者環境受到的損害承擔賠償責任。其二，關于跨越中國國境的核事故損害問題，依照中國與相關國家簽訂的條約或者協定辦理，沒有簽訂條約或者協定的，按照對等原則處理。其三，大幅提高了核電站賠償限額和國家補償限額，對非常核事故的國家補償作了靈活規定。關于最高責任限額問題，具體分為三類情況:核電站的營運者和乏燃料貯存、運輸、后處理的營運者，對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為3億元人民幣;其他營運者對一次核事故所造成的核事故損害的最高賠償額為1億元人民幣;核事故損害的應賠總額超過規定的最高賠償額的，國家提供最高限額為8億元人民幣的財政補償。對非常核事故造成的核事故損害賠償，需要國家增加財政補償金額的由國務院評估后決定。其四，關于核事故受害者的訴權問題，受到核事故損害的自然人、法人以及其他組織有權請求核事故損害賠償。其四，關于未來核立法的銜接問題，在起草中國《原子能法(草案)》時，對此次《批復》中的各項內容以及訴訟時效、法院管轄等應當作出明確規定。

(二)中國現行核損害責任制度的缺陷

1.現行法律均無法有效解決核事故損害賠償問題

現行的《民法通則》《放射性污染防治法》《民事訴訟法》《侵權責任法》等均無法解決核事故損害賠償問題。例如，根據2007年10月28日修正的《民事訴訟法》第29條規定:“因侵權行為提起的訴訟，由侵權行為地或者被告住所地人民法院管轄。”如果核事故受害人眾多，分別選擇不同的法院管轄，將不利于受害人得到及時、充分、有效的賠償。當核事故造成跨界損害時，將會導致民事訴訟管轄以及法律適用的沖突問題。

即使中國的實體法和程序法的相關規定可以參照適用，但在極端情況下，巨額的核損害賠償將超出核電企業自身的責任能力。雖然核設施的經營者、設計者、制造者、建設者等通過保險可降低部分風險，但由于保險行業的特殊性，很可能引起無休止的連環追索訴訟，而且不能確保受害人得到及時、充分、有效的賠償，影響社會的和諧與穩定［8］。

2.核能領域的基本法《原子能法》長期缺位

《原子能法》是原子能法律體系中的母法，是原子能領域頂層的法律，統領其他的法律、法規和部門規章。目前，中國有關核能的法律只有一部，即《放射性污染防治法》，另外還有《民用核設施安全監督管理條例》《放射事故管理條例》《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》《核電廠核事故應急管理條例》等8部行政法規，此外還有各相關部委頒布的部門規章大約有70多項。

原子能法的長期缺失，不僅使中國的原子能法律體系不完善，也極不利于中國在核能領域的對外交往和國際合作。中國于1984年加入國際原子能機構并成為13個指定理事國之一，目前已加入了8個國際核公約。要履行相應的國際義務，不能僅停留在政府行政管理層面，還需要通過立法把對國際社會作出的莊嚴承諾有機地轉化為國內法律。否則，將與核能開發利用的極其特殊性、中國核大國的地位及所承擔的相關國際責任極不相稱。另外，中國是國際原子能機構《核安全公約》的締約國，每三年要提供一次《核安全公約》履約報告，關于《原子能法》立法狀況的表示總是“正在制定中”。這一現狀可能會引起國際社會對中國的核立法和核安全管理能力產生懷疑。

原子能法缺位，使中國一直無法確立國家核安全局作為獨立監管部門的法律地位，以及核安全、核安保、核保障、核應急、核損害賠償等基本法律制度。而這些基本制度對原子能的研究、開發、利用、控制等活動均不可或缺。核領域基本法的空白，必然導致政府對核電安全監管無法可依。

3.核事故損害責任法至今闕如

中國尚未加入有關國際核責任公約。在核責任領域，最引人關注的“核事故損害賠償”問題，目前只有國務院2007年《批復》可供適用，但其不足之處顯而易見，如運營者的最高賠償責任限額和國家的最高財政補償限額均過低;未明確而直接地涉及訴訟時效;未對“核事故損害”、“環境損害”、“非常核事故”等重要術語進行全面和科學的界定;未明確運營者對環境損害的賠償范圍。另外，它實質上只是一份頗具中國特色的“紅頭文件”，并不具備法律形式和法律效力的要件。因此，它仍將無法滿足調整核事故損害責任法律關系、保護受害人合法權益以及促進核能和平利用和國際核能領域的合作等現實和發展的需要。

(三)中國核事故損害責任制度的設計

1.中國核事故損害責任的立法模式選擇

根據中國大陸的法律制度體系和核工業發展現狀，應該在以下兩個法律層次構建和完善中國的核事故損害責任制度。

第一，制定核領域的基本法《原子能法》。《原子能法》是原子能法律體系的框架性法律，既可以在原子能法中對核事故損害責任作出規定，如德國《原子能法》或稱《原子能和平利用與危險防護法》、美國《1954年原子能法》、俄羅斯聯邦《原子能利用聯邦法》;也可以在其下制定核事故損害責任法或核事故損害賠償法等單行法。例如，中國臺灣既有《原子能法》(含施行細則)，又有《核子損害賠償法》(含施行細則);烏克蘭分別頒布了《核能利用與輻射防護法》(1995年)和《核損害民事責任及其財政保證法》(2001年);有的國家在其核設施法中規定核損害賠償的內容，如英國《1965年核設施法》。

第二，制定《核事故損害賠償法》或《核事故損害賠償條例》。根據現行的國際核責任公約，結合中國的核工業及經濟社會發展的現狀和趨勢，在現行的立法體制下，由全國人大常委會制定《核事故損害賠償法》或《核事故損害責任法》，或由國務院制定《核事故損害賠償條例》。雖然各國核損害責任法的具體名稱可能不同，如日本和韓國《核損害賠償法》、法國《核能領域第三方責任法》、加拿大和瑞典《核責任法》、羅馬尼亞《核損害民事責任法》、印度《核損害民事責任法案》等，但它們的主要內容卻基本一致。

2.中國核事故損害責任制度的主要內容

第一，立法目的。立法目的是立法者依靠制定某部法律而欲實現的一種基本價值。例如，德國《原子能法》(2002年)第1條規定，其目的是有計劃地終止利用核能商業發電，保證現行的核電設施運行至退役;保護生命、健康和財產免受核能危害和電離輻射的有害影響，并對核能或電離輻射而引起的損害提供賠償;防止因核能利用或泄漏對德國內外安全產生的危險;以及履行德國在核能和輻射防護領域的國際義務⑨2011年5月29日，德國宣布將于2022年前徹底放棄核能發電，關閉國內所有核電站。德國將成為首個不再使用核能的主要工業國家。。俄羅斯聯邦《原子能利用聯邦法》規定，該法確立原子能和平利用和防御性利用中所生關系的法律基礎和法律原則;在原子能和原子技術利用中，保護人類健康與生命，保護環境，保護財產;促進核科學和核技術的發展;有利于強化原子能安全利用的國際程序。在原子能利用領域的主要法律原則包括賠償因輻射而引起的損害;為原子能利用的工廠的工作人員因輻射對其健康產生有害影響及額外風險因素等提供社會和經濟補償;為居住及/或工作在原子能利用的工廠所在地區的公眾提供社會保護。日本《核損害賠償法》第1條規定，其目的是保護核損害受害人，促進核工業的健康發展。韓國《核損害賠償法》第1條規定，該法的目的是保護受害人，促進核工業的健康發展，對在核反應堆運行過程中而引起的核損害提供賠償。

綜上所述，原子能法或核損害責任法的立法目的主要是保護公眾的利益，促進核能的和平利用和核工業的健康發展。根據2004年2月修正的《巴黎公約》和《布魯塞爾補充公約》《1997年維也納公約》《1997年核損害補充賠償公約》等國際核責任公約以及有關國家核責任法的相關規定，中國核事故損害責任制度的立法目的可確定為“保護核事故損害受害人的利益，保護生態環境，促進核能的和平利用和核工業的健康發展”。

第二，適用范圍。核事故損害責任法僅適用于規范核能和平利用時發生事故所致損害的民事賠償責任。例如，1997年《核損害補充賠償公約》第II(2)條規定，該公約的制度適用于締約方領土內設有用于和平目的的核裝置的營運者依據國際和國內法律有責任的核損害。《1997年核損害民事責任維也納公約》第IB條規定，公約對用于非和平目的的核設施不適用。《布魯塞爾補充公約》2004年修正議定書第2條也規定，公約的規定適用于為和平目的而利用的核設施的營運人負責的核損害。烏克蘭《核損害民事責任及其財政保證法》規定，該法調整核損害民事責任關系，確立因核事件所致核損害的賠償規則和程序，明確提供民事責任財政保證的方法及其限額。羅馬尼亞稱《核損害民事責任法》第1條規定，其目的是規范因核能和平利用所產生的損害賠償民事責任。中國臺灣《核子損害賠償法》第1條第2款規定，原子能和平用途所發生的核損害賠償，依該法的規定處理。

第三，“核事故”、“核設施”、“核事故損害”等術語的界定。明確界定核事故、核設施及核事故損害，對于確定核事故損害責任的范圍具有十分重要的意義。中國核事故損害的定義和范圍應該與國際核責任公約保持一致，即核事故損害系指生命喪失或人身傷害;財產的損失或損害;其他經濟損失;受損害環境(輕微者除外)的恢復措施費用;因環境損害所引起的經濟利益損失;預防措施費用以及由此類措施引起的進一步損失或損害等。

第四，核事故損害賠償責任的承擔、免除或減輕及最高限額。營運者對于核損害的發生或擴大，不論有無故意或過失，均應依核損害賠償法的規定負賠償責任。營運者以外的人對核損害不負賠償責任。但營運者對直接由武裝沖突、戰爭(包括核戰爭)、內戰或暴動、核恐怖行為等行為而引起的核事件所導致的核損害不負責任。營運人對核設施本身的核損害或者對在核設施現場使用的或擬使用的與核設施有關的任何財產的核損害，不承擔任何責任。除非法律另有規定，營運人對核事件發生時裝運核材料的運輸工具的核損害，不承擔任何責任。如果營運者能夠證明核損害全部或部分由受害人的疏忽或故意造成損害的行為或失職所致，可以全部或部分免除營運者對此類核損害受害者的損害賠償責任。特大自然災害不能作為法定免責事由，即營運人仍應對直接由特大自然災害所引起的核事件所造成的核損害承擔責任。

營運人對于每一核事故所造成的核損害的賠償責任，其最高賠償限額為人民幣20億元，但不包括利息和訴訟費用在內。如果營運人因責任保險或財務保證所取得的金額，不足以履行已經確定的核損害賠償責任時，中國政府應在營運人的最高賠償限額以內補足其差額。國家補足的差額，應由營運人負責償還。

第五，核事故損害責任保險和財政保證。核設施營運人應維持足以保證履行核損害賠償責任限額的責任保險或財務保證，并經國家原子能管理機構核定。

第六，核事故損害賠償的追索權、訴訟管轄權、訴訟時效。如果核損害是由致害人故意的作為或者不作為所造成的，有關營運人只對該致害人有追索權。核營運人也可以根據書面合同的明確規定向有關人員行使追索權。對于在中國境內發生核事故造成核損害而引起的有關第三方核責任的一切訴訟，該核事故發生地的法院具有管轄權。應規定核事故損害賠償特別訴訟時效制度。關于核事故損害賠償的訴訟時效，可以選擇以下兩種規定之一:其一，生命喪失或人身傷害的賠償請求權訴訟時效為30年，自核事故發生之日起;其他核損害的賠償請求權訴訟時效為10年，自核事故發生之日起。其二，核事故損害賠償請求權，自請求權人知道或者應該知道該損害以及負賠償義務的營運人之日起的三年內或者自核事故發生之日起的10年內不行使而消滅。如果引起核事故的核材料在核事故發生時已經被盜竊、丟失、丟棄或拋棄，其損害賠償請求權的消滅時效依前條之規定。但對該核材料所屬原核設施營運人請求賠償時，以不超過自該核材料被盜竊、丟失、丟棄或拋棄之日起20年為限。

［1］楊立新.侵權法論［M］.北京:人民法院出版社，2004:618－620.

［2］陳慈陽.環境法總論［M］.臺北:元照出版公司，2003.

［3］高家偉.歐洲環境法［M］.北京:工商出版社，2000.

［4］王曦.國際環境法［M］.北京:法律出版社，1998:147－149.

［5］林燦鈴.國際法上的跨界損害之國家責任［M］.北京:版社股份有限公司，1995:467.

［6］陳春生.核能利用與法之規制［M］.臺北:月旦出版社股份有限公司，1995.

［7］王明遠.環境侵權救濟法律制度［M］.北京:中國法制出版社，2001.

［8］秦志軍，郭偉.建立核損害賠償機制促進核電發展［J］.中國電力企業管理，2004(11):58－59.

The Civil Liability for Nuclear Damage:Theoretical Analysis and Institutional Arrangement

CAI Xian－feng
(School of Law，Ningbo University，Ningbo 315211，P.R.China)

With the rapid growth of nuclear power programmes in the world， the civil liability system for nuclear damage has become more and more important.National legal systems for nuclear liability should be established and perfected under the framework of international conventions for nuclear liability，which will contribute to the protection of the interests of the community， the sound development of nuclear industry and the international cooperation in the field of nuclear energy.There are such fundamental principles for the civil liability system for nuclear damage as strict and absolute liability， exclusive liability， the nuclear installation operator's obligation to secure an insurance or other financial guarantee up to its liability amount，limitation on the amount of liability and the time for instituting damage claims， jurisdiction over claims generally to reside with the courts where the accident occurs， state intervention or participation，and non－discrimination on the grounds of nationality， domicile or residence.The great failure in China's civil liability system for nuclear damage is that there are no atomic energy law and compensation law for nuclear damage，and the State Council's Reply of 2007 Concerning the Civil Liability for Nuclear Damage cannot meet the future challenge.China should take into account the possibility of nuclear accident and compensation，and make the prior institutional arrangement.

nuclear damage;civil liability;fundamental principles;institutional arrangement

D922.67

A

1008－5831(2012)02－0033－09

2011－12－15

蔡先鳳(1965－)，男，安徽金寨人，寧波大學法學院教授，碩士研究生導師，中國社科院法學所經濟法學專業博士研究生指導小組成員，主要從事環境法、核政策與法律、海洋生態安全法等領域的研究。

(責任編輯 胡志平)