績效管理視閾下的社會組織監管研究

趙秋成 王飛 張鵬程

一、引言

社會組織是以社會力量為基礎，以公共利益為主要目標，以提供公共服務和從事公益活動為活動內容的活動群體和組織形式。作為公益活動、公共服務和公共管理的重要力量，20世紀80年代以來社會組織在歐美等發達國家迅速成長和發展，管理模式和方法日臻成熟，但在我國，因公共服務和公共管理長期被視作政府“專利”，政府對公共服務和公共產品供給大包大攬，社會組織只能以政府附屬或輔助部門的形式存在，一切活動嚴格服從和聽命于政府，自我成長和發展空間十分有限。近些年來，隨著經濟、社會和政治體制轉型，公民與社會對公共服務和公共管理的呼聲日甚，服務型、效率型政府建設要求促使政府必須改變原來的社會組織管理體制、機制和模式，社會組織在改革逐步深化中迅速成長。然而，由于市場經濟條件下的社會組織管理實踐在我國剛剛起步，加之與我國國情相適應的社會組織管理理論尚不成熟，社會組織監管中仍延續著計劃體制時期的管理體制、機制和模式，因此，探討適應市場經濟條件下的社會組織監管機制和模式，還社會組織應有的自主權，變從屬關系為伙伴關系，變直接干預控制為監督指導，是近些年政府和學術界共同關注的課題。本文從績效管理視角探討社會組織的監管機制和模式，旨在拓展社會組織監管的研究視域，促進政府與社會組織關系的改進與優化。

二、我國社會組織監管機制及存在問題

從改革開放初期的官辦準政府組織，發展到目前的政社相對分離、自主經營的管理模式，我國社會組織經過了近30年時間。我國社會組織現行監管機制主要由準入管理、資金使用監管和業務監察指導等三方面構成。目前，社會組織的準入管理采用審核登記制度，即在申請成立社會組織時，首先需確定業務主管部門，并經其審核(審核內容包括組織成立的必要性、公益目的性、專業能力和人事管理等)同意后，才能向政府相關部門申請登記注冊(登記注冊時，政府管理部門將核查組織成員是否達到最低人數要求、有無合法資產和相對穩定的經費來源、有無固定辦公場所、組織機構以及規范的名稱和專職人員等)。社會組織只有登記注冊，才能成為合法組織。在資金使用監管方面，因社會組織的運營資金有的來自政府財政撥款(如消費者協會等)，有的靠慈善捐贈和捐助(如慈善基金會等)，有的來自會員會費和活動費(如行業性、專業性、學術性、旨趣性的社會團體等)，也有的來自提供公益服務而獲取的服務費(如民辦非營利組織)，其資金來源的非商業性和弱交換性，決定了其資金使用必須充分考慮資金提供者的公益和慈善愿望，因此，為避免資金的私自分配及占用、挪用，確保資金的合理使用，相關法律規定了業務主管部門對社會組織的資金使用情況的監督檢查權。在業務監察指導方面，相關法律規定了業務主管部門對社會組織的重大工作決議、業務經營范圍、經費支出以及人事安排、業務成果等監督權和審批權，并由此將社會組織的經營管理納入了業務主管部門的視野及管控之下。

從我國社會組織監管體制和機制來看，目前存在如下突出問題：

1.過高的準入門檻使一些社會組織難以獲得合法身份。現行社團組織《登記管理條例》規定，全國性社會組織的注冊資金為10萬元以上，地方性社會組織的注冊資金為3萬元以上，并對成員人數提出了低限要求，而實際執行中，省市級社會組織的注冊資金通常在10萬元以上，國家級社會組織的注冊資金則高達50萬元以上；最低人數要求是個人會員50人以上或單位會員30人以上。較高的資金和人數限制，使一些組織因達不到標準難以登記注冊，成為游離于政府監管視野外的“不合法”社會組織。據估計，目前我國未登記注冊的社會組織的數量約10倍于已登記注冊的社會組織。

2.雙重而僵化的監管制度抑制了社會組織的成長壯大。我國現行社會組織管理制度是針對改革開放后社會組織數量劇增且呈無序化發展而制定的，但經過近些年的發展，我國社會組織的自身素質及其所處環境發生了巨大變化，“業務主管部門審核、審批+民政部門登記注冊”的雙重管理特征，在突出社會組織發展的計劃性、規范性的同時，也制約了社會組織的發展壯大，掩蓋了社會組織“法治+自治”的本來面貌，使一些社會組織因找不到對口的業務主管部門或無法獲得業務主管部門審批而難以登記注冊。

3.“準入難，監管松”的管理制度不利于社會組織健康發展。雖然我國《社會團體登記條例》明確規定了業務主管部門和登記管理部門的職責，但實踐中日常指導往往應付了事，年審制度則簡化成了例行公事的“蓋章程序”。近乎苛刻的審核登記制度直接加大了社會組織的準入難度，而松散的指導監督則為社會組織的非法或不規范運營提供了可能，并由此造成了社會組織的低耐受性。“一緊就死，一松就亂”是目前我國社會組織發展中亟待解決的問題。

4.政府監管的“越位”、“錯位”和“缺位”直接影響了社會組織的健康、有序和可持續發展。政府監管“越位”主要指政府部門直接插手及干預、控制社會組織的內部事務和管理活動，或者直接從事本應由社會組織承擔的社會事務、公共服務和公共管理活動的現象。如政府直接規定居民生活用水、用電等的價格，直接管控一些行業的準入資格，以及政府或其直屬事業單位主辦各種展銷會等。上述問題的存在，一方面與政府對自身角色認定不清、定位不準，進而導致“政事不分”、“政社不分”有關，是計劃經濟體制痼疾延存的結果和體現；另一方面則與政府部門出于私利、不肯或不愿放棄對某些具有直接或間接經濟利益的事務和活動的經營管理權有關。政府監管“越位”不僅直接影響了社會組織的獨立性及其按市場規律正常化運作，干擾了社會組織內部事務及其管理的規范化、有序性，而且擠占了大量公共服務和公共產品供給的市場份額，在弱化社會組織作用、影響政府公共管理效率和效能的同時，也極大地限制了社會組織的成長和發展。政府監管“錯位”則指政府在社會組織監管中存在的部門職責界定不清、劃分不明、相互滲透和交叉現象，主要表現為社會組織的“多頭管理”、多方約束和限制，從而導致社會組織多方受限、無所適從以及日常運行的高成本，嚴重束縛了社會組織的“手腳”和自由活動范圍。政府監管“缺位”則指本應由政府部門提供的基本環境條件、法律規范以及指導和服務，政府卻未能提供或只能部分提供的現象。監管“缺位”主要表現為：一是市場經濟條件下與社會組織健康成長和發展密切關聯的法律法規體系建設跟不上社會需要，導致一些社會組織在運營和發展中無法可依、無章可循，社會組織運營管理處于無序甚至散亂狀態；二是社會組織在遇到運營和發展困難及問題時，政府不能提供及時、有效的指導和服務支持，使一些社會組織孤立無援，導致社會組織運營的低效率。另外，政府監管的“錯位”和“缺位”往往還導致社會組織應具有的權利和享受的待遇得不到有效保障。例如，在社會組織免稅資格認證和免稅

收入界定等問題上，因相關政策法規的制定權和執行權分屬不同部門，雖然這些部門在政策法規制定時有溝通和協調，但在實際執行時，稅務部門往往從增加稅源、擴大稅基等角度考慮，對社會組織尤其是民辦非企業的免稅資格不予認定，導致民辦非營利企業難以享受到稅收優惠。社會組織監管的政府“越位”、“錯位”和“缺位”是市場經濟條件和新公共管理框架下亟待破解的難題。

要使政府和社會組織的合作伙伴關系落到實處，首先，政府部門要改變對社會組織在公共管理和公共服務中所處地位和應擔責任的傳統認識，通過實質性的政事、政社改革，為社會組織徹底“松綁”，還社會組織以獨立的法人資格和充分的經營管理自主權。其次，通過立法來清晰界定政府和社會組織的責任與任務，同時，政府要為社會組織提供必要的法律、政策和業務經營規范等的指導，輔助社會組織明確發展目標和方向，指導他們準確定位業務范圍和服務宗旨，不斷提升服務能力和水平。再次，盡快建立起政府

三、政府與社會組織平等協作關系的重構

政府與社會組織的關系是政府和社會組織角色定位和責任分工的基礎。從新公共管理角度看，作為公共服務和公共管理的兩個平行主體，政府與社會組織間是平等的伙伴關系，這種伙伴關系主要體現在相互協作方面。政府在社會組織發展中應扮演指導者、輔助者和監督者角色(如圖1所示)，而非“家長”、“領導者”和“控制者”角色，政府不應將社會組織視作自己的附庸及延伸經濟和行政“觸角”、獲取額外經濟利益、為部分政府人員提供職務和轉移安置的處所；否則，政府必然會出現“越位”和“錯位”問題。過分強化社會組織的準入限制和業務控制，不注重給社會組織“松綁”，只能使社會組織陷于進入無門、發展無望的境地。與社會組織之間地位平等的監督、服務及交流的雙向互動機制，形成政府與社會組織和其他公民間相互制衡、互利共贏、協作發展的關系。最后，政府應逐步下放對一些本可由社會組織承擔的社會事務、公共服務和公共管理職能，同時運用績效考評和管理手段，強化對社會組織的間接、柔性管理，引導社會組織健康成長和良性發展。

四、績效管理視角下的政府與社會組織良性互動機制建設社會組織既能在一定程度上彌補政府失靈，也能在一定范圍內彌補市場失靈，要促進社會組織成長、壯大及其規范化運作，關鍵在于構建并形成一套政府與社會組織良性互動的有效路徑和機制。為此，政府就需要在進一步推進政事、政社分開及逐漸下放社會事務管理和公共服

鑒于此，從淡化控制、強化監管和指導及促進社會組織自我管理和約束機制形成考慮，政府應逐漸把著力點放到績效監管上，基本思路如下：

1.改革雙重管理制度，實行申請備案制度，在放松“入口”的同時，強化過程和效果監管。為此，首先要取消注冊登記中要求社會組織必須有具體的業務主管部門的硬性規定，實行法人申請和監管機構備案制度。即是說，無論申請者是否具有相應的業務主管部門，只要有組建社會組織的意愿及詳盡、具體的組織發展規劃和獨立的法人資格，即可向社會組織管理部門提出申請，經管理部門備案注冊后成立。其次要放開社會組織準入的資金和成員數量限制。借鑒國外成功經驗，今后政府應把管理重點由準入限制轉移到對組織的依法運營和績效狀況的監管上，變直接控制為間接管理，通過捋順政府與社會組織的關系、規范社會組織的行為，引導其健康成長與發展。

2.加大并落實稅收優惠政策，強化稅務監管。我國社會組織的現行稅收優惠政策，不僅優務責任的同時，通過改革現行審核登記制度、強化指導和監督、建立績效管理和激勵機制，逐步建立起政府與社會組織的合作伙伴和良性互動關系(如圖2所示)。惠幅度小，而且免稅資格和免稅收入的界定不夠明確，一方面造成部分營利組織打著“非營利”旗號逃稅漏稅；另一方面一些真正的社會組織，如民辦非企業單位和公益教育機構等，卻難以享受到稅收優惠。而且，社會組織免稅資格和免稅收入完全由當地稅務部門負責確認，既容易導致稅務部門“權利尋租”，也會因稅務部門不了解社會組織的實際經營狀況而造成免稅資格認證和免稅收入界定不準。這就需要進一步加大稅收優惠幅度，在對社會組織進行公益類與互益類區分的基礎上，通過分類和分層(同一類中應視社會組織發展狀況和自我發展能力等進行層次劃分)管理，對不同類型和處于不同層次的社會組織實行差別稅率，并由稅務部門與社會組織管理部門共同認定社會組織的免稅資格和免稅收入，使具備免稅資格者和應免稅項目切實得到稅收優惠。同時，對弄虛作假、打著“非營利”旗號逃稅漏稅現象，一旦核實，則應予嚴懲。輕者，免除其稅收優惠待遇并數倍補繳稅款，降低信用等級；重者，調銷證照甚至追究其法律責任等。

3.建立和完善適合各類各級社會組織的績效管理體系及與之配套的激勵制度。績效管理是一種基于合作伙伴關系和互利共贏理念的目標管理體系，是市場經濟體制和新公共管理模式下對社會組織實施間接管理的有效手段。在明確社會組織的目標和責任基礎上，通過對一定時期社會組織的責任和任務履行、目標達成、組織運營效果、管理能力和水平以及公眾形象等的考評，不僅可及時、準確地了解并發現社會組織運營與管理中存在的問題，而且能為社會組織提供及時、有效的績效輔導。同時，績效考評結果還是劃分社會組織信用等級、提供稅收優惠以及信貸支持等激勵的必要前提。政府對社會組織實施績效管理目的在于發現問題、尋找差距，及時提出改進建議，引導和幫助社會組織健康成長。在績效管理體系建設中，一方面應充分體現不同類別和層次的組織的特征，實施分類、分層管理；另一方面績效管理體系中績效考評指標的開發則應充分體系SMART原則(“S”指考評指標要有明確的涵義，“M”指考評指標具可衡量性，“A”表示指標的考核標準應是可達到的，“R”表示指標應具真實、可觀察性，“T”指目標的達成應有具體時限要求)，切實反映社會組織的實際績效。社會組織的績效目標可由政府與社會組織共同協定，績效考評則由政府委托有良好信譽和資質的、社會組織較普遍認可的社會評價機構實施。與此同時，還應建立與社會組織績效管理體系相配套的激勵制度，利用信用評級及財政、稅收和信貸等工具，對運營狀況好、業績佳、民眾口碑好的社會組織，給予信用晉級和政府獎勵，引導社會組織優質和良性發展；對業績差、信用尚可的社會組織，給予必要績效輔導，幫助他們及時修正不足、改進績效；對那些業績差、信用不好的社會組織，給予記過、降低信用等級甚至取消注冊資格等處罰；對那些存在違規、違法行為的社會組織，應視其情節嚴重程度，給予記大過、取消注冊資格甚至追究其法人和相關人員法律責任等處罰。

4.盡快出臺社會組織管理法，為政府監管及社會組織組建和合法運營提供法律保障，同時強化法律監管。從提高政府監管水平、促進社會

組織良性和可持續發展以及明確政府和社會組織的責任角度考慮，應盡快起草并頒布社會組織管理法，將政府的職責、監管權限、范圍以及社會組織的申請備案、績效管理、指導監督、獎勵扶持以及懲處撤銷等問題進行統一的司法明確和規范，解決政府監管“越位”、“錯位”、“缺位”以及社會組織立法約束力低、法律條文相互抵觸和矛盾等問題。

5.充分利用互聯網信息平臺，推進社會組織運營的網絡化、信息化及其監管的公眾化、公開化，強化社會監督。社會組織信息化建設具體包括三大系統：(1)網絡基礎平臺系統。建立社會組織門戶網站，進行權威信息發布及將社會組織工作信息公開，接受社會監督。(2)業務管理系統。將社會組織的辦公系統與政府監管部門的辦公系統相連接，實現網上辦公對接，同時為社會組織的人力資源開發提供必要條件。(3)應用服務系統。借此及時了解公眾意見和建議，為社會組織的業務開展提供信息支持；同時對社會組織進行宣傳介紹，開展社會組織間的合作、交流，為社會組織、企業以及公眾提供網上便捷服務。

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(責任編輯：韓淑麗)