體制內的變革：戰時大學教授的憲改方案

吳 錦 旗

（金陵科技學院思政部，江蘇 南京 210038）

體制內的變革：戰時大學教授的憲改方案

吳 錦 旗

（金陵科技學院思政部，江蘇 南京 210038）

1939年9月國民參政會一屆四次會議在重慶召開，在野黨派會上所提的七個提案引發了戰時第一次憲政運動，而憲法草案的修改則成為憲政運動的中心。由昆明九教授提出的憲法修正案對原有的政治制度進行了創新性的設計和改造，即在國民大會閉會期間設立“國民議政會”這一常設機構，以實現對專制權力的制約和限制，構筑基本的憲政框架，但由于國民黨政府缺乏實行憲政的決心和誠意，不愿意與在野黨派分享政治權力，教授派的憲政改革方案最后無果而終。

戰時；大學教授；第一次憲政運動；國民議政會；

抗戰期間，在野黨派大多希望國家在抗戰過程中走向民主憲政，抗戰與建國同時并舉，以實現政治的現代化和民主化。在這一過程中教授派①指國民參政會中的那些具有自由主義思想并且當時正在大學從教的學術精英（主要是西南聯大的教授），因為他們彼此處于同一個圈子里，且在政治上志趣相投，而聚集成為一個政治團體，故被稱為“教授派”。參見韜奮：《抗戰以來》，韜奮出版社，中華民國三十年八月初版，中華民國三十五年十月再版，第41-42頁。對此最為熱心，他們一直以民主憲政為政治理想和奮斗目標，并為此而積極奔走，“而蔣介石和國民黨則是試圖把合法性的軍事來源與現代來源聯結起來。國民政府部分是黨治政府，部分是軍事獨裁。但是它卻沒有能夠在國民黨內部創立一種有效的制度來使自己適應變化中的參與方式。”[1]（P257）這就迫使抗戰之前教授派的憲政活動只能在體制外進行，更多的表現為憲政言論的表達、討論和呼吁，而無法付諸實踐活動，然而在日本侵華戰爭壓力之下國民黨政治制度開始出現了一些縫隙和松動，為了團結抗日、一致對外，執政的國民黨不得不接受在野黨派的憲政要求并有所行動，其中固然有作秀的成分，但畢竟給教授派們提供了一次難得的憲政實驗的機會，戰時體制內的政治改革之路由此開啟。

一、第一次憲政運動的觸發機制

實行憲政可以說是國民黨原有政治設計中的既定目標，孫中山提出了中國政治發展的三步走戰略，即依次經歷軍政、訓政和憲政三階段而實現政治現代化，抗戰前的國民政府確有憲政的動議并有相應的行動，“人民是熱烈要求實施憲政，政府是一再準備實施憲政，亦可說，在過去幾年中，中國各方面都一致努力促進憲政。”[2]（P167-168）只是因為戰爭的爆發打斷了原有的政治發展進程，“客觀地說，戰時將憲政的實施延期，在當時是得到國人諒解的。”[3]（P281）但在野黨派并不因為戰爭而放棄對憲政的追求，1939年9月9日，國民參政會一屆四次會議在重慶大學召開。其時，汪精衛已經叛逃至南京，正在積極籌備偽國民黨“六大”，正式提出要廢除一黨專政，與國民黨以外的黨派合作，實行民主憲政。這對以蔣介石為首的國民黨政權構成了巨大的威脅，因為汪精衛這一做法對其他黨派而言還是有一定欺騙性的，而其所謂“民主憲政”的構想恰好也點中了國民黨專制統治的死穴，很可能會引發國民黨政治統治的合法性危機。出席參政會的一些參政員也在私下里聚會協商，準備在開會時提出憲政要求。

在內外壓力之下，國民黨方面為了爭取主動，經過秘密商討，最后決定由國民黨內最年長的參政員孔庚領銜提出《請政府遵照中國國民黨第五次全國代表大會決議案定期召集國民大會制定憲法開始憲政案》，提案中說：“謹按政府遵照中國國民黨第五次全國代表大會決議，原已定期召集國民大會，并經積極籌備。嗣以抗戰軍興，致陷停頓，惟抗戰軍事攸賴長期努力，建國工作必須同時進展，爰建議政府召開國民大會，制定憲法，開始憲政。”[4]（P583）這一提案的用意是要使國民黨在憲政問題上爭取主動，先發制人，與其讓汪精衛的偽政權和在野黨派用憲政問題來逼迫政府，還不如由國民黨自己提出推行憲政，變被動為主動，化解危機，以此來凝聚人心、達成共識，穩固團結抗戰的既有格局。

此次會議除了國民黨方面的憲政提案外，還有中共參政員陳紹禹等的《請政府明令保障各抗日黨派合法地位案》、左舜生等36人提出的《請結束黨治立施憲政以安定人心發揚民力而利抗戰案》、張君勱等55人提出的《改革政治以應付非常局面案》、江恒源等40人提出了《為決定大計解除根本糾紛謹提具五項意見建議政府請求采納施行案》、張申府等21人提出的《建議集中人才辦法案》、王造時等37人提出的《為加緊精誠團結以增強抗戰力量而保證最后勝利案》共七個提案。

七個議案歸納起來就是四個要點：“（一）結束黨治，實行憲政；（二）保障各抗日黨派合法權利；（三）不分黨派，集中人才參加抗戰建國工作；（四）改革戰時行政機構”。[5]（P632）還可以將這些提案分成兩大部分，“一部分是直接與憲政有關的，是屬于最近將來的，即尚須略經過籌備時間的；還有一部分是間接與憲政有關的，而重要性卻并不輕的，是屬于當前的、是有立刻執行必要的。第一部分是關于‘召開國會，制定憲法，開始憲政’或稱‘頒布憲法，結束黨治’；或稱‘結束黨治，實行憲政’”。在我們所介紹的在過的六個提案中，有五個提案明白提到了這件事。而“第二部分是在正式憲法尚未制定公布以前即須切實執行的事情。”它包括這樣有幾個問題：拋棄黨派私見、任用賢才、保障各抗日黨派的合法權利等。[6]（P125-126）

國民參政會一屆四次會議上由執政的國民黨和在野黨派就憲政問題所提出的七個提案，成為抗戰時期第一次憲政運動的觸發機制，由此拉開了“青天霹靂的憲政運動”序幕。

1939年9月15日，關于憲政問題的七個提案由第三審查委員會負責合并審查，然而直到中午也沒有任何結果。于是決定當晚繼續討論，在討論過程中出現了執政的國民黨和在野黨派之間的激烈論戰，最后通過了兩條治本方法，“（一）請政府明令定期召集國民大會，制定憲法，實行憲政；（二）由議長指定參政員共若干人，組織參政會憲政期成會，協助政府促成憲政。”16日上午第三審查委員會在召開的第四次會議上，又通過了治標辦法兩條：“（一）請政府明令宣布，全國人民除漢奸外，在法律上其政治地位一律平等；（二）為應戰時需要，政府行政機構，應加充實并改進，藉以集中全國各方人才，從事抗戰建國工作，爭取最后勝利。”[7]（P593）9 月 16 日下午的 3 時，由黃炎培說明七案審查之經過與其重要意義，他認為這“是建國之根基，是民治的起點”。[8]（P12）經過努力，《召集國民大會實行憲政案》在會上被鼓掌通過，蔣介石宣布將此案交政府切實執行。

執政的國民黨接受憲政的提議乃是基于內外壓力之下的被動選擇，屬不得已而為之，而非主動變革，其用意在于重塑自身形象，以緩解黨內外的不滿情緒，是應對危局的一種策略選擇，具有濃厚的機會主義色彩。其實國民黨方面并沒有實行憲政的誠意、決心和勇氣，但執政當局方面的口頭承諾卻給予在野黨派特別是那些教授知識分子以無窮的想象和憧憬，他們以為憲政的春天終于到來了。黃炎培在日記中寫道：“余為參政員，自己認定兩大任務：一、助成政府與民眾合作，二、助成各黨派間合作。余以兩年來之周旋，政府及各黨派對我都還不至輕視。此次第四屆大會為內政審查會主席，審查七個關于憲政提案，各黨代表爭論雖烈，而卒獲圓滿結果，在余總算對參政會盡了一份心，但觀今后如何耳。”[8]（P12）黃炎培對促成憲政改革頗為欣慰，但對日后的憲政之路究竟會如何心中并無把握，只能是走一步看一步了。

1939年9月18日，一屆四次國民參政會閉幕，蔣介石以議長身份致閉幕詞，他指出：“本會同人，詳加審議之結果，以為提高民權，加強國本，應為最要之務，用是決議請政府依照中國國民黨過去之決議，召開國民大會，建立憲政規模。……從此國基大定，永久治安，豈僅收鼓舞民心之明效已哉。本會同人，深信本屆會議以此案為最重大之貢獻。”[9]（P570）隨后，蔣介石提出了國民參政會憲政期成會組成人員的名單，他們是張君勱、張瀾、周炳琳、杭立武、史良、陶孟和、周覽、李中襄、章士釗、黃炎培、左舜生、李璜、董必武、許孝炎、羅隆基、傅斯年、羅文干、錢端升、褚輔成等共19人，指定黃炎培、張君勱、周覽為召集人。10月17日，這個名單又加上梁上棟、胡兆祥、章伯鈞、馬亮、王家禎、李永新等6人，這樣該會人數達到25人。從名單中可以看出，在野黨派占了較大的比例，其中許多人屬于教授派知識分子。

二、昆明九教授在憲政草案修正中對政治制度的創新設計

1939年9月20日，憲政期成會在油市街四號召開第一次會議，由黃炎培主持，公決達成了四項共識：“一、本議案在政府為表示接受以前先為假設的研究；二、請政府明令最好在雙十節；三、公布憲法期間，以速為宜，至遲不過參政員現任期滿九個月；四、明令發布以后，再召集本會公定進行程序表。”[8]（P13）這次會議的內容，主要是決議請政府早日頒布召集國民大會、公布憲政的明令，并請秘書處收集關于憲法草案之各種資料，以便討論。[10]（P1658）1939年 11月 17日，國民黨五屆六中全會通過了《定期召集國民大會并限期辦竣選舉案》，提出“本黨企求憲政之早日實施，實始終無間，今抗戰已歷兩載有余，賴全國人民于本黨領導之下，同心一德，艱苦奮斗，最后勝利之期已不在遠，揆之抗戰建國同時并進之義，召集國民大會制定憲法以確立建國基礎，雖有積極進行之必要。”該案還說：“最近國民參政會曾有定期召集國民大會制定憲法之建議，亦足征國人對此期望殷切。”乃決定在1940年11月12日召集國民大會。[11]（PP462-463）國民黨方面所做出的積極姿態和善意表示，令社會各界很是欣慰，人們對憲政改革充滿了期待。11月24日，憲政期成會召開第二次會議，聽取國民參政會秘書處關于國民黨五屆六中全會決議1940年11月12日召集國民大會的報告，決定著手征集各方對“五五憲草”等問題的意見，同時推舉左舜生、董必武、楮輔成、羅隆基、許孝炎擬具待研究的各項問題，以供下次討論。[12]（P1659）

憲政期成會于是委托在昆明的羅隆基、羅文干、陶孟和、周炳琳、傅斯年等教授，請他們就近磋商和起草關于憲草修正的意見。這些人都屬于教授派參政員，他們知識淵博，學有所長，深孚眾望且熱心政治，大多有留學西方的學術背景，對西方民主憲政比較熟悉，其中有些人還是法學和政治學方面的專家，由他們來研究和修正憲草，恐怕是再合適不過了。這幾個人回到昆明后，“即集會研究，并推羅隆基先生主稿，稿成討論數月，幾經修正。留昆參政員教授張奚若楊振聲任鴻雋三先生，于討論時，均肯惠然參加。留昆期成會會員錢端升先生于三月從美返國，閱覽全稿，亦表贊同。”[13]這樣，使得參加修憲的教授人數達到九人，最后形成《五五憲草之修正》一文，正式發表時署名“羅隆基等”。

羅隆基等人起草的憲草修正案中最重要的制度創新就是在國民大會閉會期間設立一個“國民議政會”的常設機構，以便對政府行使職權起某些監督作用，防止政府濫用權力。顯然，“國民議政會”的權能和地位相當于西方民主國家的議會，而這一設想在憲政期成會提出后，得到多數人的認可和贊賞。

“五五憲草”規定國民大會由全國各縣選舉一名代表組成，中央實行五權分立，政權屬于行政院，治權屬于國民大會。而在實際的運作中形成了政府權力過大而國民大會無權的尷尬局面。為了約束政府權力的過度膨脹，羅隆基等人提議在國民大會休會期間設立這樣一個常設機構。羅隆基等人指出：“按中山先生政治理想自成系統，其憲政理想較普通一般憲政標準，尤見高遠。中山先生的憲政理想是世界民權，由人民直接行使選舉、罷免、創制、復決等權。在實現直接民權步驟上，依據中山先生的遺教，應由下而上，由縣民行使直接民權，進而為各省憲政，再進而為全國憲政。”而從國外的憲政歷史來看，“直接民權瑞士行使最早。其他民主國家若英法，雖有久遠的憲政歷史，固尚未能語于此。美國西部各州偶有采行直接民權者，終鮮良好成績。瑞士人口土地不及中國百分之一，瑞士人民對直接民權有長期經驗，行使復決權有三百余年之歷史，行使創制權有將近百年之歷史，顧迄今兩權之行使，無論在聯邦或在各邦，依然有高度之限制。且瑞士各邦人民對普通法律行使復決與創制兩權，成績依然未臻盡善盡美之境。至于選民大會，直接選舉官吏，直接參與立法，在瑞士二十二個邦中亦只限于兩個全邦，四個半邦。由此可見人民行使直接民權，絕非一蹴可至之事。”羅隆基的意思很清楚，即使是在瑞士這個一個小國中直接民權的行使尚未完全實現，而在中國這個一個巨型國家中行使直接民權則更不可取。在中國要實現孫中山的憲政理想，必然要經過艱苦的工作和很長的時間，要從中國的實際情況出發，“惟在今日實行制定憲法，自須審度國家當前實際情形，并斟酌近若干年來之政治經驗，方能期于適用。”[13]因此，制定憲法既要遵循孫中山的遺教，也要顧及到國家環境和政治經驗。

事實上，“五五憲草”對中山遺教已多有變通。羅隆基借用孫中山憲政思想作為理論依據對“五五憲草”進行剖析，“中山先生喻憲法為一副機器，惟其是一部機器，故憲法不是國家文字上的裝飾品。惟其是一副機器，故必求其具備兩個條件：（一）能適合應用；（二）有良好效率。求其能適合應用，就要顧到事實，要能與實際事實配合。求其能有良好之效率，就要各部分有良好的配合。如今分析討論五五憲草，就拿上面兩點做標準。”他接著指出“五五憲草”存在的缺點，“五五憲草共分八章，計一四七條，每章都有應加斟酌考慮之條文，關于條文修改上的各項意見，留待后文分條注釋。綜合全部憲草來說，同人認為有三個重要缺點：（一）人民政權運用不靈；（二）中央地方權限不清；（三）行政方針列入基本法。”對于憲草所存在的三個缺點，羅隆基進行了比較詳細的分析，并提出了三個修正的意見：“（一）于憲草第三章中增設國民議政會，以便人民政權得到有效之行使。其詳見修正案條文中。（二）于憲草中增添‘中央與地方’一章，以劃清中央與地方之職權。其詳見修正案條文中。（三）憲草第六章國民經濟第七章教育刪除，以符‘條文簡短，字句明確’之旨”。羅隆基最后還強調了憲法的制定應該適用、效率、樸實，采取漸進的步驟，達到制度運用上的實效。[13]

從羅隆基等人關于憲草修正的批評和建議中，可以看出：首先，羅隆基等人對“五五憲草”的修正大體是依據孫中山的憲政思想來進行的，這樣做的目的就是為了使國民黨方面對修正案更容易接受，不至于產生抵觸心理。問題是，羅隆基等人對中山先生憲政思想的理解和國民黨方面的認識是大相徑庭的，這也是后來這個修正案不被國民黨方面認可的一個很重要原因。其次，羅隆基等人雖然也強調制定憲法應該從本國的環境和政治經驗出發，但是因為他們深受西方民主思想的影響，從憲草修正的字里行間中不難看出，他們基本是以歐美的民主國家作為參照物和榜樣，試圖把西方憲政思想和制度設計移植到中國的憲政實踐中，具有強烈的西化色彩。第三，羅隆基等人在憲草修正中提出的最核心的問題就是設立國民議政會，以此來實現主權在民，保證人民有權在制度上得以實現。但這與國民黨的“以黨治國”、黨權至上核心理念是完全相悖的。如果真是這樣的話，那么必然出現最高權力從國民黨向國民議政會的轉移，這是長期習慣于一黨專政、一黨獨裁的國民黨無論如何都無法容忍和接受的。

羅隆基等人關于“五五憲草”修正中的神來之筆就是國民議政會的設立，認為它可以補救直接民權難于行使的缺憾。他們建議給予國民議政會兩種主要職權：一是“復決立法院之決議”，二是“對行政院可通過不信任案”。他們主張使立法院相應地改為只是“立法技術上之專門機構”，并且立法院的決議須經議政會審核，則“可使法律案等等必有更審慎周詳的成績”。這樣，“立法院有能，議政會有權”，便與“中山先生權能劃分五權并立之遺教精神，甚為相合”。為了避免國民黨對這個方案產生抵觸情緒，他們還做了一些讓步和妥協，即“在總統制國家，議政會對行政院可通過不信任案，但不能彈劾總統”，所以議政會不過是“人民對行政有限度之監督制裁”，只要運用得當，它將使“總統用人必能選賢舉能”，于是“政府有能，人民有權之精神，必更能發揮”。[14]（P1197）說到底，教授派的憲政方案并不是對原有制度的根本性變革，而是在尊重原有制度基礎上的局部變革，通過設立一個常設性的國家權力機關——議政會，使人民有權能在制度上體現出來，甚至不惜壓縮議政會的權力，以維護最高統治者的權威來換取當權者的支持。

教授派對“五五憲草”的修正亦被稱為“昆明憲草”，是西方自由主義政治思想在中國現代政治發展過程中的完全展現，它表明了自由主義知識分子革新政治的迫切性，“在大多數情況下，知識分子不可能背棄現存秩序，因為他們從來就不是現存秩序的一部分。知識分子是天生的反對派，他們在社會舞臺上的出現，本身就意味著潛在的革命作用，而不是他們效忠的對象該換了。”[1]（PP239-240）貫穿于其中的既有理想的追求也有現實的關懷，是一個務實的、漸進的修正案，它既照顧到了國民黨作為長期執政黨的事實，也使得憲政性的制度安排能在專制體制下有所突破，為憲政之路開拓新的發展空間，實現原有制度的部分質變，其目的在于通過制度創新以及運用漸進改革的方式來推動中國憲政的發展。

三、對教授派憲政改革方案的審視與反思

1940年3月20日上午，憲政期成會在黃炎培主持下舉行第三次全體會議。憲政期成會的成員們深感使命重大，不敢輕率行事，連續十天，依據“五五憲草”條文，匯合“昆明憲草”及各方意見逐項研究，反復討論。關注修憲的蔣介石于3月28日特召見周炳琳、黃炎培、張君勱、張瀾、錢端升、李璜、褚輔成、羅文干、羅隆基、左舜生等了解討論情況，黃炎培感到“蔣公態度極懇切開朗。”[8]（P16）蔣的態度使期成會成員誤以為其憲政改革方案已經得到國民黨中央的默認。3月29日，憲草討論基本結束。3月30日，憲政期成會修訂完成《國民參政會憲政期成會提出中華民國憲法草案（五五憲草）之修正草案》（即“期成憲草”）。“這個修正案根據三個重要的參考材料：一個是教授‘來賓’提出的‘五五憲草修正案’，一個是救國會‘來賓’提出的‘對于五五憲草的意見’，還有一個是共產黨‘來賓’提出的關于國民大會組織法、選舉法及五五憲草的意見。”[6]（P153）期成憲草基本上是以羅隆基等九教授的“昆明憲草”為基礎，它接受了在國民大會閉會期間設立國民議政會的建議，“惟將名稱定為國民大會議政會”，[15]（P1185）而設置這樣一個機構也得到了在野黨派的接受和認可，盡管對這一常設機構的名稱和職權等問題各黨派并未取得一致意見。

期成憲草的通過是中國民主憲政發展史上的一件大事，受到了社會各界的廣泛關注，有人說：“該修正草案中對于原憲草的重大修改就是在第三章加入‘國民大會議政會’一節，這是對于整個憲草的重大改變，是一切談憲政的人所不應忽視的。”[16]正因為如此，它也被稱為“議政憲草”。

期成憲草以孫中山的“五權憲法”為依據對“五五憲草”進行了重大的修正，在國家政治體制上進行了大膽的改革和創新。首先，它調整了國民大會和國民大會議政會的關系。該案對國民大會的職權規定了六項：“選舉總統副總統、立法院院長副院長、監察院院長副院長、立法委員、監察委員；罷免總統副總統、行政立法考試監察各院院長副院長、立法委員、監察委員；創制法律；復決法律；修改法律；憲法賦予之其他職權”。關于國民大會議政會的職權，“期成憲草”規定了九項：一、在國民大會閉會期間議決戒嚴案、大赦案、媾和案、條約案。二、在國民大會閉會期間復決立法院所議決之預算案、決算案。三、在國民大會閉會期間，得創制立法原則，得復決立法院之法律案。凡經國民大會議政會復決通過之法律案，總統應依法公布之。四、在國民大會閉會期間，受理監察院依法向國民大會提出之彈劾案。國民大會議政會對于監察院提出之總統副總統彈劾案，經出席議政員三分之二決議受理，應即召集國民大會，為罷免與否之決定。監察院對行政、立法、司法、考試、監察各院院長副院長之彈劾案，經國民大會議政會出席議政員之三分之二通過時，被彈劾之院長副院長即應去職。五、國民大會議政會對行政院長、副院長、各部部長、各委員會委員長得通過不信任案；行政院院長、副院長、各部部長、各委員會委員長經國民大會議政會通過不信任案時，即應去職。國民大會議政會對行政院長、副院長之不信任案，須經出席議政員三分之二通過，始得成立。總統對于國民大會議政會對行政院長或副院長通過之不信任案如不同意，應召集臨時國民大會為最后之決定；如國民大會否決國民大會議政會之決議，則應另選國民大會議政會議政員，改組國民大會議政會。六、國民大會議政會對國家政策或行政措施，得向總統及各院院長及委員會委員長提出質詢，并聽取報告。七、接受人民請愿。八、總統交議事項。九、國民大會委托之其他職權。[15]（P1185-1186）兩相比較，國民大會議政會的職權顯然要超過國民大會的職權。對于這個問題，《中華民國憲法草案修正草案說明書》是這樣解釋的：“依理言之，議政會既為國民大會閉會時行使權力之機關，則議政會之職權應出于國民大會之委托，且其權力不應超出于國民大會權力之外。而按本會修正草案之所規定有議決宣戰、媾和和大赦、戒嚴案之權，均未在國民大會中列舉。以云不信任案，已不見于國民大會職權之中。似乎此種機關雖因國民大會之選舉產生，似已非閉會期間暫時受委托之機關。”不過，“國民大會為國家最高權力之機關，實包括直接與間接政權。國民大會本身行使直接權，而間接權事實上即不宜由兩千人以上之國民大會行使，乃以屬之議政會”。[17]（P1196）國民大會人數眾多且會期較短、間隔時間長，很多權力確實無法行使，而國民大會議政會行使間接政權以彌補國民大會的不足。

其次，“期成憲草”理順了政權和治權的關系。孫中山的五權憲法中治權即人民權，包括選舉、創制、罷免、復決四大民權，此四項權力理所當然應歸屬國民大會。而立法院是政府系統中的一個部門，只能行使治權。但在《五五憲草》中規定立法院不僅擁有立法權力，而且還擁有一些本來應該屬于國民大會的權力，如戒嚴案、大赦案、媾和案、條約案等權項。立法院顯然侵占了國民大會的權力。因此在期成憲草中對立法院的職權進行了變更，“其屬于政治性之大赦、戒嚴、宣戰、媾和與條約，一律移而至于議政會中。其為立法院所轄者，獨有預算、決算及法律案”。《中華民國憲法草案修正草案說明書》還說：“今后之立法院”只是“專家資格參加于一切法律法典之制定”，并且“預算決算本牽涉政權治權兩方面，故立法院可作初議，而議政會對于法律案與預算案，仍有復決之權”。而“如此分配，庶幾議政會與立法院之職權，各得相當”。[14]（P1196-1197）

第三，“期成憲草”賦予國民大會議政會若干限制總統的權力，帶有一定的民主制衡色彩。“五五憲草”將總統規定為既是國家元首又是行政首腦。總統任命行政院長不必經國民大會同意，行政院長對總統負責而不對國民大會負責。總統每屆任期6年，握有“統率全國陸海空軍”、“得召集臨時國民大會”、“發布緊急命令及為緊急處分”等軍政大權，總統在中央政權中處于最高操縱者地位，幾與封建帝王無異。在“期成憲草”中，總統的權力受到一定程度的限制，如“凡經國民大會議政會復決通過之法律案，總統必須依法公布之”。總統雖有權發布緊急命令，但“發布命令后，應即提交國民大會議政會追認”。[15]（P1186-1187）“期成憲草”的制定者們非常清楚，在當時的歷史條件下試圖對總統做更多的限制幾乎是不可能的。

總之，“期成憲草”將立法院的部分權力移交給國民大會，把國民大會的權力委托給國民大會議政會，這樣使總統和政府的權力受到一定程度的制約。它基本遵循了孫中山五權憲法中“人民有權”的思想，同時也吸收了西方議會民主制的一些通常做法，以構建一個權力制約和平衡的系統，防止權力的過分集中和濫用。“期成憲草”體現的是民主精神在抗戰中生長和發育的結果，其中的基本價值和理念在以后的政治發展中不斷地以各種形式表現出來，是中國政治發展史上的一個里程碑。

不可否認的是，“期成憲草”本身的缺陷也是非常明顯的，“期成憲草”的修訂者是帶有濃厚自由主義思想的知識精英，他們以西方民主憲政思想為指導的，是對西方的民主制度的生搬硬套，忽視了中國黨國政治的基本國情，偏重于理想狀態的政治制度設計，理論與實踐脫節，在實踐中碰壁是難免的，正如梁實秋所說的那樣：“一個政治學者也不可以只談原則不管辦法，何況是一個要獻身于實際政治的人物，大概一個政治的批評家容易高談原則，可以實際負政治責任的人便要很注意瑣細的技術了。羅隆基不是見不及此，例如他所標榜的‘專家政治’即是想把政治專業化，但那究竟不是改造中國政治首要之圖。如何把一個落后的中古式的國家轉變為一個民主的現代的國家，這不一定需要專家設計，這仍需要高瞻遠矚的政治家來大刀闊斧的奠定基礎。例如說，一部憲草，里面包含許多可以討論的問題，羅隆基對憲草下過一番功夫，他特別注意到代議制的形成，所以他有過很精湛的意見，提出要修改關于國民大會的種種規定，但是這還不夠。國大代表如何能夠選舉出來，那才是大問題。以中國之大，組織之散漫，教育之低下，怎樣才能使國人有效而合理的選擇出代表國民的真正代表？顯然英美那一套選舉辦法移植到中國，一時是不能奏效的。這就是要絞腦筋的大問題。羅隆基企圖為中國政治設計一張藍圖，將會遇到很多諸如此類的問題。”[18]

盡管人們對“期成憲草”的制度設計存在分歧，但“期成憲草”通過后，人們還是樂見其成的，認為這一方案應該為國民黨所接受。畢竟憲政期成會的組成人員是蔣介石自己指定的，且其中有不少社會名流和教授學者同國民黨之間有著較為密切的關系，即使其中有些自由主義知識分子如羅隆基等曾激烈地批評過政府，但他們基本上是站在一個公正、客觀的立場上，并無顛覆政府的企圖。而且可以肯定的是，這些人基本上與共產黨沒有瓜葛。但事情遠不是人們想象的那樣簡單。1940年4月1日，第一屆第五次國民參政會在重慶林森路軍事委員會禮堂開幕。4月5日下午的第五次會議開始討論蔣介石以議長身份交議的《中華民國憲法草案修正案》及建議案。大會逐條宣讀完草案，由張君勱說明各修正要點，再由立法院長孫科說明“五五憲草”，其中提到“‘五五憲草’在精神上，完全是遵奉總理的三民主義為建國之最高原則來起草的；其內容則參照五權憲法建國大綱所規定。但為因應目前環境，及近年經驗，故對建國大綱非墨守其條文而系遵奉精神，針對目前的環境及十余年的政治經驗，予以引用的，中央認為大體可采用，當然尚非完全無缺。”[17]（P149）這似乎為后來的討論定下了基調。這一天的會議沒有來得及討論，蔣介石宣布休會，草案留待明天詳細討論。第二天討論時就草案中關于國民大會閉會期間設立“國民大會議政會”的問題爆發了激烈的爭論。一位國民黨參政員“起來破口大罵，在實際上簡直等于表示憲政是不必要的！他的一頓大罵，不但使在野各抗日黨派的‘來賓’聽了為之寒心，即國民黨中的賢明分子曾經參加旁聽席的，也為之搖頭嘆息。”[6]（P154）教授派的代表人物“羅隆基、左舜生、羅文干、周炳琳等主張維持‘國民大會議政會’”，而國民黨方面的參政員則大部分反對，且“蔣先生于開會時對于憲草中牽制政府權力之規定，表示不滿，語侵羅隆基等。”[19]（P253）這樣經過八九個人的激烈爭辯后，已經無法再討論其他問題，只好宣布休會十分鐘，會議再開始時，“秘書長王世杰忽然恭恭敬敬雙手捧著議長的字條，十分嚴肅地踱著方步由主席臺走到報告臺（在主席臺前面，略低）宣讀一遍，即算決議。內容如下：（一）本會憲政期成會擬之中華民國憲法草案修正案，暨其附帶建議及反對設置國民大會議政會之意見，并送政府。前項反對意見，由秘書處征詢發言人意見后，予以整理。（二）參政員對于憲政期成會修正案其他部分持異議者，如有四十人以上之連署，并于五月十日以前送本會秘書處，應由秘書處移送政府。”期成憲草是國民參政會第五次大會的中心議題，也是憲政期成會的唯一結晶，以這樣的方式結束，對國民黨參政員而言“也許以省事為無量幸福，在‘來賓’們卻像冷水澆背，不勝寒心。”[6]（P155）如此的決議，使期成憲草付大會表決已經不可能，“而‘并送政府’四字，說穿了就是將其束之高閣，讓它免于被否決，算是給在野黨派留了點面子。”[20]（P114）一個企圖部分變革國民黨獨裁統治的憲政方案就這樣胎死腹中，這讓那些幻想用西方代議制民主來改造中國政治的自由主義知識分子大為失望。

蔣介石對期成憲草大為惱火，他在一屆五次參政會閉幕的致詞中說：“我們今天還不能隨隨便便訂一個憲法，使國家再受損失，人民再受痛苦。”[21]（P686）其用意就是為了否定期成憲法，他認為期成憲草既不符合孫中山的憲政思想，也不符合中國的實際。執政的國民黨反對期成憲草應該是不難理解的，國民黨統治集團有著極為濃厚的“打江山坐江山”的情結，任何政治改革一旦觸動了其統治基礎，對其專制統治構成了威脅，必然會遭到國民黨的壓制。“‘期成憲草’所規劃的憲政形態，顯然是一種議會至上式的議會政治體制，在這種體制下，不僅國民黨的黨治將難以持續，而且國民政府的權力亦將受到嚴重束縛并被置于強有力的監督之下而難以在為所欲為。”[22]（P303）期成憲草所設計的政治制度也確實能在削弱國民黨和國民政府的專制統治方面起一定作用，所以它是不可能被國民黨接受的。

抗戰時期的第一次憲政運動可以說中國走向現代化一次政治選擇，“它指的是一個特定政治體制所采取的具體現代化戰略路徑選擇。這種現代化戰略選擇，是在政治主體的主管意識形態與它所憑依的各種資源相結合的條件下得以形成的。”[23]（P54）這是黨國體制下學術精英追求制度變遷的嘗試和努力，但這樣的制度變遷并非一個自然的歷史過程，因為“從某種現行制度安排轉變到另一種不同制度安排的過程，是一種費用昂貴的過程；除非轉變到新制度安排的個人凈收益超過制度變遷的費用，否則就不會發生自發的制度變遷。”[24]（P373）不可否認，黨國體制下長期執政的國民黨缺乏實施民主憲政的動力和要求，只能通過體制外的學術精英的推動來實現誘致性制度變遷，“誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。……誘致性制度變遷必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起。”[24]（P384）問題是，戰時大學教授所致力于的民主憲政改革更多的是傾向于將西方已有的民主制度移植到中國，這就很容易導致當權者和保守勢力的抵制和排斥，不僅如此，“制度移植可能比技術移植更困難，因為一個制度安排的效率極大地依賴于其他有關制度安排的存在。”[24]（P385）生搬硬套西方的政治制度從來就不會成功。

憲政在國民黨的眼里不過是凝聚人心的工具，成為國民黨手中揮舞的一面招搖撞騙的旗幟，在不斷編織憲政的謊言中茍延殘喘其專制統治。對于一個專制政權來說，維持專制統治的格局遠比推行民主憲政來得更為艱難和危險，因為當一個政治制度已經喪失了自我變革的適應性的時候，它就陷入的僵化和衰朽，其生機和活力就停止了，政治衰朽就是不可避免的了。

戰時的憲政改革方案是知識階級在體制內革命的一次有益嘗試，它試圖創立新的組織機構和政治程序并使其制度化，目的是為了使原有的政治制度通過革新更好地適應戰時社會中各個黨派政治參與擴大化的要求，這其中既有為政府籌劃的考慮，也有為自己爭取權力的計算。但是知識階級所占有的資源有限，無法同執政者進行對等的博弈，只能通過游說的方式勸導、說服統治者改弦更張，這就決定了它無法依靠自己的力量來完成政治革新，其政治理想的實現要寄托于統治者的覺悟，當權者如果接受他們的憲政改革方案并身體力行，那么成功的希望就很大，反之，當憲政改革方案被當權者拒絕后，這些知識分子也無可奈何，根本沒有辦法作出任何反擊，這說明在一個專制國家中進行政治制度的改革其主動權是掌握在執政者手中，也正因為這一點，政治改革充滿了變數和不確定性。

[1][美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序 [M].王冠華.劉為等譯.沈宗美校.上海：上海人民出版社，2008.

[2]羅隆基.期成憲政的我見[M]//謝泳.羅隆基：我的被捕的經過與反感.北京：中國青年出版社，1999.

[3]張憲文等.中華民國史：第三卷 [M].南京：南京大學出版社，2006.

[4]孔庚等提.請政府遵照中國國民黨第五次全國代表大會決議案定期召集國民大會制定憲法開始憲政案[M].孟廣涵主編.國民參政會紀實（上卷）.重慶：重慶出版社，1985.

[5]陳紹禹.參政會第四次大會的成績和意義[A].孟廣涵主編.國民參政會紀實：上卷[M].重慶：重慶出版社，1985.

[6]韜奮：抗戰以來[M].韜奮出版社，中華民國三十五年十月再版.

[7]召集國民大會實行憲政案[A].孟廣涵主編.國民參政會紀實:上卷[M].重慶：重慶出版社，1985.

[8]中國社會科學院近代史研究所 中華民國史研究室編.黃炎培日記摘錄[M].北京：中華書局，1979.

[9]議長蔣中正閉幕詞[A].孟廣涵主編.國民參政會紀實:上卷[M].重慶：重慶出版社，1985.

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[12]憲政期成會對國民參政會一屆五次大會報告書（1940年4月）[M].秦孝儀主編.中華民國重要史料初編（第4編第2冊）.臺灣：中國國民黨中央委員會黨史委員會，1988.

[13]羅隆基.五五憲草之修正[J].再生，1940年4月10日，第45期.

[14]國民參政會憲政期成會提出中華民國憲法草案修正草案說明書[A].章伯鋒 莊建平 主編.抗日戰爭 第三卷（上）：民族奮起與國內政治[M].成都：四川大學出版社，1997.

[15]國民參政會憲政期成會提.中華民國憲法草案（五五憲草）修正案[M].自章伯鋒 莊建平主編.抗日戰爭 第三卷（上）：民族奮起與國內政治.成都：四川大學出版社，1997

[16]陳體強.論設置國民大會議政會問題[J].今日評論，1940年6月2日，第3卷第22期.

[17]孫科在國民參政會一屆五次大會上關于憲草草議經過的報告及其內容的說明（1940年4月5日）[A].四川大學馬列教研室編.國民參政會資料[Z].成都：四川人民出版社，1984.

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[21]議長蔣中正閉幕詞[A].孟廣涵主編.國民參政會紀實（上卷）[M].重慶：重慶出版社，1985.

[22]王永祥.中國現代憲政運動史[M].北京：人民出版社，1996.

[23]蕭功秦.百年中國的六次政治選擇——從清末新政到鄧小平新政[M].蕭功秦.中國大轉型：從發展政治學看中國變革.北京：新星出版社，2008

[24]林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷[A].[美]R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[C].劉守英等譯，上海：上海人民出版社，1994.

Reform inside the System: Constitutional Reform Proposed by Professors in the Period of War of Resistance against Japan

WU Jin-qi
（Dept of Ideological and Political Theory Teaching, Jingling Technology Institution, Nanjing 210038, China）

The parties out of office put forward seven proposals at the fourth session of the first National Political Council,which triggered the first constitutional movement in the period of the War of Resistance against Japan.The modification of the draft Constitution was the central task of the first constitutional movement, and its amendment proposed by the nine professors from Kunming designed and restructured the existing political system in an innovative manner.It was proposed that a national deliberative committee be set up in order to check and restrict the autocratic power, and build a basic constitutional government framework.But the Kuomintang government lacked the determination and sincerity to become a constitutional government, and therefore was unwilling to share the political power with parties out of office so that the professors’ constitutional reform resulted in nothing.

wartime; professor; first constitutional movement; deliberative committee

K265

A

1005-7110（2012）04-0032-08

2012-06-09

吳錦旗（1968-），男，江蘇鹽城人，法學博士，金陵科技學院思想政治理論課教學部教授，主要從事政治學理論研究。

侯德彤