政府與利益集團的糾葛
—— 對布坎南經典著作《成本與選擇》的研讀

馮 志 峰

（中共江西省委黨校 比較政治經濟研究中心，江西南昌 330003）

政府與利益集團的糾葛
—— 對布坎南經典著作《成本與選擇》的研讀

馮 志 峰

（中共江西省委黨校 比較政治經濟研究中心，江西南昌 330003）

任何東西的獲取都必須付出相應的成本。任何抉擇，都有一個權衡利弊的時刻，機會成本是人們選擇的替代性考慮。政治是一個共同體面對一系列重大問題并在互相沖突的價值上進行選擇的過程。改革是執政黨的生命，中國共產黨必須通過設計改革和推進改革實現長期執政。一般而言，利益集團可以分成三種，相應地發揮著穩壓機、攪拌機和粉碎機的相應功能。為此，為推進改革就必須對不同利益集團要采取相應不同對策，在法治框架下，把各種利益集團納入秩序軌道內，健全利益集團之間正常博弈機制，力促最后決策在動態中接近社會整體福利最大化，深化公民政治參與，積極構建社會主義和諧社會。

成本；選擇；政府；利益集團；改革

現代經濟社會高速發展，其典型的負面效應就是“拜金主義”盛行，錢成為萬物的尺度，而非人是萬物的尺度。這是從個人層面出發來思考社會問題。實際上，擔任政府公職的官僚也是有理性的。在許多社會問題上，政府不一定能糾正問題，甚至有些地方政府主動成為規則的破壞者，以經濟發展名義、以集體利益名義，不停地破壞規則。一個現實結果就是經濟在高速發展，人們的安全感、幸福感并未提升。城市建設的很快，但你不知道自己的房子什么時候會被拆遷；餐桌很豐富，但你搞不清楚那種食品是安全的。當我們從物質極度匱乏的年代走過來，才終于發現錢不是萬能的。“在看得見巨大成績背后，還有看不見的更為巨大損失。”由此可知，沒有什么東西是不需要付出代價的。產生這種政府“失靈”行為的外部原因是缺乏有效規則來制約政府行為。一般認為民主就是少數服從多數，實際上民主更重要的是通過商議形成規則，才能保護少數人權利，才能防止為了短期利益而犧牲長期利益。

一、機會成本的內涵

任何抉擇，都有權衡利弊的時刻。對于經濟學家而言，此即機會成本選擇問題。任何一種行為，在做出選擇時都需要考慮機會成本、實際成本和沉沒成本。所謂機會成本，就是所擁有的資源在諸多可用用途上，放棄掉的那些替代性用途里所帶來的價值最高的那個。也就是說，機會成本其實從未發生過，它僅僅存在于決策者腦海里做出選擇的那一刻。實際成本也就是對于做出選擇后需要承擔的時間、精力、金錢等的成本；沉沒成本是指由于過去決策已經發生了，而不能由現在或將來任何決策改變的成本，代指已經付出且不可收回的成本。

在古典經濟學中，成本以資源投入單位來計算，這種支出某種程度上可實現精確地估計，而且可以事后由資源所有者或由兼任成本會計的觀察者來進行測度。相對生產成本可客觀地加以量化而無需任何評價過程。作為一個主觀主義者，布坎南由古典經濟學家對于成本主客觀混淆說起，分析了由異質的資源投入而聯結起來的相對成本與機會成本的直觀關系。布坎南的理論假設是，很多經濟學家盡管使用復雜精細的分析方法卻忽視了基本經濟邏輯起點。概念層次的澄清可能無關于具體運用，但卻為后續研究奠定堅實基礎，領會到方法論個人主義的重要性。其目的就是運用機會成本理論來說明人們經常忽視的方法論上的基本差異，并指出作為一種替代性成本選擇，機會成本實際上是不可測度的。所以，布坎南明確提出：“作為一種現實中從未存在的替代性選擇，機會成本只存在于決策者的主觀評價之中，并不存在可加以測度的所謂客觀成本”。其理論奠基就是區分出“預測理論中成本”和“選擇理論中成本”，前者是經驗性的，后者是純邏輯的。“在選擇理論中，成本必須以效用維度進行計算，在正統的預測理論中，成本是以商品維度計算的”。“成本在任意一種選擇理論中都是純粹主觀的”，這句話不僅指出“沉沒成本”的主觀性，更在于提醒“如果在個人決策中有著對非金錢或非經濟因素考慮，那么，客觀測度的邊際支出就不是真正機會成本的確切表達”。由此，“經濟地行事的人”這個概念無法當作關于選擇理論的準則。即，所謂“經濟人”是被抹平主觀性的沒有個性與偏好的人！機會成本不能以對不同個人所放棄的效用進行加總的集體福利函數方式來進行測度。實際上，成本只能由決策者去承擔，其他人不可能對決策者成本加以測度，因為主觀體驗是無法觀察的，揭示出其與“客觀主義”的新古典經濟學的差異就在于，后者認為“所有個人都被假定為按經濟原則行事”，這種觀點不能解釋現實社會中很多政治官僚執政過程中的“不計成本行為”。

引申到政治社會學意義上的成本分析，以公共物品的成本分析為例，布坎南列舉了三種模型，在第一種最壞的獨裁者模型中，決策制定者不是成本承擔者，也不會是決策損失承受者。在第二種“最好”民主模型中，決策制定者既是受益者，也是成本負擔者。在這個模型中，個人的選擇會非常類似于個人在市場行為中做出的選擇。但是，注意“選擇理論中的成本”是建立在主觀性上的，是做選擇的經濟主體的“主觀價值”決定了相應的選擇成本。布坎南推論道：“只是在他（決策者）對其他人所放棄的享受一點也不感到可惜的極端情形下，作為個人同意通過公共物品決策的障礙，影響選擇的成本才能以他在稅收支付中的預期份額來衡量”。即，只有當“民主社會”處在一個群體“無差異點”時，才能進行有效的成本分析。第三種“混合模型”，則是真實世界中比較普遍的政治形態。在威權政體中，不計成本的事情比比皆是。如果從反面思考，卻又遵從了機會成本的原則，因為其不計成本的成本并不需要由決策者承擔。即使是最好模型，也存在著對個體漠視；即使是民主政府，也與民主普遍性無關。解決之道就是“小政府”，因為政府的任何經濟行為都是消極性的。在經濟領域，政府做得越少，則弊害越少；政府做得越多，則弊害越多；政府不作為，則無弊害！

嚴格意義上的“經濟人”和社會主義官僚最純潔的“非經濟人”，這兩種人都不存在。“官僚決策者也是人，此簡單事實直到現在才開始在官僚理論中得到認可。”[1]（P37）面對眾多替代性機會的個人必須做出選擇，而對抉擇起阻礙作用的成本是決策者自身對于所放棄的替代性機會的評價。在一個完全確定的世界里，不存在決策的問題，即使真有選擇存在的話，那么一臺計算機就可以全然處理。因此，古典成本理論研究“導致成本客觀化謬誤的一個關鍵性混亂，就在于將競爭性均衡理論的完全知識假設擴展至市場假設或非市場過程的非均衡性選擇分析之中。”[2]（P94）實際上，只有在不確定的世界中，才會有真正的選擇，而所有的經濟選擇必然是在這種情景中做出的。任何對于官僚選擇的分析，都必須建立在對此簡單事實的認知基礎之上。特別是在當前政治社會里，任何一個國家在改革過程中都必須認真審視政府與利益集團的關系，糾纏于兩者之中的利益往往導致政府決策背離社會公共利益。

二、利益集團內涵與功能

政治就是選擇。實際上，“政治是一個共同體面對一系列重大問題并在互相沖突的價值上進行選擇的過程。”[3]（P309）選擇就有成本。國家建立，在人類歷史上是文明的重要發展階段。但國家作為一種具有暴力潛能的組織，它擁有的合法暴力也可能對個人自由造成嚴重威脅，甚至成為人類文明對立面。這就是美國著名經濟學家道格拉斯·諾思提出的“諾思悖論”，即“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。任何社會都得面對“諾思悖論”這樣的問題，公權力常常不為公共服務，甚至成了謀取私利的工具。中國五千年的歷史證明，官民矛盾乃至沖突由此而生，這就是社會仇官心態產生的根本原因。中國從秦漢到明清的兩千多年，社會的主要矛盾與其說是地主階級和農民階級的矛盾，不如說是“民”與“官”矛盾。官民矛盾也是所有尚未進入現代文明的社會的主要矛盾。

（一）利益集團及其功能界定

按照《布萊克維爾政治學百科全書》，“利益集團是致力于影響國家政策方向的組織，它們自身并不圖謀組織政府”。[4]（385）該定義指出利益集團試圖影響國家政策，但自身并不圖謀組織政府，這就將利益集團與在野黨、“革命黨”及其他反政府組織進行了嚴格區分，在現實中具有可操作性和適應性。

按照不同功能，利益集團可劃分為積極（正面作用）利益集團、消極（負面作用）利益集團和中間（重力作用）利益集團。

1、作為一種穩壓機，利益集團穩定社會基礎

在資本主義社會，熊彼特和本特利一樣，將公民個人作為分析單位，也認為利益集團是政治的原材料。杜魯門建立在社會心理學和人類學基礎上的經驗性研究，將美國政府描繪為不同利益集團相互作用和討價還價的復雜過程的結合物，意在強調利益集團本身是民主社會穩定的基礎。利益集團常被稱為“中介組織”，因為他們的位置恰好處于人民和政府之間。一方面，將有相似利益和關注的個人集合起來，為他們提供獲取公共事務信息的手段，幫助他們將分散的力量集中起來以形成更大的整體效應，并通過制度化的渠道將這種影響上達至政府部門和決策者，也向消極公民提供一種安全閥，發泄抱怨和挫折的合法渠道，從而有助于維護社會的穩定；另一方面，利益集團通過提供關于公共利益和需求的必要信息來為政府領導人服務，它提供了一種制度化的手段，政府領導人能夠通過利益集團下達至廣大的選民，以了解其關注的熱點以及有效地處理他們的問題。因此，利益集團的中介過程在公民和政府之間架起了一座為傳統民主理論所忽視的橋梁，使地方政府的公共決策更加公正、公開、科學、合理，減少政府決策的偏頗和任意性，克服政府失靈與市場失靈的有效手段，促使合法、公正、有序的利益表達與利益綜合機制的形成與完善。

美國多元主義理論認為，多元社會源于社會結構的變化和社會的分工，出現新的區別于以往以家庭為核心的社會組織，新的社會關系得以發展，從而使新的以共同利益為核心的利益集團得以產生。在近現代社會中，利益集團具有重要作用，是個人、組織和國家之間的中介，是領袖和公民之間的媒介。政治社會的構成源于競爭著的利益不穩定的均衡，公共政策是多數利益集團尋求進入公共權力的相對平衡的結果。“政治階層不同部分獨立性、滲透性、異質性保證了任何不滿的集團都能在政治領域中找到代言人”。因為“社會中的每種利益都是一種影響他們主要政策主張的反對力量，只有所有的利益集團構成的多數共存，才能使影響整個國家的政策得以發展，才能代表一種廣泛的社會利益”。西方社會的民主不是靠憲法維系的，而是靠社會自身條件所維系，包括獨立的多元社會組織、市場機制和社會共識。

利益集團力量的平衡和公共政策的制定在一定程度上體現了個人的需求和個人的利益。但自20世紀60年代以來，隨著民權運動的爆發、反越戰的浪潮使人們對多元主義理論提出了質疑，將利益集團視為民主決策基礎的觀點受到越來越多的攻擊。

2、作為一種粉碎機，利益集團摧毀社會民主

對利益集團消極作用的警惕，自美國建國以來就受到許多政治家的關注。美國第一任總統喬治·華盛頓就曾警告過“黨派精神有害的效果”，認為它通過“自私的不正當的代表去使那些本應通過友好的情感結合在一起的人互相排斥”。

麥迪遜從人性論角度分析利益集團產生的原因，認為：“所有文明社會都分成不同的利益派別”，[5]（P176）利益集團是“為某種共同的利益所驅使而聯合起來的一些公民，不管他們占全部公民的多數還是少數，而他們的利益是損害公民的權利或社會總和的利益”。[6]（P13）利益集團存在的原因深深植根于人們追求利益的本性之中，民主社會是不可能通過消滅其產生的原因來消滅利益集團的，指出了利益集團對公民權利和社會共同利益的危害性。

胡戈·布拉克從傳統價值觀上抨擊利益集團“違背傳統，反對公共道德，與好政府相互對立，其規模、權力和能力都是為了貪婪的邪惡”，[7]（P21）認為利益集團是對“民主制度適當功能的最大威脅”。[8]（P114）因為利益集團正在扭轉和拋棄憲法涉及的平衡體制。

洛伊不認為在利益集團行動過程中，能夠使各種利益要求得到實現的觀點是正確的，動員實力的說法是錯誤的。其實各個利益集團的地位并不是平等的。因為，“在市場機制取向制度中，既成機制為控制權威提供了一個控制制度。這個制度是市場、控制政府的實業權勢和多頭政治的綜合體”。[9]（P288）政府不能保證所有利益集團的平等進入，因為利益集團常常注重上層階級和企業利益，忽視社會底層利益，激發社會沖突。

奧爾森認為，制度變遷的根源取決于利益集團的形成和發展。奧爾森用搭便車理論去解釋利益集團行為。認為少數利益集團，或者在政治上組織的很好、目標更加明確的組織，會經常壓倒許多政治上組織得不好的集團。而這許多集團正是消費者、納稅人或廣大公眾。由于利益集團的結盟性質和排他特征，為了獲得高額壟斷利潤，必然阻礙技術進步、資源流動；或者贖買政府官員獲得集團報酬。這些行為會增加社會交易成本，降低社會經濟效益；因此，好壞制度相互轉換的原因，就在于利益集團作用的強弱。一旦利益集團同國家權力的結合形成了壟斷性利益集團，這是制度停滯的基本原因。分利集團對經濟的控制力更多地表現為特權，是與民爭利的殺手锏，加劇了民眾的焦慮和恐懼，破壞了穩定的社會心理基礎。

如此看來，利益集團作為局部利益是與公共利益相悖的。利益集團的存在對于社會公共利益、對于社會中其他人的權利都是有害的。當特殊利益凌駕于社會公共利益之上，利益集團的發展狀況也有可能對民主價值構成威脅，“通過分散政治權力，利益集團也有可能使政府陷入困鏡。因為無論政府采取哪種措施，都會引起這個或那個利益集團的強烈反對。”[10]（P212）

3、作為一種攪拌機，利益集團促進社會競爭

利益集團的存在源于社會利益間的沖突。人們加入利益集團最重要的是心理因素。古今中外，社會的僵化和停滯都與利益集團的膨脹和壟斷有關。

威爾遜運用“交換理論”（Exchange Theory）來解釋人們加入利益集團的動機，將集團領袖和集團成員的關系比作企業家與顧客的關系，如同企業家將其產品出售給公眾，集團的產品暨各種吸引和保持組織成員的刺激。“這些刺激和好處可以概括為三種類型，即物質的刺激、組織凝聚力和組織目標吸引力”。但無論是那種刺激，最終都可歸結為利益。

利益集團的競爭可能引起某種社會沖突，尤其是在政府決策過程中反映出來的代表性的不平等，使一些利益比另一些利益在政策中得到更多反映的時候。如果這種不平等達到難以容忍的程度，就可能使沖突激化。但利益集團代表組織成員爭取利益，可以成為聯系公民與政府的橋梁，為公眾提供參與政治過程的有效途徑。

多數利益集團，都以使用為行動準則，對經濟社會發展發揮著攪拌器的作用，既有可能產生好的結果，也有可能產生不好的效果。諾斯研究表明，制度演進的方向與一個社會中利益集團之間的博弈過程相關。“如果說制度是游戲規則，那么利益集團是玩家。”[11]從靜態上看，制度演進的方向是由社會中處于強勢地位的利益集團決定的。而強勢集團之所以能夠決定制度演進的方向，又主要是通過一定方式獲取國家政權的支持，發展為分利集團。這就必須用法律的力量對分利集團進行強行糾偏，解除其全部政治經濟特權，并且以平等的主體身份在完全開放的市場上與其他類型的企業平等競爭，使其對經濟發展產生積極效果。

三、結論

改革是執政黨的生命。對中國共產黨來說，必須通過設計改革和推進改革實現長期執政。為降低變革的風險，抵消分裂影響，一個危機中的社會需要中央權威。在社會主義中國轉型時期，由于缺少市場經濟的傳統，國家只有依靠權力來創造市場，出現“權力市場化”現象，產生官僚集團，導致社會上“拜金主義”盛行。經濟上權力資本的形成、社會的兩極分化、人文精神的式微最終都將反映到上層建筑上來，造成國家機器的鈍化甚至失靈。

（一）利益集團在空間上的并存性。在每個高度組織化的現代社會中，利益集團是政治生活的重要因素。即使前蘇聯，其相關利益集團也“常常為計劃經濟中到底是重視重工業還是輕工業而爭論不休，并形成不同政見者在制定政策時的相互角力”。[12]（P121）1988年3月15日中共十三屆二中全會工作報告明確指出，在社會主義制度下，人民內部仍然存在著不同利益集團的矛盾。隨著漸進式改革的日漸深入，中國利益集團整體發展極度不平衡，強勢集團進而在影響改革方向上所占的份量要比弱勢集團大得多，促使收入差距越拉越大。在意識到利益集團存在的基礎上，政府應當協調各社會組織和利益集團的利益，在一定程度上促進公民社會的形成，加強弱勢群體的保障力量。對于新社會階層是新興社會力量，要尊重和鼓勵他們積極參政議政，并出臺相關法律規范它們的行為。

（二）利益集團在時間上的繼起性。隨著時間的發展，各個不同的利益集團會在發展進程中實現優勝劣汰。一是維持自然壟斷。明確國有企業在自然壟斷領域中的骨干作用，具有自然壟斷特征的企業，往往投資巨大，如果允許自由進入，可能導致惡性競爭，形成巨大的資本沉淀；二是限制權貴集團。政府和利益集團往往有著糾結的利益關系，“官僚體系往往成為最大和最有力量的利益集團之一”。[10]（P211）這說明，政府和利益集團的結合往往會形成“權貴利益集團”、“特殊利益集團”，導致政府被利益集團綁架。政府必須大力改革行政審批制度，防止利益部門化；三是打擊非法集團。對于非法的、暴力的、破壞社會治安乃至企圖顛覆合法政府為目的的社會利益集團，應該對之進行嚴厲打擊，依法嚴辦。

（三）利益集團在時空上的競爭性。一個有活力的社會，在于能夠有力地約束利益集團的過度膨脹，不斷地讓新的更有生命力的利益群體成長壯大，形成良性競爭的社會格局。因此，政府應建立促使不同利益集團利益表達機制，把各種利益集團納入新的政治框架之中，建立各利益集團之間的正常的博弈社會機制，博弈過程保證最后決策在動態中接近社會整體福利最大化。在當代中國，應積極促使各利益集團之間的博弈成為中國基本政治生態的活動基礎，促進公民政治參與的擴展與深化，積極構建社會主義和諧社會。

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[12]H.Cordon Skilling．Franklyn Griffiths.Interest Groups in soviet politics.Princeton, NJ:Princeton University Press,1971.

Cost and Choice:Tangle between the Government and the Interest Group

FENG Zhi-feng
（Research Center for Comparative Politics and Economics, Jiangxi Party School of CPC, Nanchang 330002, China)

Everything is obtained by paying the corresponding cost.We should weigh the advantages and disadvantages for every decision.Opportunity cost becomes people’s alternative consideration in making choices.Politics is a selective process in the face of a series of major conflicting problems.Reform is the life of the ruling party.The Communist Party of China should achieve long-term ruling by designing reform and advancing reform.In general, interest groups may be divided into three types, each functioning as a voltage stabilizer, mixer or disintegrator.So, we should take corresponding measures for different interest groups and integration various interest groups into the orbit, urge the final decision in the dynamic approach to the whole social welfare maximization, make citizens participate more in politics, so as to actively build a socialist harmonious society.

cost；choice；government；interest group；reform

D013

A

1005-7110（2012）04-0052-05

2012-05-20

馮志峰（1976-），男，漢族，江西東鄉人，中共江西省委黨校比較政治經濟研究中心主任。

侯德彤