中美氣候合作的信任缺失與合作困境

韓 慶 娜

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

中美氣候合作的信任缺失與合作困境

韓 慶 娜

（青島大學 法學院，山東 青島 266071）

作為溫室氣體排放大國和能源消耗大國，中美在應對氣候變化的國際努力中起到關鍵性作用，但信任缺失成為兩國合作的主要障礙。中國全球最大二氧化碳排放國與能源消耗國的身份、不合理的能源結構以及嚴重的環境污染問題構成美國對華信任缺失的現實基礎。由此引發兩國在氣候領域里的合作困境，即雙方對“零和”博弈的擔憂、氣候責任分配爭端與“近視眼”現象等。然而，中美建立互信、破除困境，攜手合作仍是可行之路。

中美氣候合作；信任缺失；合作困境；氣候變化

自《京都議定書》談判以來，無論是哥本哈根還是坎昆氣候大會，中美兩國的舉動頗為引人注目，國際氣候談判似乎成了中美交鋒的試驗場。令人遺憾的是，較之兩國在經濟、政治和文化等領域展開的廣泛而多元化的合作，雙邊氣候合作明顯滯后。回顧中美自建交以來，雙方破除思想顧慮、放下歷史包袱、擺脫意識形態斗爭的束縛，在諸多領域建立起戰略合作關系，然而兩國之間的猜疑與不信任卻始終存在，這種不信任同樣滲透到了氣候變化領域。本文試圖從信任缺失的角度探討中美氣候合作的困境所在，并力求找出共建互信、打破困境、實現攜手合作的可行之路。

一、中美氣候合作的信任缺失

在理解中美氣候合作問題上，主流國際關系理論基于客觀物質性的分析不足以解釋個中原因，建構主義可以提供較好的理論支持。作為強調觀念與認同的國際關系理論，建構主義對國際政治行為與國際關系現象進行超越物質主義的闡釋，而這種非物質因素恰恰成為決定中美氣候合作成敗的關鍵性要素。

建構主義理論肯定“觀念”在指導國家對外政策中的重要作用，認為觀念塑造了行為體的身份和利益，并促使其采取實際的行動。也可以從因果關系的角度理解觀念，即在行為體的身份已經確定的情況下, 觀念起到引導行為體選擇何種政策、采取何種行動的作用”[1]。此外，建構主義還強調“認同”的關鍵作用，認為國家對外政策的制定不僅受國內外客觀物質環境的影響，還與決策者等相關方的認知行為與認知能力有關。具體到氣候變化領域，盡管中美的現實政治因素在理解兩國的氣候合作問題上非常重要，但是他們對彼此、尤其是美國對中國的觀念與認同還是決定兩國合作成敗的主要動力。

論及中美在國際舞臺上的形象，人們往往用最大的發達國家和最大的發展中國家來形容。在全球變暖的背景下，這兩個國家恐怕還要再勝任兩項最大——最大的溫室氣體排放國與最大的能源消耗國。要想有效應對全球氣候變化帶來的嚴峻挑戰，兩國進行積極的合作至關重要。遺憾的是，中美雖然已經具備合作的意愿，但是實質性的行動卻遲遲未見開展，這在很大程度上要歸結于雙方對彼此的信任缺失。

中美在氣候領域里的信任缺失客觀存在，國內外學者對此已經形成較為一致的認識。布魯金斯學會約翰·桑頓中國研究中心主任李侃如（Kenneth Lieberthal）在談到當前中美關系的矛盾時指出，“盡管兩國關系在一系列廣泛問題上已經變得較為成熟、有效，但雙方對對方長期意圖的根本性的不信任卻有增無減”。[2]（P14）這種“根本性的不信任”已經蔓延到了氣候變化領域，嚴重制約著雙方攜手共同應對二十一世紀最關鍵全球問題的努力。在與氣候變化密切相關的能源合作上同樣如此，“中美關于清潔能源的合作領域非常多，這符合我們雙方的利益。我們擁有許多互補能力。但此類合作必須建立在信任的基礎上，而信任來自對彼此行動、問題、擔心、能力和目標的實際了解。這種信任目前還沒有建立起來”。[3]國內學者牛新軍也認為，在包括氣候變化在內的美國的“國際問題”上，中美互信不足。[4]

鑒于美國在國際政治中的超強地位及其在氣候變化領域里的特殊位置，中美氣候合作中較為主動的一方應當是美國，而引發合作障礙的信任缺失恰好主要來自美國對中國的觀念與認同的差異。

第一，中國作為當前 “二氧化碳第一排放大國”的事實，及其仍在繼續增長的排放趨勢成為美國對華產生信任危機的現實基礎。作為全球最大的兩個溫室氣體排放國，中美的排放量合計占到世界排放總量的50%以上，故國際社會往往將兩者并稱為“二氧化碳排放大戶”。然而，在這個問題上美國拒絕“一概而論”、而是采用“差別性”的眼光看待兩國的排放現狀：在二十世紀，美國曾經是溫室氣體頭號排放國，但這已成為歷史。二十一世紀的現實是，中國在2007年二氧化碳排放量比美國高出約14%，首次超出美國躍居全球頭號二氧化碳排國的位置，幾乎占到全球二氧化碳排放份額的四分之一——24%。[5]

此外，美國還習慣用“發展性”的眼光看待中國的排放問題，即隨著中國政府對經濟發展的重視、對國民生產總值增速的追求以及隨之而來的中國能源消耗的增加，這種排放趨勢還會繼續保持下去，在可以預見的未來，中國作為最大溫室氣體排放國的位置不會改變。

第二，中國巨大的能源消耗與不合理的能源結構，尤其是對煤炭能源的過度依賴引起美國對中國應對氣候變化挑戰決心與誠心的質疑。邁入新世紀以來，中國溫室氣體排放量增速驚人，這與支撐中國經濟快速發展的能源消耗不無關系，特別是對煤炭壓倒性的依賴，而世界上的諸多能源中煤炭對二氧化碳的排放強度最高。

在煤炭能源的利用上，中美兩國的情況截然不同：美國的煤炭儲備量是中國的兩倍，但其對煤炭的消耗卻很小。據統計，煤炭為美國提供了大約四分之一的能源，在中國卻有將近四分之三的能源依靠煤炭。[6]（P3）中國的能源結構引起西方國家的眾多非議。美國能源學家喬·羅姆（Joe Romm）就曾一針見血地指出，“多年以來，中國正在以每周兩個的速度建立煤炭廠，而中國是知道煤炭的二氧化碳排放強度，也明白這些煤炭工廠絕非可持續發展，至少在西方國家看來這些工廠應當被關閉。”[7]中國高度依賴煤炭的能源結構與煤炭利用的低成本不無關系，在美國看來，這種低成本、高排放的行為無疑與環保立場相違背，亦與中國的可持續發展戰略以及減排限排立場的不符。

第三，中國日益嚴峻的環境狀況與不斷惡化的污染問題成為美國對華信任缺失的事實依據。在美國的觀念中，中國重經濟、輕環保，甚至被扣上一頂“環境污染大國”的帽子。中國政府視經濟增長為硬道理，氣候變化充其量算是退而居其次的重要問題。這就不可避免地造成對經濟發展與環境保護的厚此薄彼、環保政策與減排行動的步調不一。

自二十一世紀以來，中國的二氧化碳排放增長率急劇攀升，其污染問題也被認為不容樂觀。大多數美國人似乎認為中國在追求經濟高速增長的同時根本忽視其碳排放問題。從某種程度上，美國政府認可中國政府的環保政策與立場，認為中國已經“把控制溫室氣體排放在優先考慮事項當中，因為中國將其視為最易受到氣候變化危害影響的國家”，“并且在非常認真對待這些問題”。[3]但美國對中國的減排政策以及法律法規的貫徹執行持有懷疑態度。在美國的觀念中，當環境保護在中國遭遇經濟發展的強勁勢頭時，就不得不退而讓步。因為中國總會以自己是發展中國家為由，將包括發展經濟、改善民生等其他優先事務列于減排限排之前。

二、信任缺失引發的合作困境

中美在氣候變化舞臺上的特殊地位和重要分量異常突出，現在應當進入一個攜手并進、合作解決全球變暖這一關鍵問題的新階段了。遺憾的是盡管兩國領導人在不同場合均表達過對雙邊氣候合作的意愿，但信任缺失的存在使得中美政府將良好意愿轉化為實際行動的努力始終未見成效。具體而言，信任缺失主要從三個方面引發合作困境：

第一，中美氣候合作本應屬于積極的“雙贏”，因信任缺失淪對“單贏”的恐懼和“零和”的憂慮。在氣候變化以及能源利用方面，中美的互補性很強，可供合作的領域眾多，理論上兩國合作一定會產生互利互惠的共贏，但這種良好的局面尚未轉換為現實，原因就是這種合作必須建立在雙方互信的基礎上，“而信任來自對彼此行動、問題、擔心、能力和目標的實際了解。這種信任目前還沒有建立起來”。[3]

美國在國際氣候談判中始終不肯承擔明確的減排目標，中國成為美國面臨的諸多制約因素中的重大阻力，在美國國會關于全球變暖和清潔能源的政策辯論中，中國成為不可或缺的爭論焦點。美國的顧慮主要集中在兩方面：一是很多美國人擔心在美國國內采取的任何減排努力都會因中國排放量的增加而變得毫無意義；二是許多美國人擔心美國的限排政策將導致制造商將生產轉移到其他國家或地區，引發更高的失業率，而中國最有可能成為美國生產商的目標地。[2]（P25）關于能源安全的爭端更加深化了這一困境。美國國會專家認為，能源引發兩國間沖突的可能性是人權問題的兩倍；美國人普遍擔心中國日益膨脹的石油消耗量以及對油價上漲的推動作用。[6]（P1）更有甚者，還有一些美國人唯恐正在崛起的中國趁機趕超為氣候作出巨大犧牲致使經濟受損的美國，危及其超強地位。這些擔憂無一不顯示出美國對中國獨享氣候改善結果的擔心及其對中美合作的信任不足。

第二，氣候領域里大國的行動能力與責任觀念不相匹配，尤其是氣候責任的分配爭端嚴重制約了氣候合作行動的開展。縱觀歷史，全球變暖是一個長期積累演變的過程，改變氣候變化的總體趨勢并非朝夕就能實現。當前的責任分配與未來的收益多寡成為中美氣候博弈的焦點。

從歷史的角度來看，自1850年以來，美國是溫室氣體累計排放量最大的國家，占到全球總排放量的29%；同期中國的排放總量只有8%。[8]（P18）從現實的角度來看，自2007年中國首次超過美國位居頭號二氧化碳排放國以來，至今仍保持這一位置并且其排放量的上升趨勢不變。據根據荷蘭環境評估局（Netherlands Environmental Assessment Agency，PBL）報告，進入新世紀以來，中國的二氧化碳排放量增加了一倍。自1992年以來，2009年全球二氧化碳排放量首次沒有增加，其中美國的排放量總體降低7%，至53億噸；而中國則繼續延續其增長態勢增加了9%，至81億噸。同年，根據國際原子能機構統計，中國的能源消耗超過美國4%，一舉成為全球最大的能源消費國，而該頭銜在過去的100年里一直為美國所獨享。[9]

不同的歷史觀與政治立場造成截然不同的責任觀。美國政府看重中國當前二氧化碳第一排放大國的事實及其排放量繼續增長的趨勢，要求中國政府承擔明確的減排義務，為全球氣候變暖埋單，防止中國成為“免費搭車者”。中國政府則主張氣候責任的劃分不僅要看排放總量，也要把人均排放量納入衡量標準。美國的人均溫室氣體排放量是中國的五倍，作為當前獨一無二的超級大國，無論從責任、能力還是道義的角度，美國都應當在解決這一全球難題的挑戰中發揮主要的帶頭作用。此外，鑒于氣候變暖現狀是幾十年累積而成的結果，各國不僅應該對當前的排放負責，還要對歷史上的排放負責。中美互不讓步的爭鋒與辯駁使得雙邊氣候談判經常淪為“推卸責任的游戲”。美國主導世界政治、經濟、軍事議題的慣例并沒有發生在氣候變化領域，超級大國的身份在氣候合作問題上因行動不力、態度消極而蕩然無存。

第三，信任缺失的存在使得中美雙邊氣候合作中的“近視眼”現象尤為突出，淡化了氣候合作給兩國帶來的潛在長期收益。作為公共物品的典型代表，全球變暖趨勢的延緩與扭轉不僅對中美兩國人民的生活福祉有利，而且在合作中的技術資源互補也將大大促進相關行業的經濟利益，然而當下過高的經濟成本卻阻礙了長期利益的實現。

在解決全球氣候變暖的問題上，中美兩國基于不同的認知視角提出截然不同的解決方案：中國呼吁以美國為首的發達國家拿出一定比例國內生產總值的資金用于應對氣候變化，同時向發展中國家轉讓環保技術，共享節能經驗，以實現最高效、最有力的減排效果。美國拒絕拿出數額龐大的資金用于氣候變化，原因是沒有這么多的財政資源，反而要求以中國為主的發展中國家切實參與到減排努力中來，避免之搭便車、坐享其成。中美任何一方都把另一方當作自己不作為的借口，都避免對溫室氣體減排作出具有約束力的承諾，同時都在等待對方為氣候變化承擔責任，因此陷入了“一項雙方的自殺式和約”（喬·羅姆語）。氣候領域里的這種“短視”現象導致氣候合作的開展步履維艱。中美互信的匱乏使得雙方在既定的責任承擔與待定的環保收益上很難平衡，最終退而采取保守的既得利益戰略，牢牢維護已有的經濟成果，避免因國際義務的履行損害本國人民的生活水平與國家實力的維持與提升。

三、共建互信、走出困境的可行之路

全球問題的解決需要全球化的解決方案，但能對氣候變化作出有效反應的國家為數不多，中美兩國在應對氣候挑戰中扮演著關鍵角色。當前的國際共識是，中美攜手合作解決氣候問題已經成為國際氣候合作不可或缺的先決條件。值得慶幸的是，中美兩國領導人都在為攜手合作、共同解決當前最為迫切的全球問而做出嘗試與努力，氣候變化也為中美關系的提升與更新提供了新的機遇。

第一，隨著中國可持續發展戰略的切實推進與實施，美國開始理性對待中國的排放現狀、重新定位中國的環保形象，“破除舊觀念、建立新認同”為兩國氣候合作邁出實質性步驟奠定基本的信任基礎。

在傳統觀念中，以中國為首的發展中國家一直是全球氣候合作的主要障礙，在西方國家看來，這些國家在國際氣候談判中態度消極，排斥締結具有約束力的減排條約。但國際舞臺上的消極被動并不等于國內政治的不作為，事實上，這些年來中國政府正在國內進行積極的減排努力。2007年6月，中國政府通過了《中國應對氣候變化國家方案》，圍繞中國面臨的氣候變化問題，提出了應對氣候變化的具體目標、基本原則、重點領域及其政策措施。方案中提出的可以有效減排的國內措施包括：到2010年實現單位國內生產總值能耗比2005年降低20%；到2020年16%的電力來自可再生能源；政府不再鼓勵出口高耗能產品等等。美國對這些政策持有肯定態度，“雖然不是專門針對氣候目標，還有發展經濟、改善空氣質量和能源安全等問題的考慮，但不可否認，每一項政策都有助于溫室氣體的減排”。[8]（P26）

中國政府公布的“十一五規劃”中，明確提出在2006年至2010年這五年的時間里，中國“單位國內生產總值能源消耗降低20%左右”[10]。對于這樣一個明確具體、量化可測的減排目標，美國高度贊揚——“沒有一個國家像中國這樣制定確切的目標”。[11]在2011年到2015年的“十二五規劃”中，中國政府繼續加大能源消費總量的控制，大幅度降低能源消耗強度和二氧化碳排放強度，以有效控制溫室氣體排放。從某種程度上，中國政府在國內進行的減排努力扭轉了以往其在國際氣候舞臺上的消極形象，這種改變也引起了美國的關注與認同。

第二，全球氣候變化與能源燃料的使用密切相關，改變國家的能源體系至關重要，中美的能源結構存在共通性和互補性，能源合作的巨大潛力為中美氣候合作提供了一條方便快捷之路。

盡管氣候變化對中美的影響程度、范圍和具體挑戰各不相同，但兩個國家都面臨著一些共同的關鍵問題，例如，如何解決能源安全與氣候變暖的雙重難題。中美兩國的溫室氣體主要來自能源消耗，大約有90%以上的二氧化碳排放來自交通、發電、商業、制造業和房地產等行業的能源使用。兩國是世界上最大的能源消耗國、最大的石油進口國，都在廣泛地使用煤炭發電，身為核大國卻都沒有高度依賴核能。目前，采用“清潔能源”、走向可持續發展是中美遏制氣候變暖的核心部分。從發展經濟的角度，中美一方面都必須降低能耗強度，減少能源結構中的碳排放量；另一方面要增加可再生能源在國家能源體系中的比例，提供清潔的能源，提高能源的利用效率，以達到控制排放、加強能源安全的目的。

中美均了解其在與氣候變化相關的能源合作上的巨大潛力，認同兩國的此種合作不僅對應對全球變暖十分必要，而且對兩國低碳經濟的發展將產生互惠互利的積極效應。事實上，兩國的能源合作已經納入政府對外工作的重心。2011年5月在美國華盛頓舉辦的“第三輪中美戰略與經濟對話”中，能源合作就構成重要話題。在《中美能源和環境十年合作框架》和《中美關于綠色合作伙伴計劃框架實施的諒解備忘錄》的框架下，兩國的綠色合作伙伴關系已悄然成形。以能源合作為突破口，將大大有利于推動中美在更廣泛的氣候變化領域建立起成熟、有效的雙邊合作。

第三，中國在減排限排方面采取的是自上而下式的推進，美國的情況恰恰相反，進行的是自下而上式的努力。在全球變暖已達到不可忽視的臨界點之際，美國聯邦政府的行動已經迫在眉睫，中美兩國在國家層面的氣候合作呼之欲出。

中國的可持續發展戰略與節能減排計劃得到中央政府的大力支持。作為已簽署《京都議定書》的發展中國家，中國并沒有承擔強制減排的責任。盡管如此，中國政府還是進行了積極的減排努力。回顧“十一五”規劃，中國的節能減排成效顯著，其首要原因應歸功于中央政府的帶頭作用，以溫家寶總理為組長的中央節能減排領導小組自上而下強力推進，使得節能減排工作取得全面進展。與中國不同，在美國，地方的減排力度遠遠大于聯邦政府。目前，美國有二十四個州通過總量控制和排放交易機制參與了區域減排計劃，例如，加利福尼亞州就制定了到2020年將溫室氣體排放量降低到1990年水平的強制減排目標，并與其他六個州（包括加拿大的四個省）聯合組成了西部氣候行動計劃。[8]（P26）在州政府的推動下，美國國會開始考慮通過立法形式確保減排目標的實現，這將對氣候變暖提供強有力的國家支持。

奧巴馬政府上任后，一改前任小布什總統對環境與氣候問題的消極態度，迅速啟動了全球最大規模的清潔能源改革計劃，確定了美國的能源改革時間表。2009年6月，美國財政部長蒂莫西·蓋特納在首次訪華時就把推動中美清潔能源合作作為行動議程的重要任務，希望中美能夠共同開發清潔能源，以應對全球變化的挑戰。隨后，中美簽署了一系列的清潔能源合作協議。雖然合作的實際效果還有待檢驗，但中美聯手、共同應對氣候變化的合作思路無疑是對解決全球變暖問題的最大保障。

[1]秦亞青.建構主義：思想淵源、理論流派與學術理念[J].國際政治研究，2006，（3）：18.

[2]Kenneth Lieberthal, David Sandalow,Overcoming Obstacles to U.S.-China Cooperation on Climate Change, John L.Thornton China Center Monograph Series[M], The John L.Thornton China Center at Brookings, 2009（ No.1）.

[3]參見李侃如在參議員外交委員會上的證詞，“中美兩國關于應對氣候變化合作的挑戰和機遇”[EB/OL]，http://www.brookings.edu/testimony/2009/0604_china_lieberthal.aspx?sc_lang=zh-CN.

[4]牛新春.中美戰略互信：概念、問題及挑戰[J].現代國際關系，2010,（3）：3.

[5]China Contributing Two Thirds to Increase in CO2 Emissions[EB/OL], Netherlands Environmental Assessment Agency press release,June 13 2008,http://www.pbl.nl/en/news/pressreleases/2008/20080613Chinacontr ibutingtwothirdstoincreaseinCO2emissions.

[6]William Chandler,Breaking the Suicide Pact: U.S.–China Cooperation on Climate Change[J].Carnegie Endowment for International Peace, May 2008.

[7]Joe Romm,What will make Obama a great president, Part 2: A climate deal with China[EB/OL],http://thinkprogress.org/romm/2008/12/04/202789/what-willmake-obama-a-great-president-part-2-a-climate-deal-withchina/.

[8]Common Challenge, Collaborative Response: A Roadmap for U.S.-China Cooperation on Energy and Climate Change[EB/OL].A Partnership Between: Pew Center on Global Climate Change and Asia Society Center on U.S.-China Relations, January 2009.http://www.pewclimate.org/docUploads/US-China-Roadmap-Feb09.pdf，

[9]J.G.J.Olivier, J.A.H.W.Peters,No growth in total global CO2 emissions in 2009[R], Netherlands Environmental Assessment Agency, June 2010: 4-5,http://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/500212001.pdf.

[10]《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年（2006～2010年）規劃綱要》[EB/OL]，2006-03-14，http://www.gov.cn/ztzl/2006-03/16/content_228841_2.htm.

[11]William Chandler, Holly Gwin,Financing Energy Efficiency in China[J].Carnegie Endowment for International Peace, 2008:p5.

Loss of Trust and Collaboration Difficulties in Sino-US Cooperation against Climate Change

HAN Qing-na
（College of Law, Qingdao University, Qingdao 266071, China）

As two largest CO2 emitters and energy consumers in the world, China and America play a key role in the efforts against climate change.However, cooperation regarding climate between the two countries has not been carried out in an overall and effective way.Loss of trust is the main reason, which leads to difficulties in cooperation.Specifically speaking, as the No.1 CO2 emitter and largest energy consumer in the world, China’s energy structure and domestic environmental situation are the realistic basis for US distrust of China.Therefore, dilemma in cooperation on climate change emerges, such as worries about zero sum gaming, disputes on emission reduction duties and short-sighted phenomenon etc.As the emission reduction and limitation policies implemented by both countries, there will be a plausible way to establish trust, break dilemma and realize cooperation.

Sino-U.S.climate cooperation; loss of trust; difficulty in cooperation; climate change

D815

A

1005-7110（2012）04-0057-05

2012-06-05

本文是山東省軟科學研究計劃資助項目“中美氣候合作的信任缺失與責任困境及我國的應對策略研究”階段性成果，項目編號2010RKE01004。

韓慶娜（1979-），女，山東青島人，青島大學法學院副教授，博士研究生。

侯德彤