城鄉結合部城市化進程的難點及對策研究
——以上海市X鎮為例

◎ 張澤勝

城鄉結合部城市化進程的難點及對策研究
——以上海市X鎮為例

◎ 張澤勝

城鄉結合部是農村向城市過渡的邊緣地帶，也是農村社會向城市社會轉型的前沿地帶。城鄉結合部是其自身模仿、融入城市，以及城市擴散輻射效應嵌入的雙向互動過程。本文以上海市X鎮為例，探討近年來城鄉一體化過程中的難點及對策。

城鄉結合部 城市化 對策研究

一、X鎮城市化的基本概況

在近年來的城市化過程中，X鎮以國家、市、區重大建設項目為契機，搶抓發展機遇，加速推進了城市化進程。X的城市化進程，既符合當前我國農村發展變化的新趨勢，代表了農村發展的先進方向，也順應了上海市城市發展的戰略需求，為整個上海的城市化特別是大虹橋商務區的建設做出了積極貢獻。

（一）城市化推進中涉及的重大項目建設

2003年，虹橋臨空經濟園區圍繞園林式、高科技、總部型的一流精品園區“三年拆平，五年建成”的總體目標，全年共拆平土地1442.28畝，累計拆平形象進度達50.5%，為園區開發提前一年基本拆平奠定了基礎。實現金鐘路、協和路等7條規劃道路和一批重大項目的建設，其中金鐘路（淞虹路—廣順北路）和福泉路35千伏變電站年內竣工，北大青鳥軟件園亦已竣工，還引進一批大型企業。全年引進企業268家，注冊資金13.4億元，落實稅收3.37億元；累計引進企業1502家，注冊資金45.9億元。

2006年市政重點項目地鐵機務段建設，X鎮提前兩個月完成征地范圍內土地拆平騰地任務,共征地547畝，動遷企業218家，動遷村民117戶，拆除征地范圍內各類建筑面積25萬平方米；372畝安置用地中，動遷拆平 158家企業，18萬平方米安置房開工。在整個地鐵機務段建設項目工程中，實現了 “零強遷”、“零上訪”、“零事故”。

2006年虹橋綜合交通樞紐工程正式啟動，該項目是國家級重大工程，涉及虹橋機場的改擴建、京滬高速鐵路樞紐、城市公共交通樞紐等重大工程。該項目共涉及1400戶村民動遷，涉及雙涇、綏寧、X鎮12個生產隊撤隊，其中僅虹橋機場擴建地（一、二期）就涉及征地570.8畝，安置勞動力477人，動遷村民156戶，動遷企業300家，撤銷2個生產隊建制。

（二）X鎮城市化進程的特征

常規的農村城市化，一般都是經濟文化逐漸發展到一定程度之后，結合自身需要而實現由農村到城市的轉變，是一個自然而然的過程。X鎮的城市化進程更多的是在國家、市、區的重點項目的推動下完成的，是一個典型的被動城市化。被動城市化過程中主要的任務包括立項、征地、動遷、農民房安置建設、農村勞動力安置、撤銷建制等六個方面。

二、城市化推進過程中幾項難點工作

城市化過程是一個利益增進的過程，對于區域經濟社會的發展和整個居民生活水平的提升具有極其重要的促進作用；與此同時，城市化也是一個利益再分配的過程，在城市化推進過程中會形成不同的利益相關群體，他們各自的利益訴求不同，這就決定了城市化推進工作會遇到種種的困難與矛盾。具體來講，在城市化推進過程中，一般會遇到以下四種類型的難點工作：

（一）動遷難

城市化過程中，最容易引起社會矛盾的工作就是房屋動遷，同時房屋動遷工作也是事關重大建設項目能不能按計劃順利完成的重大問題。在房屋動遷方面，主要面對兩個方面的難點工作：

一是私房動遷難。村民私房動遷是其家庭利益重新分配的過程，關系到整個家庭的和睦，也關系到整個動遷工作的進展。由于各個動遷家庭情況不一，在動遷時，原來家庭較為團結和睦的，動遷過程就比較順利，其對動遷工作的影響就比較小；而如果家庭成員平時之間存在矛盾、不太和睦團結的，在動遷時家庭矛盾就會凸現出來，從而影響到動遷進度。此外，在各動遷基地或多或少存在的“動遷油子”，盡管人數較少，但對于動遷推進的影響是巨大的，不僅增加了政府動遷的成本，同時，也形成了新的不穩定因素，給整個地區的穩定局面帶來影響。

二是企業動遷難。X鎮的城市化進程，前后跨度已經三十年，動遷歷史比較長遠，使得部分動遷企業對于動遷政策比較熟悉，容易鉆動遷政策的空子，加上動遷企業構成十分復雜，使得企業的動遷工作進展遇到很大困難。典型的困難就是部分動遷企業“坐地起價、漫天要價”，并且通過各種手段影響正常的動遷程序，嚴重影響動遷進程，使得動遷成本和難度急劇提高。同時，村、隊干部在與企業動遷談判過程中也承受了巨大的壓力，一方面部分動遷企業對于村、隊干部上門工作采取“不理不睬”的態度，使村、隊干無法與其正常地進行溝通、協商，使得動遷談判十分困難，拖延了整個動遷過程，村隊干部面臨著整個建設項目建設單位限期要求交地的壓力；另一方面由于不能與動遷企業早日達成動遷協議，影響了整個撤隊撤村工作的進展，損害了村集體及村民的利益，使得部分村民產生了不滿情緒，影響了社會面的穩定。

（二）撤銷建制難

撤銷建制工作主要涉及撤銷村、隊建制，該項工作貫穿于X鎮整個城市化進程中，尤其是虹橋綜合交通樞紐工程，涉及環西3個村12個生產隊要撤銷隊建制，如此大的撤隊規模，在X鎮歷史上也屬首次。經過幾十年的發展，X鎮農村集體經濟發展水平相對落后的局面已發生了徹底改觀。一批大型企業的入駐，給村、隊集體經濟注入了活力，使得村隊集體資產存量不斷增加，壯大了村隊集體企業規模，也使得村民分享到了集體經濟帶來的實惠。同時，也應該看到村隊集體經濟發展壯大，也提高了村民對于撤銷建制后所獲取集體資產分配額的期望值，使得撤銷建制工作面臨著巨大的工作壓力。

眾所周知，撤銷建制工作是一項政策性極強、規范操作要求極高、涉及村民切身利益的重要工作。在撤銷建制工作過程中，由于村與村之間、生產隊與生產隊之間集體資產總量及集體人口數量存在差異，因此各生產隊、各村撤銷建制后的資產分配也就存在一定差距。這在客觀上造成了隊與隊之間、村與村之間人均集體資產分配額存在著差異。但是由于在撤銷建制過程中涉及村民的切身利益，村民為了多拿些集體資產分配額，就會去比較各自的分配額，存在著普遍的攀比心理，加大了撤銷建制工作的難度。一旦在鎮、村、隊各個層面處置上稍有不慎，極易引起面上的不穩定，引發大面積的群眾集訪，給地區穩定帶來巨大壓力。

（三）征地勞動力簽約安置難

在城市化推進過程中，勞動力的就業問題始終是一項極其重要的工作。實事求是地講，造成征地勞動力簽約安置難的原因是多方面的，概括起來可以歸結為以下兩個方面的原因：

一是征地勞動力前后工作環境的落差大。征地勞動力原在村、隊大多從事后勤、倉庫保管等工作，工作時間比較寬松，任務較輕，待遇也較高，年均收入在4-7萬之間。與此同時，由于村、隊集體企業是雇主，加上征地勞動力與村、隊集體企業自然形成的比較穩固的雇傭關系，使得征地勞動力對于自身的工作環境、職責、技能和待遇水平已形成了一定認同感和歸屬感，這就使得其征地前的工作具有穩定的長期回報。但是，征地后勞動力安置走市場化就業道路，征地勞動力需要憑借自身的素質和工作能力在社會上競聘上崗。受自身條件限制和社會崗位要求較高等因素的影響，征地勞動力在就業方面一直比較困難。能夠順利實現就業的一般只局限于一些要求較低、勞動環境較差、時間較長、勞動強度較高的崗位。此外，這些崗位的工資水平也較低，普遍僅在1200元/月左右且勞動關系不穩定。征地勞動力面對征地前后工作環境的巨大落差，大部分征地勞動力選擇了放棄就業，閑散在家，成為潛在的社會不穩定隱患。

二是現有的勞動力就業培訓體系還不能適應征地勞動力的需求。在調研中，發現很多征地勞動力還是有著強烈就業意愿的，其對市場化就業的認同度也在逐年提高，他們往往希望政府或是征地單位能夠提供適合市場需求的實用就業技能培訓，從而使得其更順利地走上新的工作崗位。而現有的就業培訓體系還不能滿足這部分人的需求，比如現有就業培訓中實用技能培訓比較薄弱，實習場所較少，培訓勞動力實際操作環節少，這些都在客觀上使得征地勞動力不愿意參與現有的培訓體系，間接地造成了征地勞動力就業安置難。

（四）由村民轉變為市民難

X鎮的城市化是一個被動城市化的過程，因此，往往是一種不徹底的城市化，這是相對于村民轉為市民而言的。X鎮的城市化是一種就地或就近的城市化方式，當地的居民還可以部分保留他們的居住生活空間和傳統生活方式；與此同時，X鎮的城市化是一種整體的城市化，當地居民仍可以相對完整地保留他們既有的鄉村社區結構和社會聯系網絡。因此，盡管X鎮的居民在工作方式、生活環境、社會身份等方面完成了巨大轉變，但他們仍然保留著相當多的鄉村生活方式和鄉村社會特征。與異地城市化對入城農民的全方位徹底改造相比，被動城市化可以說是一種不徹底的城市化。村落作為一種生活制度和社會關系網絡，其終結過程要比作為職業身分的農民更加延遲和艱難。這一社會心理文化因素的存在必然使得村民變市民困難重重。

三、推進城郊結合部城市化進程的政策建議

（一）解決企業動遷難的政策建議

城市建設過程中最難的工作是動遷，這其中企業的動遷最為棘手，情況也極為復雜，涉及的利益主體較多，如何做好企業動遷一直是我們工作中重點考慮的問題。企業能不能順利動遷不僅關乎重大建設項目的進展，也關系到撤銷建制能不能順利完成，更涉及村民的最直接、最現實、最切身的利益。可以說做好企業動遷工作關系到工作的全局。但是由于現有的法律法規對企業動遷的相關規定比較少，涉及的法律問題比較復雜，使得與企業的談判十分復雜，過程常常是反反復復，影響到了全局工作的開展。因此，我們建議盡快制定企業動遷的相關法律法規，使其動遷過程更加規范、透明，這對于全局工作來說意義重大。此外，還需要我們用好用足現有的法律法規，依法依情地實施企業動遷。

（二）解決大齡安置勞動力就業難的政策建議

就業是民生之本，就業問題始終是群眾最關心、最直接的利益問題。就業問題不僅關乎群眾的生活有沒有保障，也關乎其能不能順利融入社會，獲得一定的社會地位。客觀地說，安置農民獲得了一定數額的就業安置費、集體資產分成費、一定套數的安置房，這對于維持他們的生活在短期看應該不成問題。但是我們也要看到，被征地農民征地后的生活成本在增加，原有的單位組織依靠沒有了，如果不能順利就業，對社會穩定和他們自身的發展來說是一個問題。最大的就業問題就是大齡安置勞動力，這部分人由于還沒有到達退休年齡，不能領取養老金，而其就業技能和文化水平又限制了其就業能力，如何促使其盡快就業始終是黨委、政府優先考慮的重要問題。一是這部分人年齡大，學習能力不足；二是其憂患意識還比較單薄，找不準自己的職業道路。因此，需要采取有效措施促使其就業，為其順利融入城市社區打好基礎，也為社會穩定打牢基礎。

解決這部分人的就業需要加強兩個方面的工作：一是激發其就業動機，增強其憂患意識。這需要做好思想宣傳引導工作，使其樹立正確的就業觀念，使其意識到就業不僅僅是生活來源問題，就業更是盡快融入社會的重要途徑。二是努力提高其職業素質，拓寬其就業渠道。通過職業技能培訓增強其就業素質，可以考慮培訓獎勵機制，對參加培訓的大齡安置勞動力其通過就業培訓后給予就業獎勵金，并且培訓必須是免費的；政府部門還需要努力增加工作崗位，拓展就業門路，可以通過政策優惠鼓勵企事業單位雇傭大齡安置勞動力，增強其就業競爭力。

（三）促進農民轉化市民的建議

城市化絕不僅僅是物質的城市化，更有社會心理和社會生活方式的城市化。撤銷建制絕不是城市化的最后工作，還有幫助農民盡快轉變為市民的繁雜細致的工作要做。應當看到，當前很多居民雖然住進了寬敞明亮的城市住房，但是其行為方式卻是鄉村生活的，很多并不適合城市生活。這對于農民來說是一個痛苦的轉變，但也是必須面對的轉變過程。這個轉變需要政府做好引導工作，比如對于繳納物業費用需要加強宣傳，同時更需要堅持循序漸進原則，通過細致的群眾工作，通過民眾喜聞樂見的形式做好宣傳引導工作，而不能搞一刀切，激化潛在的矛盾，影響社會穩定的大局。

（四）對村隊干部群體的幾點看法

村隊干部在加快推進城市化工作做了大量艱苦細致的工作，是一個特別能吃苦、特別能奉獻的群體。撤銷建制后這個群體也轉變成了普通的市民，其原有的身份變化了，但是其工作能力和社會資源卻沒有減少，其與百姓聯系密切的特征卻沒有變。如何妥善安置這部分人對于全局性的穩定性工作至關重要。實事求是地講，在X鎮的城市化地區，社會穩定工作仍是重中之重的硬任務，這就需要一部分既熟悉群眾工作又具備群眾工作能力的人，無疑村隊干部可以承擔這部分工作。因此，如何妥善安置這部分人是一個十分重要的工作，需要統籌考慮，需要提早規劃、需要慎重決策。建議黨委、政府可以考慮用適當的安置方式留住這部分人才，為以后的社會穩定打牢基層工作隊伍基礎。

[1]林貽泉.城市拆遷難點及對策——以寧波為例[J] .三江論壇,2009,(1).

[2]陳偉.城市拆遷改造對初級群體的影響[J]. 河海大學學報（社會科學版）,2007,(3).

[3]于志明.轉變發展方式，加快推進上海城鄉一體化[J] .上海農村經濟,2009,(3).

[4]章光日,顧朝林.快速城市化進程中的被動城市化問題研究[J]. 城市規劃,2006,(5).

[5]朱冬梅,高敏.城鄉一體化拆遷中不同利益主體行為的經濟學分析[J]，經濟問題，2009,(2).

[6]劉笑團,周維祿.城市拆遷中的利益沖突及解決途徑[J].西南農業大學學報（社會科學版）,2006,(2).

作者簡介：張澤勝，華東理工大學社會保障學碩士，現就職于西藏藏族自治區財政廳社會保障處。

（責任編輯：盧小文）

The Difficulties and Countermeasures of the Urbanization Process in the Ruralurban Fringe: Take X Town in Shanghai as an Example

Zhang Zesheng

The rural-urban fringe is on the verge of the rural-urban transition as well as the frontier for the rural area’s transformation towards an urban society. The rural-urban fringe is indeed a two-way process. The paper explores the case of X Town in Shanghai and discusses the difficulties and countermeasures in dealing with the rural-urban integration process in recent years.

rural-urban fringe; urbanization; countermeasure analysis

F292