對WTO規則的思考與建議

張揚清

2011年是我國加入WTO十周年。在這十年中，我國經濟和對外貿易得到了迅猛發展，例如，GDP由2001年的109655億元（人民幣）增加至2010年的397983億元，年平均增長率達到10%；對外貿易總額比10年前提高了近6倍，由2001年的5097億美元上升至2010年的29700億美元，成為世界上最大的貿易國。我國之所以能夠多年保持經濟高速增長，創造了世界經濟史上所謂的“中國奇跡”，與WTO密不可分。但多年以來，我國出口產品屢遭國外反傾銷威脅，給我國對外貿易造成很大沖擊，嚴重阻礙我國經濟的可持續發展。特別是2008年金融危機的爆發，西方發達國家以知識產權保護、新能源政策和人民幣匯率等問題為借口，并打著WTO規則的幌子，對我國進行更大規模的反傾銷指控和貿易救濟調查，僅2009年1年，因國際貿易爭端而發生的訴訟案件就有半數以上與我國有關，2009年被國外某些媒體評價為“中國在WTO爭端解決中的崛起年”。當前，我國正處在經濟結構調整與轉型時期，面對復雜的國際貿易形勢，如何進一步認識WTO？如何利用WTO爭端解決機制維護國家利益？如何看待對外貿易在經濟發展中的作用？是本文思考的問題。

一、WTO規則：法治或實用主義

WTO（世界貿易組織Word Trade Organization縮寫）由西方國家倡導、于1994年4月15日在摩洛哥舉行的烏拉圭回合部長會議上成立、1995年1月1日正式開始運作，它的前身是關貿總協定（GATT1947）。我國早在1986年就提出了復關申請，經過長達15年的談判工作，直到2001年才正式加入世貿組織。在入世談判期間，我國雖然對WTO產生了一些積極影響，但西方國家的強勢地位始終左右著WTO規則的制定，要求中國所做的不是改變WTO規則而是如何遵守這一規則，從某種意義上講，是要求中國進行經濟上的“洗腦”。幸運的是，WTO的公平性和正義性雖然遭到質疑，但得到了大多數成員國的認可和支持。尤其是中國很多官員、學者和公眾，對WTO規則持一種積極和法治化的態度，認為WTO的法律訴訟機制能夠減少國際貿易摩擦，有效避免動輒采取單邊報復和威脅。2002年3月，中國隨同歐盟等WTO成員國共同起訴了美國政府制定的鋼鐵保障措施，經過1年多的努力，于2003年7月贏得了中國在WTO中第一個案件的勝利，為WTO規則法治化提供了范例。

然而，隨著我國對外貿易的迅速發展，伴隨而來的是更多WTO訴訟案件，在具體案件處理中，法治精神受到實用主義的侵擾，貿易保護主義思想開始抬頭。首先，美國等西方國家對我國出口產品進行大量的反傾銷指控，除了政治歧視更多是經濟上的原因，國內各種評論和研究當然站在中國角度為自己說話，希望判決結果對中國有利，但實際情況與公眾預期往往不符，導致公眾對WTO的合法性及信譽產生質疑。其次，某些成員國在WTO爭端解決問題上常常標準不一、出爾反爾，例如，2009年2月，美國制定一項數千億美元的經濟刺激計劃，其中包括“購買美國貨”的附加條款，但美國又不愿意修改反傾銷“歸零”的方法（把出口價格低于正常價值的部分認定為正傾銷幅度，而把出口價格高于正常價值的部分視為零，而不是作為負傾銷幅度），受到包括歐盟在內許多成員國的猛烈抨擊，認為這是典型的貿易保護主義思想；在國際輿論壓力下，美國最終在該計劃中添加了“不得違反國際貿易協議”的條款，在一定程度上放寬了對其他貿易伙伴的限制。顯然，美國的違規做法不但損害了WTO規則的權威性，也對其他成員國產生了不好的“示范”效應，更為那些遭到敗訴的成員國反駁WTO機制不公提供了有力例證。第三，經過多年實踐，我國對WTO規則有了更深的了解和認識，對國際爭端的解決顯得更加冷靜、客觀和務實。WTO規則雖然具有“準司法”的法律特征，但實踐表明，WTO規則的程序性和實質性問題變得越來越復雜，其法律特性導致爭端解決的時間太長、成本太高，有時甚至得不償失。特別是金融危機以來，美國等西方國家對我國貿易出口采取了更加嚴格的限制措施，很多案件遲遲得不到解決，在一定程度上促進了實用主義思想的滋生和蔓延。

WTO規則“法治化”理應得到各成員國的遵守和執行，遺憾的是，在具體案件處理中盛行的卻是實用主義。此種態度的變化雖然與各成員國的政治、法律和文化差異有關，但根本原因還是某些西方國家惟利是圖的思想在作怪。要想在國際爭端解決中取勝和謀求國家利益，必須對西方的處世哲學和思維方式有所了解，改變舊的思想觀念并放下“面子”，找到讓西方人覺得有道理或感興趣的方法或途徑。

二、WTO爭端解決機制的缺陷

WTO爭端解決機制是通過協商、談判、調解、仲裁與國際所奉行的政治機構處理爭端辦法相結合的方法和平解決國際爭端的一種制度，雖然具有司法裁判色彩和外交方法特征，但不能和一個主權國家的法律制度那樣具有高度權威性和強制性。目前，WTO爭端解決機制還存在兩個明顯的缺陷。

（一）對貿易保護主義缺乏約束機制

WTO的宗旨是保障貿易公平、公正，反對貿易保護主義。但金融危機爆發以來，世界各國為了盡快恢復經濟，采取了許多貿易保護措施。根據GTA（Global Trade Alert）數據庫的統計，在2008年11月至2010年2月間，全球采取了713項貿易措施（已實施493項和待實施220項），在已實施的493項措施中，只有88項是貿易促進措施，其余365項都是貿易保護措施，貿易保護形式除了傳統的政府關稅和非關稅壁壘外，還有出口補貼、政府公共采購和國家緊急救援等；2009年，全球發起反傾銷調查數量達437起，是2008年的2.1倍，發起國除了歐美發達國家，還有發展中國家和新興經濟體，如俄羅斯、印度、巴西、韓國等（也包括中國）。由此可見，金融危機不但使全球經濟受到重創，而且使全球貿易保護主義思想再度蔓延，給很多國家尤其是發展中國家重振經濟的決心和藍圖蒙上了一層陰影。

貿易保護主義思想之所以能夠滋生和蔓延，與WTO規則的漏洞不無關系。首先，WTO規則的執行缺乏約束機制。WTO作為一個主管國際貿易的公訴機構，雖然對世界各國的商業活動起到一定的約束作用，但WTO本身并不制定具體的貿易政策，只是為國際貿易提供基本規則或契約，把成員國政府貿易政策的制定限制在WTO議定的框架之內。這種性質決定了WTO不能強求其成員必須做什么或不能做什么，面對紛繁復雜的貿易糾紛和形形色色的貿易保護案件，WTO顯得無能為力。第二，WTO規則存在“灰色區域”。WTO協議中許多概念模糊不清、標準界定不一，使得成員國只能從自己的角度去理解條文，既扭曲了WTO規則，也給貿易保護主義帶來可乘之機。例如，在動植物檢驗和環境保護措施上，WTO協議允許成員國自己制定技術標準和檢測標準，但由于各國的經濟發展程度和環境狀況不一樣，制定的標準也不相同，這樣，發達國家往往以標準問題為由限制發展中國家產品的流入，形成更多的貿易壁壘；再如，在WTO政府采購協議中，各成員國對簽署條款的選擇有一定自主權，這就給成員國制定對自己有利的采購政策提供了空間和機會。第三，貿易救濟措施存在嚴重缺陷。貿易救濟措施是指某個國家因進口對國內產業造成負面影響所采取的減少或消除這個影響的措施，具體包括反傾銷、反補貼和一些特別保障措施。（GATT1947）第6條第6款明確規定，貿易救濟措施必須符合“傾銷或補貼的后果會對一國產業造成實質損害或實質阻礙一國產業的建立”這一條件。此規定明顯缺乏具體的量化標準，給一些國家濫用貿易救濟措施提供了機會；特別保障措施與反傾銷、反補貼措施則明顯不同，即使貿易是公平的，但只要特定商品的進口數量出現激增并帶來損害事實就可以進行特保，如美國總統奧巴馬在2009年9月11日宣布對從中國進口的輪胎和轎車征收為期3年的關稅就是一個例證。顯然，特別保障措施具有很大的隨意性和歧視性，既違背了WTO的宗旨，也加劇了世界各國之間的貿易摩擦。

（二）對企業限制競爭行為無能為力

WTO的核心是推進貿易自由化，但自由貿易并不等于自由競爭。美國管理大師邁克爾?波特的“競爭優勢”理論認為，一個國家興旺發達的根本原因在于這個國家具有國際競爭優勢，這個競爭優勢主要表現為產業競爭優勢，而產業競爭優勢來源于企業機制的創新和生產效率的提高，也就是說，只有企業或行業的競爭力強，這個國家才有競爭優勢。但競爭優勢不能只靠壟斷而獲得，必須通過市場開放進行自由競爭，雖然壟斷可以使本國獲取巨大的額外利益，但損害了其他國家的利益，這也是發生國際貿易爭端的一個重要原因。

隨著市場全球化，國際貿易活動日趨復雜和多元，貿易爭端指向不僅包括傳統的政府關稅及非關稅壁壘問題，也包括企業的限制競爭行為問題，即壟斷問題。企業限制競爭行為是指企業妨礙、阻止或排除市場主體進行競爭的協議和行為，主要包括：生產同類產品的企業，通過訂立協議相互限制生產數量或價格以分割市場和排除競爭；通過企業兼并或重組建立世界市場的壟斷地位；對產品隨意漲價或實行價格歧視等。企業限制競爭行為無疑對國際貿易自由構成巨大威脅，而現行WTO規則面對這一行為顯得無能為力，這從1998年WTO對美國柯達公司與日本富士公司爭議案件的審理結果就可以得到說明。富士公司是日本一家生產膠卷的大型企業，擁有國內膠卷市場70%的份額，并且與國外4家經銷商訂有長期獨家供貨的協議，協議規定這些經銷商只能購買富士公司的膠卷。顯然，富士公司這個限制競爭行為導致了雙重限制競爭的后果，一方面，既損害了國內膠卷市場的競爭，另一方面，又抵制了國外產品的進入，這對于日本政府承諾的降低關稅或減少貿易壁壘實際上失去了意義。美國對日本的做法當然不滿，指責日本政府違反了WTO協議，損害了美國的利益，并向WTO進行了投訴。但是，WTO專家組經過多次調查和對日本有關法律、法規及行政決定進行反復論證，認為日本政府采取的措施與美國利益受損不存在因果關系，美國政府最終敗訴。

美國敗訴的直接原因是美國政府無法證明日本采取的措施就是日本政府所為，進一步講，即使日本政府對富士公司發揮了什么作用，也不構成美國起訴的證據，因為這個案件爭論的核心是企業的限制競爭行為，即富士公司作為企業采取了限制競爭的銷售策略。由于WTO是主管貿易的政府間國際組織，只有國家或單獨關稅區才能成為WTO成員，WTO談判主體只能是各成員國的政府，WTO審查對象只能是各成員國政府的政策和行為，這說明WTO爭端機制對企業限制競爭行為并無約束力。

三、WTO的貿易陷阱

WTO規則實質上是由西方國家主導的一個“經濟游戲規則”，是西方國家市場經濟規則在全世界范圍內的運用和發展。因為各國的國體、政體及經濟發展狀況不同，并不是每個國家都能在WTO規則游戲中得到好處。我國是一個發展中的社會主義國家，在政治、法律、文化及信仰等方面與西方國家有很大差別，加入WTO的目的是使我國經濟能夠更快、更好地發展，但WTO規則象一把“雙刃劍”，利用得好，受其惠，利用得不好，則受其害。按照賈根良教授的觀點，貿易也有好壞之分，如果進口的是低端產品而出口的是高端產品，那么，這種貿易就是“好的貿易”；相反，進口高端產品而出口低端產品則是“壞的貿易”。加入WTO后，我國對外貿易深陷WTO的貿易陷阱之中。

第一、過度依賴國外的低端產品市場。在對外貿易中，我國遵循的是比較優勢原則，即利用勞動力的優勢大力發展勞動密集型產業，以生產大量低端產品占領更多的國際市場。導致的結果是低端產品大量過剩，企業之間競相削價，這種惡性競爭造成我國貿易結構嚴重失衡，貿易條件嚴重惡化，在國際產業分工上，我國被壓在國際產業價值鏈的最低端。由于金融危機的爆發，國際市場對低端產品的需求急劇萎縮，出口企業常常遭到許多國家貿易保護主義措施的任意宰割，同時，由于產品出口價格低于所謂的“正常價值”，使不少國家對我國進行反傾銷威脅和貿易救濟調查。

第二，被低工資國際競爭力理論所迷惑。以低工資、低成本產品進行出口，可以占有更多的國際市場，形成一定競爭力，但由于低端產品的大量過剩，企業只能以產品削價方式來擴大出口，使得工人工資水平下降；工人收入的減少必然使國內消費需求萎縮，而內需的萎縮反過來又使企業不得不依賴國外的市場需求，這種惡性循環正是我國外貿依存度長期居高不下和居民消費率長期處于較低水平的根本原因。事實上，在一定時期和一定范圍內，低工資確實可以帶來競爭力，但從長遠看，一個國家或企業競爭力的提高，決不是靠低工資水平來維持，而是靠它優越的制度、先進的文化、較高的管理能力和技術水平以及人的勞動素養、創造能力和責任感。顯然，比較優勢和低工資理論違背了國際競爭力的普遍邏輯。

第三，受出口導向型經濟思想的影響。美國之所以大肆詆毀內向型經濟，認為一個國家只有選擇出口導向型經濟才是發展經濟的正確道路，這是因為美國可以通過印刷大量的美元紙幣無償占有其他國家創造的財富，獲得巨額的無本收益。由于我國對美貿易長期存在貿易順差，美國一方面通過不斷印刷美元鈔票換取我國的商品，另一方面又利用我國的美元外匯誘使我國政府購買美國國債，使得美元不斷貶值，最終失去經濟價值。

第四，增加了對國外技術的依賴性。比較優勢理論使我國對發達國家的技術依賴程度越來越高。主要表現為：第一，用廉價勞動力和低端產品出口方式參與國際產業分工和競爭，嚴重制約了自主創新和發展，即便外資企業帶來了一些先進技術，也不會真正擴散和轉移到內資企業中來，富士康高科技血汗工廠就是一個典型的例子；第二，我國低端產品一方面遭到國外接連不斷的圍追堵截，另一方面，國外的高端產品卻大量占領了我國國內市場，這種反差說明我國高端產業并沒有真正發展起來；第三，“以市場換技術”的思維還在繼續，仍然抱有利用外資投向我國高新技術、高端制造產業的幻想。

第五，產業發展受資源瓶頸的約束。低端產品出口以消耗大量能源為基礎，這既增加了我國對國外能源的依賴性，也因能源價格暴漲耗費大量的資金，還有可能使我國面臨外國實施能源資源禁運的經濟安全風險。更不可理解的是，我國既要高度依賴國外資源，同時又把一些不可再生資源如稀土、煤炭等進行廉價出口，這無疑給我國經濟長遠發展帶來隱患。

四、思考與建議

WTO的初衷是維護世界貿易秩序，促進世界貿易公平和世界經濟的正常發展，但由于WTO自身漏洞使其偏離了目標，不但沒有起到公平、公正的作用，反而加劇了各國之間的貿易摩擦和貿易保護，使發展中國家的經濟受到損害。如何正確利用WTO的作用，使我國經濟既快又好地向前發展，是值得我們思考的問題。

（一）重視WTO規則，同時利用其他國際規則維護國家利益

在對外貿易關系中，我國不可避免與其他國家發生貿易爭端，根據當前的國際秩序狀況，把所有貿易問題都納入到WTO的“法治主義”框架內已不適合我國國情，必須利用其他規則如司法、外交等最大限度維護國家利益。具體做法是，既要以友善的態度面對貿易爭端，又不能被傳統的“和為貴”、“無訟即德”等思想所束縛；既要敢于應訴，不懼怕糾紛，又要善于起訴，不懼怕失敗；既要重視WTO規則，又要采取“辯理”和“交利”的應對方法。所謂辯理，就是在尊重現有國際規范的前提下，通過司法、外交等途徑先保護自己，維護本國貿易政策的合法性，拒絕貿易伙伴的不合理要求；同時，運用公關、談判等方法說服其他國家一同構建合理、有效的對外貿易規則。交利則是通過雙邊或多邊的磋商和談判把規則具體落實到行動上來，在主動謀求自身利益的同時，也要考慮其他國家的共同利益。

（二）建立協調WTO法律事務管理機構

WTO管轄的范圍越來越廣，幾乎涉及到我國經濟的各個領域，如貿易、投資、知識產權保護、環境保護和勞工標準等。建立一個統一協調WTO法律事務的管理機構至少有幾點好處：一是可以加強政府、中介服務機構和企業之間的互動，避免部門與行業、企業之間的交流隔閡與利益沖突；二是可以調動企業和其它社會資源用于WTO訴訟，從而開拓更多的國際市場；三是能夠使政府、企業和駐外機構建立長期制度化的聯系，便于它們之間的協調與合作，為有關企業提供及時、準確的WTO信息；四是有利于與國外WTO法律研究機構建立合作關系，培養自己的WTO法律人才，改變我國目前缺乏WTO法律人才的不利局面。

（三）建立破解貿易保護主義的統一戰線

貿易保護主義是實用主義的具體表現，它披著合法的外衣在一定條件下采取貿易保護措施達到維護產業安全的目的。貿易保護主義根源于某些國家的保守主義思潮，不但對我國采取反傾銷措施，而且對其他發展中國家甚至包括歐美發達國家也不例外。因此，在應對因貿易保護主義而發生貿易糾紛時建立國際統一戰線存在可能性，關鍵是要在WTO框架內經過平等協商，并聯合其他國家，包括一切有正義感的國家共同向那些貿易保護主義者施加壓力，力求取得實質性效果。

（四）加強貿易政策與競爭政策之間關系的研究

貿易政策與競爭政策的目的應該是一致的，都是為了使經濟能夠更快更好地發展。但在事實上，為了提高國際競爭力，一個國家的政府往往會容忍本國企業限制競爭行為，這與貿易政策自由化的方向是相違背的。如何化解貿易政策與競爭政策之間的沖突，不是一個國家的政府所能獨自解決的，需要WTO成員國在制定本國政策時與其它國家一起相互磋商、相互認可和相互協調。

（五）重視高端產業的發展

西方國家經濟發展的歷史經驗證明，只有重視高端產業的發展，把出口低端產品的低級對外貿易方式轉向出口高端產品的高級對外貿易方式，創造高端產業比較優勢，才能真正增強企業國際競爭力，真正提高人民群眾生活水平。

［1］ Karn Leitner and Simon Lester，“WTO Dispute Settlement 1995-2009—A Statistical Analysis”，Journal of International Economic Law，2010，（13）:217

［2］WTO官方網站[2011-04-01]，https://ara.wto.org/consultation/member/directory/home.htm.

［3］ Inside US-China Trade，“China Upgrades WTO Mission’s Legal Capacity on Disputes，IPR，Rules”，23December2009

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