房屋征收中的司法問題探析

宋 雙,崔 靖

隨著我國經濟的快速發展及城市化進程的加快,各地陸續開展了大規模的房屋拆遷活動。拆遷不僅直接涉及公民的基本權益,而且地方政府、開發商、法院、建筑公司等也卷入其中,個人利益、公權力以及商業利益交織在一起,矛盾愈演愈烈,對社會的和諧與穩定也造成了很大的危害。在目前的房屋拆遷實踐中,無視公民基本權利、濫用行政公權力、商業利益盜用公共利益,補償不公平等現象大量存在,而被媒體不斷曝光的“拒遷”、“惡性拆遷”事件更是將這一問題推向風口浪尖。在理論界和實踐中,對《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)予以修改的呼聲不斷高漲,2010年 1月 28日,國務院公布了《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》,在經過公眾廣泛熱議和討論的基礎上,新《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱《征收與補償條例》)于 2011年1月 21日頒布并實施。《征收與補償條例》本著維護公共利益,保障被征收人合法權益的立法宗旨規范了拆遷活動,比原《拆遷條例》更加強化保護被征收人的合法權益,不僅在第 14條規定了被征收人可以通過行政訴訟的方式,將房屋征收決定的合法性問題交由司法機關審查,并且取消了行政強制拆遷,將強制搬遷的決定權交由司法機關,這必然有利于強制搬遷有序、公正地展開和進行,也會使利益雙方的沖突得以平衡,有利于社會的穩定與和諧。但遺憾的是,無論是房屋征收決定合法性的審查,還是對于強制搬遷的司法審查,新《征收與補償條例》尚缺乏細化性的規范,司法機關通過何種程序行使這些審查權,審查的重點內容是什么等問題語焉不詳,可以說,無論是房屋征收的合法性訴訟,還是房屋強制搬遷的司法審查活動,都是對諸多沖突及利益進行平衡及解決的具體的實踐活動,必須有可操作的、具體而細化的規范才能更有效地進行相關的司法活動,從而更好地實現公共利益及被征人合法權益的雙贏。本文立足實踐,結合司法權的特點及功能,對于司法機關在強制搬遷審查及房屋征收決定的行政訴訟中的審查重點、實踐難點、具體的操作程序等問題進行初步探索,力圖提出一些具有操作性的建議,以期對司法機關更好地完成這些審查活動有所裨益,從而合理解決房屋征收雙方的權利與利益沖突,有利于社會的穩定與和諧。

一、簡易程序是司法強制搬遷可適用的程序

依據新《征收與補償條例》第 28條的規定,被征收人在法定期間內不申請行政復議或不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,作出房屋征收決定的市、縣級人民政府可依法申請人民法院強制執行。那么,法院在決定是否強制搬遷執行時應當采取何種程序?一般來說,司法程序可以分為普通程序和簡易程序兩種。從理論上來說,當面臨強制搬遷時,被征收人不積極主張法定的救濟權利,又不進行搬遷所造成的,責任似乎在被征收方,那么法院似乎就可以簡單進行形式化審查,即只要申請房屋強制搬遷的一方提交了相關的證據材料,法院就可直接準予強制搬遷。但筆者認為這并不可行,因為實踐中行政復議和行政訴訟制度還存在一定的不足,且訴訟成本比較高,使一些被征收人不愿通過這些救濟制度來維護自己的權益,他們有時寧可選擇拒遷也不愿走繁瑣復雜、耗力又耗金錢的行政復議或行政訴訟程序。因此,應結合我國司法實踐的具體情況來探究這個問題,適用正規而又不繁瑣的簡易程序也許是比較適當的選擇。原因如下:

1,法院作為強制執行申請的審查方,一個很大的優勢在于其所具有的中立地位。而房屋征收中提交申請的當事人,或是征收方的上一級行政機關,或本身就是征收方。如果法院只憑征收方提交的相關材料進行審查,而不去聽取被征收方的意見和理由,這本身就違背了司法的中立性,也失去了其公平公正的立場。況且,在房屋搬遷的實踐中,行政機關為了地方利益或其他原因,違法征收、補償不到位的現象比較突出。新《征收與補償條例》雖然在補償方面有了一些進步,但對補償標準未予細化,補償不到位的問題并未真正得以解決。在這種情況下,如果到了最終的強制搬遷程序,被征收人無法爭取到對自己有利的意見陳述或主張的機會,這是不公平的,而且不能真正保護其合法權利,司法強制執行的立法初衷也會大打折扣。

2,簡易程序可以給予雙方當事人利益充分的程序保障。搬遷糾紛的根本原因在于搬遷過程中糾結了不同的利益,從而自然產生沖突。而到了征收方向法院申請強制搬遷時,沖突一般已經達到無法自己協調和解決的地步。那么,法院的主要工作就是理順利益關系,解決權利沖突與利益矛盾。對是否應予以強制搬遷的問題,拆遷雙方當事人持有不同的態度和理由,而法律并未針對某一具體事件設定清晰的答案,這時需要沖突的主體及司法者共同尋求一個解決問題的最佳方案,而這就需要公正的程序,這也是可以讓當事人惟一達成共識的空間。通過公正的程序給予雙方一個法定的交涉和互動的空間,參與這個程序的雙方當事人在一定的邏輯和規則的基礎上尋求解決利益沖突的方法。當然,這個使他們達成一致的程序本身必須具備公正性,這樣他們才能接受所同意的程序所帶來的結果,因此也更易于化解矛盾、平衡沖突。當然要注意的是,簡易程序必須有兩個基本要求。第一,保障征收雙方當事人平等的參與性。富勒曾精辟地指出:“使審判區別于其他秩序形成的原理的內在特征在于,承認審判所作決定將對峙產生直接影響的人,能夠通過一種特殊形式參與審判,即承認他們為了得到對自己的有利的決定而提出證據,并進行理性的說服和辯論。”[1](3)在房屋強制拆遷案件中,必須重視征收雙方當事人的主張和方案,創造根據論據資料自由對話的條件和氛圍,使當事人有充分的機會表達自己的意見和利益訴求,這樣才能有效地平衡房屋征收雙方的利益沖突。同時,法官所作的決定必須建立在這些主張、證據、辯論所進行的思想推論基礎上。第二,能夠實現對法官自由裁量權的規制。在強制拆遷的決定過程中,法官具有一定的自由裁量權,而權力能否規范行使,直接關系著被拆遷人的財產權、公共利益或社會利益能否得到保護。因此,必須通過設置簡易程序來約束和規范法官的自由裁量權。并且,作為一種司法程序,簡易程序本身就要求法官在審判中做到中立、獨立,充分保障雙方當事人平等的參與性。綜上,只有通過設置簡易程序來解決強制拆遷問題,才能更容易平衡權利沖突,化解矛盾。

二、司法審查的兩個重點問題

依據新《征收與補償條例》第 14、28條的規定,對于征收決定不服,被征收人可以通過行政訴訟的方式要求法院進行審查,而對于是否強制搬遷,也只有法院有最權威的決定權,在房屋征收的問題上,法院較之以前有了更大的權力空間和主動性。法院要依據法律規定審查房屋征收是否真正符合公共利益,并給予被征收人合法的補償,但在具體的個案審理過程中,法官面對的是復雜的實際情況和事實情節,而不單單是一堆文字堆砌的抽象的法律條文。法官要將規則和具體的事實情況結合進行分析,況且“公共利益”和“公正補償”本身就存在不確定性和復雜性,有必要具體而實證性地討論一下司法審查重點的問題。

(一)是否符合公共利益的判定基準

根據我國憲法的規定,只有為了公共利益,才能對公民的私有財產進行限制或剝奪。因此,在城市房屋拆遷活動中,明確清晰地界定公共利益的內涵和外延,才能真正防止公權力濫用,進而侵害公民的私有財產權。新《征收與補償條例》也在這個方面體現了一定的進步性。在第 8條明確規定:符合公共利益是房屋征收的基本前提和唯一合法理由,并用列舉式的規定界定了公共利益的幾種情況。但這些進步不能掩蓋一個現實問題,即公共利益作為一個抽象的法律概念,天生具有“利益內容的不確定性”和“受益對象的不確定性”,并且其內涵也會隨時代的發展而不斷變化,在立法上明確、全面地界定公共利益的內涵和外延是十分困難的。并且,“公共利益”的認定和判斷具有一定的主觀性,對同一征收行為是否符合“公共利益”的需要,不同階層、不同角度的人可能做出不同的價值判斷和選擇。房屋征收活動中,在征收雙方的利益沖突無法協調的情況下,司法訴求就是雙方行使自我權益保護的最后途徑,法院往往也被視為維護正義的最后一道防線。那么,無論在是否進行房屋征收的行政訴訟中,抑或在強制拆遷的審查過程中,法官僅依據新《征收與補償條例》的幾條規范并不能完全解決實踐中的具體案件。因為現實中的房屋征收是具體而復雜的活動和行為,而抽象的法律規范并不能與之一一對號入座,在實踐中的規則需要“適用”而不是“套用”,要由司法者具體地確定本案中征收方的主張是否符合“公共利益”,即以“公共利益”的法定主義為前提,在法律界定的基礎上,結合本案的具體情況來決定。立法界定為“公共利益”的,司法機關可以結合具體情況予以準許征收或強制搬遷,當然也可以排除(如借用“公共利益”之名而行“私人利益”之實),即使不屬于立法界定的“公共利益”,也不可輕易排除其征收的合法性或房屋強制執行的申請。為了更好地實現公共利益與私人利益的協調,化解沖突,法官除了依據法律規則之外,在具體的司法活動中認定公共利益還應注意以下幾個標準的適用。

1,判定公共利益應當遵循的實質標準是,是否真正符合公共所用或公眾所需。新《條例》列舉式地規定了幾種公共利益常見情況,但由于公共利益內涵本身的復雜性和不確定性,單列的幾條規定無法窮盡所有公共利益的情形,因而立法者不得不在第 8條加了一個兜底性的規定,即法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。這一規定很可能造成行政權濫用或司法裁量權過大的問題,尤其在我國司法獨立的狀況不甚完善的今天,很多地方政府就是征收方或與征收方有著千絲萬縷的利益關系。迫于地方政府的壓力,司法機關如果用這個兜底性的條款來隨意擴大公共利益的范圍,很可能導致許多“偽公共利益”的行政征收或強制搬遷合法化。因此,無論在房屋征收的行政訴訟中,還是在強制搬遷的司法審查中,司法機關必須認真審查該房屋征收是否真正符合公共所用或公眾所需。防止“公共利益”這一高度抽象、眾說紛紜的概念在現實中被濫用。下面列舉幾種比較典型的情況。(1)假借城市廣場、道路、綠地等公共基礎設施建設之名而進行商業拆遷,打著“舊房”、“危房”改造的名義而實際進行商品房開發。 (2)打著“公共利益”的旗號但實際結果卻是某些個人受益,而公共利益卻未得到體現,如政府為解決當地居民住房緊張問題而征收土地,建造經濟適用房,這本屬公益目的,但新建的住房卻不是要賣給符合條件的居民,而是由不符合條件的公務人員購買,這是有違公益的。(3)基于追求“政績工程”、“面子工程”而進行的不切實際的房屋征收活動。近年來,有不少地方政府官員為了本地方或本人的政績而大搞“面子工程”、“形象工程”,其中不乏脫離實際、主觀蠻干、盲目開發建設的情況,而主要的目的在于攫取政績、追逐自身利益。以“湖南嘉禾拆遷事件”為例,嘉禾縣政府打出巨幅標語:“誰不顧嘉禾面子,誰就被摘帽子”;“誰工作通不開路子,誰就要換位子”;“誰影響嘉禾發展一陣子,我就影響他一輩子”。[2]這個案例反映了一個道理:政府決策者也是經紀人,他有升官發財、獲獎加薪、贏取政績、以權博利的動機,官員個人(或領導決策團體)的決策收益與被征收人、甚至是普通公務人員的權益未必一致,而他們的個體政績收益并不是真正的公共利益,更不應以犧牲被征收人的合法權益為代價去實現。

2,判定公共利益應遵循“比例原則”。憲法所追求的公益目標應當是國家在實現公共利益最大化的同時還應對私人利益的侵害降至最低限度。因此,當國家為了公共利益需要征收個人的私有財產時,務必遵照比例原則——一則要求非在必要時不可侵犯基本權利;二則,必須在最小的限度范圍內,或最輕范圍內限制人民之權利——庶幾,方可認定是合憲及符合公益的限制。故比例原則之貫徹,是公益理念所堅持。[3](195)將這一理念適用于房屋征收和強制拆遷的司法審查中,要求司法者不僅要審查是否真正基于公共利益的實現而對房屋予以征收和搬遷,同時,還要判斷是否必須要拆除房屋才能達到實現該公共利益之目的,另外,還要考慮是否已經將房屋征收限制在可能造成的損害的最小范圍內。若與上述判斷標準相悖,這樣的征收或強制拆遷是不合法的,應裁定駁回拆遷申請。

3,兼具公共利益與私人利益的房屋征收認定。新《征收與補償條例》未明確列舉的事項,如建設超市、商業區,在表面上似乎是滿足私人利益的需要,但它同時也可以帶來大量的就業機會,促進局部地方經濟發展。對于這種追求私人利益也可同時服務于公共利益的情況,是否征收似乎是一個公共利益與私人利益選擇的問題,但這樣處理問題就顯得過于僵化了。事實上,就公共利益和私人利益之間的關系而言,并不存在一個截然的分離。任何私人利益,都不應該因為私人屬性而從一開始就在考量公共利益之時將其置之度外,即使私人企業所服務的公共利益僅僅是其企業贏利行為的間接后果,比如提供就業機會或者改善地區經濟結構,也并不因此就使得一項征收行為不被允許。相反更需考慮的是,允許征收的法律是否對于間接要實現的征收目的明確地作出了規定,以及對于確保實現所欲達到的目的是否采取了保證措施。[4](124)因此,對于沒有列入新《征收與補償條例》列舉規定中的私人利益的征收,并不應“一刀切”式地予以否定,可根據具體情況作出一事一議的判斷。我們可以借鑒美國的司法經驗。在 2006年的因城市改造而引發的“凱洛訴新倫敦市”一案的判決中,美國聯邦最高法院就擴展了公共用途的范圍,將“經濟發展”納入公共利益的范疇內。他們認為,憲法中的“公用”可以恰當地定位為比較寬泛的“公共目的”,“促進經濟發展長期以來都被接受為政府的經濟職能,很顯然,沒有任何理由可以把經濟發展排斥在一向被寬泛理解的公共目的之外。”最終,史蒂文大法官認為新倫敦市這一改造目的“毫無疑問是服務于公共目的”,因為它旨在“增進就業,增加稅收”,最終征收方勝訴。][5](23)在司法實踐中,最高法院應盡快出臺此類情況的司法解釋或具體案件指導意見。對于這種既可服務于公共利益又實現私人利益的征收行為,只要能夠服務的公共利益正當并清晰可見,并且對被征收方的保障和補償充分合理的,應允許征收而不應一概否定。當然,這種判定必須輔以嚴格的程序保障,而不致變成“偽公共利益”的保護傘。

4,司法審查是否符合公益目的的程序性標準在于征收程序(或強制拆遷申請程序)的公開、公正。某個建設項目是否真正基于公共利益的需要,這不應由政府或其他公權力部門進行單一化判斷,需要有較為充分的公眾參與討論過程,形成公眾認可的公共利益共識。因此,對房屋強拆申請進行司法審查時,還要看政府是否在征收活動中認真聽取各方意見,是否公開舉行聽證會,是否對項目決策做出充分合理的說明。另一方面,政府也應承擔具體的說明義務,不能動輒以“有利于地方經濟發展需要”為理由而籠統認定征收行為是基于公共利益的需要。

5,學習利用成本比較的方法來判定是否為公共利益。房屋征用是否符合公用目的,要根據項目的利弊得失加以綜合判斷,即使其符合公益目的,也要考察工程項目的社會代價,在環境保護、生活質量日益受到重視的今天,尤其應當避免那些確實有用的項目加重環境污染、摧毀自然遺產和文化遺產。在判斷征收是否符合公用目的時,法官應比較項目的優點與不足,綜合考察項目的收入與回報,像經濟學家那樣進行成本效益比較的分析,如為修機場而犧牲郊區大片住戶的生活安寧,為了修建高速公路而砍伐大片森林,為了修建商業中心而拆毀古老民宅或古文化遺產等情況就可能造成另一些公共損害,也許并沒有什么社會效益。因此,法官應認真權衡工程的有益因素和不利因素,不要讓部分公益性或公用目的遮蓋住其可能存在的公共損害。

(二)是否予以公平補償的判斷標準

憲法將財產權作為一種基本權利予以肯定。房屋作為公民生活中最重要的財產,當國家基于公共利益的需要對其進行征收,這是對公民基本權利的限制。從法治的需求而言,當國家要求某一(或某一群體)公民出讓自己的基本權利而使社會受益時,政府必須對其給予充分而公平的補償。新《征收與補償條例》頒布之前,房屋補償機制存在諸多不完善之處,缺乏征收補償標準是拆遷矛盾引發的根源。新《征收與補償條例》對這一問題做了完善。首先在第2條明確了公平補償的原則,并且進一步具體細化。這似乎可以實現對被征收人的公平補償。但在司法審查中,法官切不可教條、僵化地對待補償問題,更不能形式化地簡單審閱征收方提交的相關材料。為了更充分地保障被征收人的合法權益,應對補償程序和實體問題進行仔細審查,征收方有義務提供完備的證據材料證明自己是否已履行自己應盡的法律義務,是否真正完成了法律所要求程序,法官應針對以下幾個問題重點審查:

1,依據新《征收與補償條例》第 29條之規定:“房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案,并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向被征收人公布。”那么,司法機關應審查房屋征收部門的公布是否真正做到公開而不是走形式,是否可以使被征收人即時知曉,是否在被征收人能夠了解的范圍和場合公開。

2,除公平補償外,政府對符合住房保障條件的被征收人優先給予住房保障,那么給予的保障住房應符合什么樣的居住標準?雖然法律未進一步細化,但法官在司法審查中應秉持“保障被征收人原有生活水平”的標準,不宜增加被征收人的生存成本。被征收人本來處于弱勢地位,居住權是他們的基本權利和生存基礎。因此,在不妨害社會利益的前提下,被征收人的利益應當在“不低于征收人前居住條件”的基準上實現,這雖然可能會導致公共利益的實現成本少許增加,但這至少會使個人在社會中能夠過上一個合理限度的人類生活,這才符合正義。正如羅爾斯所言:“正義的一個原則是有利于社會之不利成員的最大利益,盡管這可能損害某些人在經濟利益和財富分配方面的權利。”[6](70)若給予的保障性住房交通不便、居住條件明顯降低,導致被征收方生存成本增加,則不能認定征收方已經合法地履行了自己的義務,法官可居中協調,要求征收方提供便利、合理的保障住房。若雙方仍無法達成共識,可直接判定征收不合法或駁回強制拆遷申請。

3、依據新《征收與補償條例》第 28條規定,法官在審查強制執行申請時,應審查申請方是否附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料,并且要求申請方提供證據證明其補償費用公平,并足額到位,專戶專儲,專款專用,避免征收方用一些隱性的方法和手段去侵犯被征收人的合法權益。

4、新《征收與補償條例》賦予了被征收人選擇房屋價格評估機構的權利。但現實中,許多評估機構獨立性不足,在人、財、物方面難以擺脫地方政府的管制。因此,在房屋征收決定行政訴訟中,法官在這個方面也應加以審查,在房屋買賣市場,房屋新舊程度和建筑結構的不同對房屋價格有著重大的影響,相同區位、用途和建筑面積的新開發樓盤與二手房的市場價格存在很大差異,評估機構應公正地視房屋新舊程度的不同區別對待,但如果評估機構不中立,也會受到征收方的權力干預,從而做出不公正的評估。因此,法官要對房屋評估報告進行這幾個方面的審查:第一,估價人的資格及估價程序的合法性,估價機構是否詳細說明估價的依據、程序、方法。參政選取和估價結果產生的過程;第二,對拆遷房屋面積和性質的認定是否正確;第三,是否以房屋所在地公開的市場價值為拆遷估價的價值標準;第四,估價報告、復核結果的程序合法性,如估價專家委員會成員、估價機構、估價人員應當回避而未回避,則違反了程序正義的要求,評估結果自然不應具有法律效力。

以上,我們分析了房屋征收及強制搬遷司法審查應注意的幾個問題,但要說明的是,司法訴求往往被公民視為維護正義的最后一道防線和屏障。因此,在新《征收與補償條例》中,司法機關被賦予了更多的權能,以期望其可以發揮保護被征收公民私人房屋財產、約束政府公權力的功效,也因此由原來的參與方變成了對房屋征收合法性及強制搬遷進行審查和決定的主體。但有一個不可忽略的現實問題極可能影響司法機關正當行使權力,那就是司法受制于地方政府的不獨立地位,很可能導致看上去很美的法律規定無法得到有效執行。這是制度上的障礙與掣肘,僅僅在文字上形成一部更進步的、合憲的條例并不能真正解決實踐中存在的問題,更需要其他配套制度的改革與協調,如深化司法改革、加強司法機關的獨立性,使其能夠不受外界、地方政府的干預和壓力。如果司法不夠獨立,易受外界影響,特別是作為擁有公權力的征收方,可以隨意干預司法機關,那么在這樣的制度構架內進行的任何司法活動都毫無公正可言。司法機關的功能和作用必然受到極大的限制,被征收方也猶如在玩一場永無勝訴可能的游戲。只有在真正建立起完善的立法并為司法審查提供有力的制度支持和配套措施的情形下,被征收人的合法權益才能得到充分的保障,也才能真正實現新條例所倡導的“維護公共利益、保障被征收人合法權益”這一核心原則,實現公共利益與私人利益的雙贏,從而合理解決搬遷雙方的權利與利益沖突,也有利于社會的穩定與和諧。

[1]Lon Fuller,The Forms snd limits of Adjudication,in Harvard Law Review,No.3,1978.

[2]《湖南嘉禾拆遷事件》,http://news.sina.com.cn/c/2004-05-26/ba3336837.shtml。

[3]陳新民:《德國公法學基礎理論》(上冊),山東:山東人民出版社,2001年。

[4]袁治杰:《德國土地征收中的公共利益》,《行政法學研究》2010年第 2期。

[5]江國華:《美國房屋如何拆遷》,《中國審判》2010年第 2期。

[6]羅爾斯:《作為公平的正義——正義新論》,上海:上海三聯書店 ,2002年。