國外政府信息資源管理的標準建設及經驗

李賀娟

（武漢大學信息管理學院，湖北武漢，430072）

國外政府信息資源管理的標準建設及經驗

李賀娟

（武漢大學信息管理學院，湖北武漢，430072）

本文介紹美國、加拿大、英國和澳大利亞等國外政府信息資源管理標準建設的概況，把政府信息資源管理的標準分為三類，分別是政府信息資源內容標準、政府信息資源管理流程標準以及政府信息資源安全和技術標準。文章詳述各國已有的政府信息資源管理標準，并梳理出國外政府信息資源管理標準建設的基本經驗。

政府信息資源管理 信息資源管理 標準 國外

政府信息資源管理起源于美國聯邦政府部門的文件管理領域，隨著經濟社會的不斷進步和信息技術的飛速發展，世界各國政府普遍認識到信息資源的戰略地位，國外一些發達國家政府信息資源管理已經開始成為一個完整的體系框架，頒布了一系列的政策法規和標準來保障政府信息資源生成、加工、保存、公開、共享、利用、安全等各個環節的有效開展。

標準是為了在一定的范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用和重復使用的一種規范性文件。[1]本文將標準、規范和指南統稱為標準。標準、規范和指南關注對實施層面的指導，法律和政策的具體執行要依賴標準，沒有政府信息資源管理的各種細化標準，政府信息資源管理的政策法規就不能得到有效執行，也就不具有操作性。

1.國外政府信息資源管理標準建設概況

國際上發達國家都有相應的標準化組織來制訂自己的國家標準。美國標準化體制是政府標準與自愿性共識標準相互作用，政府信息資源管理相關標準來自多個政府部門、辦公室及非政府組織。美國聯邦政府設立政府技術推動小組，負責組織政府信息化管理指導及標準化工作，國家檔案與文件署依法制定并組織實施國家檔案文件管理標準，聯邦首席信息官委員會和國家信息標準委員會制定信息技術管理標準。1994年12月，美國商務部將政府信息定位服務（GILS）作為聯邦政府信息處理標準頒發。2002年美國提出聯邦政府組織架構（FEA），利用信息技術自頂向下地解決政府中存在的各種問題，涵蓋了政府信息資源管理中的各種標準、規范和指南。

英國政府制定了“電子政府互操作框架”（簡稱e-GIF），通過技術標準體系的建立，從系統互連、數據集成、內容管理元數據和電子服務的訪問四個方面對實現電子政務互操作性所需要的技術標準進行歸類、統一和管理，通過建立以XML Schema為核心的電子服務開發框架，利用政府分類列表和政府數據標準目錄，利用各種技術標準，統一確定建設中的具體技術規范，真正落實互操作中的XML數據集成標準，英國的電子政務標準化建設不是簡單的標準建設或者個別標準的落實實施，而是一個完整的系統工程。[2]

澳大利亞建立《澳大利亞政府定位服務系統》的全國性標準，實現澳大利亞政府信息資源的規范和共享。澳大利亞政府制定了信息和通信技術政府標準，建立政府信息元數據標準和政府信息目錄系統、交換系統標準。澳大利亞檔案館和澳大利亞國家標準化組織制定文件管理和元數據標準。2001年，基于AS4390澳大利亞文件管理標準，澳大利亞推出了e-permanence文件管理戰略與標準，是世界領先的管理政府信息的新標準。基于都柏林核心元數據集，澳大利亞制定了政府定位服務（AGLS）元數據標準。

為了加強政府信息資源的管理，加拿大政府通過FM I（加拿大政府信息管理框架）集中組織政府信息資源的標準，包括一系列標準和指南，自底向上分為基礎、標準與指導原則和信息管理指南三個層次。2003年加拿大聯邦政府信息主管部門司庫委會員秘書局（Treasure Board Secretary，簡稱 TBS）發布了“加拿大政府元數據框架”，制定了加拿大政府元數據標準的發展策略。

2.國外政府信息資源內容標準

政府信息資源內容標準涉及信息資源本身的相關標準，主要有政府信息資源元數據標準和政府信息資源分類編碼標準。

2.1 政府信息資源元數據標準

政府信息資源元數據用于描述政府信息資源的內容、表示方式、質量、管理方式、管理者以及其它屬性，建立政府信息資源元數據標準可以有效地描述政府信息資源。在實踐中應用于政府信息資源描述、發現、管理的元數據標準主要有兩種：GILS和DC-Government。GILS和DC（都柏林核心）都是相關國際組織制定的適應廣泛需求的標準體系，各國結合實際需求制定了本國元數據規范。依照GILS發展指引服務的國家主要有美國、加拿大、日本和俄羅斯等。依照DC制定元數據標準的有澳大利亞、英國等。

2.1.1 GILS元數據標準

GILS是20世紀90年代由美國聯邦政府應用元數據理念設計的一種支持公眾搜尋、獲取和使用政府公開信息資源的分布式信息資源及利用體系。美國政府信息定位服務由3種標準構成：技術標準、信息組織標準和控制詞表標準。由于美國政府的大力推動，GILS已成為美國政府信息資源的描述標準，并且在日本、俄羅斯等國家得到廣泛應用。[3]

GILS描述美國政府信息資源，支持公眾檢索、獲取和使用政府公開信息資源的分布式目錄管理及利用，在DC基礎上擴展了政府信息屬性的元數據規范，各政府機構利用GILS標準描述自己擁有的信息資源，建立相應的信息資源目錄和檢索系統，美國各州政府在GILS核心元數據基礎上，根據需要制定了適合本地的核心元數據規范。

2.1.2 DC-Government元數據

DC是為描述網絡資源、支持網絡檢索而建立的元數據格式，DC-Government元數據在DC核心元數據標準的基礎上，根據政府信息資源管理的實際需要進行了修改。

澳大利亞政府定位服務（AGLS）是一個基于DC元數據集的用于資源發現的元數據標準。目前澳大利亞聯邦政府機構已經強制使用AGLS作為描述政府信息資源的元數據集。[4]

英國政府在2001年發布電子政府元數據框架e-GMF，陳述了英國政府關于建立和實現官方信息系統元數據的政策，e-GMF框架包括關于描述元素和限制屬性的電子政府元數據標準（e-GMS）及其使用指南。e-GMF確認以DC為e-GMS的基本標準，并增加了與政府信息相關的元素。英國政府正全力發展e-GIF，電子政府互操作框架e-GIF是一個能使信息在政府部門中無間傳遞并為公民和企業獲取公共服務提供更有效途徑的機制。

總之，目前關于政府信息資源的元數據標準較多。例如，ISO15489制定了文件管理國際標準，加拿大、澳大利亞、英國、美國也制定了相應標準[5]。

2.2 政府信息資源分類編碼標準

政府信息資源分類編碼標準是將政府信息資源按照科學的原則和方法進行歸類并賦予代碼，按照標準制定程序，經有關方面協商一致，由標準化主管部門批準、發布，作為政府信息資源處理、交換與共享時共同遵守的準則和依據。

政府信息資源分類編碼標準化使數據采集、處理、統計和檢索工作系統化、規范化，有利于數據交換和共享。關于政府信息資源的分類，加拿大制定了政府核心主題、職能分類體系、行政管理文件分類體系、運營管理文件分類歸檔體系、國家圖書和檔案館制定的業務活動結構分類系統指南（BASCS）；英國制定了業務分類方案設計、地方政府分類方案、公共部門敘詞方案、政府組織機構基于業務處理的電子文件分類方案設計指南；澳大利亞制定了業務信息管理方法手冊、政府信息分級；美國制定了國家安全信息分類保護等。

國外對信息資源標識通常采用集中和分布管理相結合的分段式管理，通常為兩段，或者是三段，第一段是由一個統一的機構去負責分發來維護和管理，第二段由各級代理機構管理和分發。其中最著名的是美國的數字對象標識體系（簡稱DOI）和英國的信息資產登記注冊庫標識碼（簡稱IARN）。[6]

3.國外政府信息資源管理流程標準

政府信息資源管理是以政府信息資源開發利用為核心而展開的政府信息資源的生成、加工、保存、公開、傳遞、共享和利用等全流程管理，為了使政府信息資源管理的業務流程活動中每一個環節都有可以遵循的統一標準規范，國外各國都制定了相應的標準規范和指南，以指導具體的政府信息資源管理工作。

為了規范政府部門及相關機構和人員按照統一的要求采集、保存、組織、利用信息資源，美國、加拿大、英國和澳大利亞均制定了相應的標準，如美國政府制定了信息資源管理指南、電子文件管理指南、電子郵件管理指南、政府信息采集、鑒定標準、文件保存標準、出版物保存、文件處置、文件遷移、信息交換格式、ANSI/NISO Z39.83-2002信息傳遞交換草案（第一部分）、利用電子信息最佳實踐指南、個人獲取公共信息指南、政府電子文件和信息技術利用標準等標準指南；加拿大的文件管理指南、各種類型文件的管理標準、文件保存標準、出版物保存、文件處置、文件遷移、信息交換編碼字符集、電子數據交換、信息利用指南；英國的文件管理指南、電子文件管理指南、檔案管理、文件生成和保管管理標準、電子文件采集清單、信息資產登記、鑒定標準、電子文件鑒定、文件保存標準、電子文件保存標準、文件保管部門標準、文件遷移等；澳大利亞的文件管理指南、電子文件生成和管理、鑒定標準、文件保存標準、電子文件保存標準、基于網絡活動的文件保存、出版物保存、電子圖像信息電子化存儲、文件物理存儲、國家檔案保存、文件處置、信息自由指南。

4.國外政府信息資源管理安全和技術標準

政府信息資源安全管理是政府信息資源管理的一個重要組成部分，政府信息資源安全就是要保證政府信息資源的完整性、可用性、保密性和真實性。世界各國都非常重視政府信息資源的安全管理，并積極開展信息安全標準化工作。

在信息安全和技術方面，美國頒布了電子文件管理系統相關標準、處在攻擊中的信息系統、信息技術管理與框架、信息技術相關計劃、信息技術架構、信息安全管理政策與標準、信息技術安全、貫徹政府信息安全法案指南等一系列標準規范。加拿大對于政府信息的安全問題也非常重視，相應的標準主要有政府公共網站相關標準、信息技術管理與框架、信息安全管理政策與標準、信息技術安全標準、信息安全法案的操作標準、電子授權與認證政策、政府PKI管理政策與指南等。英國則制定了電子文件管理系統相關標準、國家檔案館ERM系統標準、信息技術相關計劃、信息安全管理政策與標準、個人安全標準。澳大利亞制定了文件管理系統相關標準、電子文件管理系統相關標準、業務信息系統相關標準。

美國TCSEC（可信計算機系統評估準則）為計算機安全產品的測評提供了測試和方法，指導信息安全產品的制造和應用。西歐四國（英、法、德、荷）提出了信息技術安全標準（ITSEC），美國發布了“信息技術安全性評價聯邦準則”（FC），加拿大頒布了CTCPEC（加拿大可信計算機產品評測標準），美國、加拿大及歐洲四國經協商同意，起草單一的通用準則CC（信息技術安全評測公共標準），并將其推進到國際標準。[7]

5.國外政府信息資源管理標準建設的經驗

5.1 標準制定過程中社會廣泛的參與

標準的制定要來源于實踐并適應客觀實際的需要，社會廣泛的參與在政府信息資源管理標準的制定過程中非常重要，很多發達國家都逐步建立了完善的標準制定組織管理體制。

除了有相關政府部門的參與，非政府部門也積極參與其中。非政府組織廣泛大量地制定標準，并通過政府的參與得到加強。標準的制定大多是以某一個或某幾個部門為主導，其他部門協助。主導部門如美國的國家檔案與文件署、聯邦首席信息官委員會、行政管理和預算辦公室；參與制定標準的非政府部門主要為該國的標準委員會，如美國的國家信息標準委員會和檔案工作者協會、澳大利亞標準化協會、英國標準學會等。

5.2 標準的統一制定和實施

要解決政府部門在信息共享中的矛盾，就要堅持統一的標準，確保各政府部門在統一的標準下能夠協同運作，實現信息在政府部門之間的自由傳遞和共享。

國外各國都十分重視標準化建設，制定了一系列標準規范，并且為推行統一的標準規范建立了指導理論。為建立全國統一的信息框架理論，加拿大政府的信息資源管理體系結構勾畫出政府信息管理的方向和前景，為各級政府、部門、機構及人員管理信息提供了統一、全面、權威、集成的指導性框架。美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國、新加坡等國將EA（組織架構）理論引入政府信息資源管理中，通過結構化的方式統一政府部門的業務目標，從而實現政府部門之間的協同辦公和資源共享，并最終為公眾提供無縫信息服務。美國政府按照FEA（聯邦政府組織架構）理論基本建成了以評測、業務、數據、服務構件和技術五個參考模型為核心的聯邦體系結構。只有從國家層面解決問題，制定標準建設的戰略規劃、明確標準制定的發展目標、統一標準，才能避免重復建設、規范標準的沖突和多頭無序發展。

5.3 建立標準化體系和框架

政府信息資源管理的標準極其廣泛，從內容標準，包括元數據標準、分類編碼標準，全流程標準，包括采集、鑒定、保存、交換、傳遞、共享和利用等政府信息生命周期每一節點的標準，到技術安全標準，是彼此聯系、密切相關的。

國外政府信息資源管理水平較高的國家，如英美等國注重構建一個完整的標準體系和框架，相應的標準建設也是比較完備的，將其作為一個完整的系統工程。澳大利亞制定了全流程標準，e-permanence提供了一系列工具（包括標準、指南和培訓）來確保文件與信息的整個生成與管理過程。在e-permanence的推動下，澳大利亞檔案館制定了一系列文件管理標準指南等工具。隨著各種政府信息資源管理框架、標準的頒布和實施，政府信息在整個生命周期中得到高效管理，更好地保證了以為公眾服務為中心的政府信息資源的共享、公開和透明。

標準框架面向應用，為政府的公共服務和宏觀管理提供支持。政府信息資源管理標準框架為設置合理和完善的標準指明了路徑，為政府信息資源管理的良好發展提供明確的方向和操作規范。標準的建設不是一蹴而就的，需要分階段、有重點地逐步推進，使政府信息資源管理適應國家需要，規劃政府信息資源管理的方向和目標，為國家各級政府、部門、機構管理政府信息提供宏觀、全面并具有指導性的全國性標準建設框架,為政府信息管理過程中的各個方面提供權威性的標準和指導原則。

5.4 標準建設的統籌規劃、系統性設計

政府信息資源管理標準的建設要站在國家戰略的高度，自頂向下將實體業務與信息并行梳理和融合，既有政府信息資源管理整體標準的建設，也有針對業務流程中每個具體環節的標準，既有技術標準也有管理標準，在采用國際標準的同時，研究適合本國政府信息資源管理工作實際的標準。

美國提出的聯邦政府組織架構FEA，包括一系列的標準、規范和指南；英國政府制定了“電子政府互操作框架”對實現電子政務互操作性所需要的技術標準進行歸類、統一和管理；澳大利亞建立全國性標準《澳大利亞政府定位服務系統》，實現澳大利亞政府信息資源的規范和共享；加拿大政府通過“加拿大政府信息管理框架”集中組織政府信息資源的標準。

從這些國家的實踐經驗可以看出，對政府信息資源管理標準的建設進行頂層設計是至關重要的，形成完整配套、互相關聯、具有可擴展性的動態系列標準體系和相應的知識庫。隨著信息技術和政府信息化建設的發展，需要對標準內容不斷地完善和更新，以適應信息技術不斷發展和政府信息化建設的不斷深入。

注釋

[1]GB/T 20000.1-2002標準化工作指南第1部分通用詞匯：229。

[2]賀煒，邢春曉，楊吉江.“電子政務的標準化建設是一個系統工程——英國電子政務互操作框架分析”[J].電子政務，2006(4):6-12。

[3]曹樹金，司徒俊峰，馬利霞.論政府信息資源的元數據標準[J].情報學報,2004,23(6):715-722。

[4]Nationa1Archivesof Austra1ia.AGLSMetadata E1ementset[EB/OL].[2011-4-26].http://www.naa.gov.au/recordkeeping/gov-on1ine/ag1s/AGLS-reference-description.doc.

[5]加拿大制定了文件管理元數據標準、政府網絡資源元數據標準、行政通信管理元數據應用規范、都柏林核心元數據集及應用；澳大利亞制定了文件管理元數據標準、政府網絡資源元數據標準、政府郵件元數據標準、元數據登記；英國制定了電子文件管理元數據、電子政務元數據標準；美國制定了數據字典：靜態數字圖像的技術元數據和都柏林核心元數據集及應用。

[6]穆勇，彭凱等.政務信息資源目錄體系建設與實踐[M].北京:北京大學出版社,2009:61-62.

[7]信息安全標準[EB/OL].[2011-4-20].http://www.cstc.org.cn/huananzizhan/tabid/1156/InfoID/87809/Defau1t.aspx.

Experiences and Standard Construction of Foreign Government Inform ation Resources Managem ent

LiHejuan
(Information ManagementSchoo1ofWuhan University,Wuhan,Hubei,430072)

This artic1e introduces an overview of government information resourcesmanagement standard construction of the United States,Canada,Britain,Austra1ia and other foreign governments.The government information resourcesmanagementstandardsare divided into three categories,they are the contentstandards,the processstandardsand the safety and techno1ogy standardsof thegovernment information resources.Theartic1e describes theexisting nationa1standards for government information resourcesmanagement,and teasesout the basic experiencesof the construction for the foreign government information resourcesmanagementstandards.

Government Information ResourcesManagement;Information ResourcesManagement;Standard;Abroad

G203

李賀娟，女，1986年生，河南平輿人，現為武漢大學信息管理學院2010級碩士研究生。研究方向是電子政務與電子文件管理。