財政政策的倫理分析——基于程序正義的維度

趙 曄 錢繼磊

（1.遼寧省委黨校，沈陽 110004；2.濟南大學，山東 250022）

一、問題的提出

過去幾十年來，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐漸建立與不斷完善，我國對財政政策的研究也日益重視，財政政策的適時調整對我國社會各方面的影響也越來越大。從整個學界過去幾十年的研究來看，我國對財政政策的研究主要側重于對具體政策措施如何來實現經濟目標的應用性研究，具體表現為積極財政政策、穩健財政政策以及緊縮財政政策等。誠然，財政政策作為應用經濟學研究的重要領域之一，圍繞如何實現某一具體經濟目標來展開是其最主要的任務和意義，然而，若我們將整個經濟學研究放置于一個更為終極的目標維度來考量，就會發現，包括財政政策在內的所有經濟學研究的目的應該是為了維續和增進整個社會的文明進程，亦即為了使我們生活于秩序更為良好、更為正義的社會中。簡言之，經濟目標不應是我們的終極性目標，而僅僅是作為實現更高層次目標的工具。

財政政策不僅僅與經濟目標相關，其背后還有密切的倫理基礎。這就需要我們不能僅僅將財政政策的研究僅限于對經濟目標的是否以及如何實現上，還應關注其對社會正義的影響如何。對于財政政策的研究不能忽略其背后的倫理維度。然而，從目前我國既有研究文獻看，學界對于財政及財政政策的倫理關注還遠遠不夠，不但研究視角不夠多元，研究也不夠系統與深入。既有文獻對財政倫理的研究主要在于：一是從實體道德角度對財政分配的形式和內容進行研究；①陳龍：“財政倫理道德基礎和價值取向”，《經濟研究參考》，2010年第53 期，第42-45頁。二是從公共道德的責任性強調其公共性、透明性與公共參與性特征，并在此基礎上構建公共責任型公共財政倫理體系；②胡道玖：“公共財政的道德哲學思考”，《福建論壇》（人文社科版），2008年第5 期，第59-64頁。三是從實證角度對具體財政政策的績效進行評估與分析；③楊寶劍，劉小兵：“道德風險模型下提高財政支出績效的建議”，《經濟研究參考》，2011年第18 期，第11-12頁。四是從文化的角度對財政道德文化建設進行寬泛的表述，缺乏系統理論性的論證與分析。①李超：“財政道德文化建設的所思所想”，《中國財政》，2009年第13期，第78頁。然而，盡管上述研究的研究方法與維度不盡相同，但其研究要么將財政政策的道德視為一種既定的假設，從而將其作為衡量某方面的具體財政政策實際績效的判斷尺度，要么僅僅關注于財政政策的實體性道德層面。其共同點在于缺乏從程序性道德層面對財政政策進行研究與分析。

本文擬從程序性正義的維度對財政政策進行系統而深入地倫理分析。這不僅僅是因為既有研究的不關注，更是因為傳統的實體道德，即實體正義要么預設為某種永恒不變的道德標準的存在，要么因在承認道德多元的基礎上難以達成共識而處于爭論之中。因此，程序性正義更具有可欲性。從程序正義的維度對財政政策進行倫理分析也更具有可共識性。

二、作為倫理價值的程序正義

在某種意義上講，人類的進程除了維續、增進各種文明外，還是一個對正義不斷進行探索和踐行的過程。人類對文明的認識也經歷了一個變遷過程。當今，我們所稱的文明，不應僅是指歷史學以及人類考古學意義上的人類脫離蒙昧狀態那種人與獸相區分的文明，更應指涉具有現代人文社會科學意義上的文明，一般來講，它主要涵蓋了物質文明、精神文明、政治文明以及生態文明等②張文顯：《法理學》，高等教育出版社2007年版，第85-86頁。。然而，人類對于正義的探索和追求的歷程也同樣久遠與復雜。

當然，其中還包含了一個更為基本的哲學命題，即善與正義的關系問題。換言之，善等同于正義嗎？當代著名政治哲學家羅爾斯在《正義論》中鮮明地提出了這個問題并給出了自己的回答，當然這也遭到了包括施特勞斯在內的諸多論者的質疑與批判。囿于本文主旨所限，筆者對此問題不作詳述，但可以肯定的是，善與正義始終是一個不可能完全割裂的論題，是包括倫理學在內的諸學科的重要命題。

（一）作為永恒追求價值且多元的正義

在某種意義上講，人類與動物的重要區別之一就是對正義的探索與踐行。古希臘一位戲劇家索福克勒斯有一部著名的悲劇《安提戈捏》，其中有一幕著名的戲可謂較早地反映了西方人們對何為正義的感性思考。③當時的克里奧國王禁止人們為安提戈涅的兄弟浦雷尼克舉行葬禮，因為他生前違反了國家的法律。安提戈涅卻冒著死亡的危險，勇敢地向此種法令提出了挑戰，按照希臘宗教儀式安葬了其兄弟。她辯論道，她所違反的只是克里奧的法律，而不是不成文的法律：它們既不屬于今天也不屬于昨天，永恒地存在著，我不怕激怒任何人，為了捍衛它們。轉引自[美]E.博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第4-5頁。那一時期的先哲們則對正義諸問題展開了激烈的辯論，這一點從柏拉圖的《理想國》一書中得到充分體現。之后的亞里士多德則更尊重現實社會中的實際情況，更注重人和制度的缺陷，在總結前人的基礎上對正義本身以及如何實現正義進行了系統的思考與探索。其突出的貢獻在于，將正義進行了界分，分為分配正義與矯正正義，以及如何通過制度的設置實現并維護正義。此外，還初步對制度本身提出了程序性要求，提出“以正當方式制定的法律應當具有終極性的最高權威”。④[古希臘]亞里士多德：《政治學》，第頁，轉引自上第12頁。之后斯多葛學派以及伊壁鳩魯學派，古羅馬西塞羅的自然法思想，經由中世紀的基督教思想，直到近代以來的古典自然法學派、歷史法學派、哲理法學派、功利主義與實證分析法學派，乃至現代以來的新自然法學派、新實證分析法學派、社會法學派等等，這些論辯在法哲學與政治哲學上表現世俗與宗教、自然法與實證法間的分野與博弈，其實質都是對正義的不同解讀以及如何達致的不同方案而已。

如果從中華民族的文明進程看，我們亦可得出此種結論。一如我們所知，中國幾千年傳統社會的思想、傳統與春秋戰國時期的那場持續幾百年的諸子百家之爭鳴密不可分。從某種意義上講，儒家所主張的“克己復禮”等思想，其實質不過是認為自西周以來的那種建立在以血緣關系為紐帶的宗法等級制度之上的君臣之間、父子之間、夫妻之間的結構安排就是正義且可欲的。而道家則試圖恢復到堯舜禹時代的那種小國寡民時代，贊揚女性的陰柔之美，崇尚君王的“無為而治”理念，追求一種“道法自然”的終極價值，這其實也可以看作是與儒家不同的一種正義觀。而法家則可以看作是一種現實主義的思維，類似于西方的馬基亞維利，將善與正義拋開，可以不擇手段，通過“權”、“術”、“勢”等進行統治，只要是能實現君王的目標。這是對那個時代以前傳統認識的顛覆性挑戰。在筆者看來，此種觀念背后其實是對君王統治的正義無涉論的前設。至于自西漢武帝以來的“罷黜百家，獨尊儒術”以降，中國傳統正義觀并沒有逃脫出那種血親宗法等級觀，只不過用特有的官僚體制與法律體系維續這種秩序安排而已，直到19 世紀末才受到來自外部的實質性挑戰。

由上簡述，我們可以看出，人類發展史可以說是探索、踐行、增進正義的發展史，盡管不同特定時空的民族對其的理解和踐行的方案各有差異。從柏拉圖的正義是“每個人作為一個人干他自己份內的事而不干涉別人份內的事”。①[古希臘]柏拉圖：《理想國》，郭斌和、張竹明譯，商務印書館1986年版，第154頁。到現代凱爾森的相對正義論，佩雷爾曼的形式正義論，羅爾斯的社會正義論以及諾奇克的資格正義論等，都體現了這一點。②張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社1996年版，第574-601頁。不過，擺在我們面前的問題是，時至今日，我們依然為這個問題進行著不懈的探索與努力地踐行著，且對其的理解更為復雜，因此有論者道“正義有著一張普羅透斯似的臉，變幻無常、隨時可呈不同形狀并具有極不相同的面貌”。③[美]E.博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第261頁。簡言之，正義是人類永恒的價值追求。在現代社會，正義還具有一種多元性特征。具體言之，在當代社會，人們對何為正義以及正義的判斷標準不應具有唯一且永恒不變的答案，而是具有多元性特征。這種不同的正義觀之間具有平等對話的地位與資格。

（二）作為可見正義的程序正義

現代社會的重要特征之一就是承認并保障不同思想的平等存在。這主要源自于對言論自由、思想自由的認可與保障。因為，一個或一些人在表達、倡導自己思想觀點的同時也必須清醒的認識到任何他人也享有與其同等的權利。如果一種思想觀點想被更多的人認同，只有與其他思想觀點在平等的地位與機會下進行競爭性辯論，讓他人在自愿的基礎上作出自己的選擇。對于正義的不同理解與闡述自然也不例外。既然人們難以就實質性正義得出唯一且永恒不變的解答，那么若有人要說某種正義觀是唯一且永恒的真理，則帶來的后果要么是因話語權的壟斷而導致的民眾的普遍無知或因攝于外在的威權雖不贊同卻普遍違心地說謊。而且，從人類的文明進程史看，意見自由和發表意見自由對于人類精神福祉至關必要，著名自由論大師約翰·密爾對此進行了精辟的分析與總結。④[英]約翰·密爾：《論自由》，許寶骙譯，商務印書館，1959年版，第61-62頁。囿于本文篇幅及主旨所限，筆者對于人們是否能夠對那種唯一且永恒不變的正義觀達致共識這一復雜問題不想進行詳盡闡述，或許提出這樣的一個問題本身就是個問題，但我們可以思考的是，如何能確保這些多元的正義觀得到充分的表達與交流。正是基于此，有論者提出了“證偽”論、“否定性正義”觀、“重疊共識”以及“協商民主”、“程序自然法”等理念。⑤“證偽”論是著名科技哲學家卡爾·波普爾提出的核心概念，“否定性正義”是馮·費里德里希·哈耶克提出的重要理念，“重疊共識”是著名政治哲學家約翰·羅爾斯提出的核心概念，“協商民主”則是德國當代著名政治哲學家哈貝馬斯提出的核心概念，“程序自然法”則是美國法理學家郎·富勒對自然法學派的開創性貢獻。其共同特征是從對過去實質正義的關注轉向對程序性正義，即達致正義的前置性正義的關注。盡管這些概念來自于不同的領域，但其共同之處在于，已經從對自古希臘以來的本質主義式的至善的討論轉向了對討論問題本身的基礎性的前置性程序如何設置是正義上來，亦即對程序正義的強調。

程序正義是法學界并不陌生的概念，亦稱正當法律程序，是西方國家一條重要的法治原則。它對西方法律發展和法治構建發揮了至關重要的作用。程序正義根植于古老的自然法思想，其觀念和理論體系都起源于英美法系。在英國，正當法律程序源于自然法理論中的自然正義（natural justice）的觀念。自然正義被認為是一系列不證自明（selfevident）的原則，是普遍的、習俗正義的約束力源于權威的命令。⑥王珺：“論仲裁中的正當法律程序-兼論我國《仲裁法》的完善”，《理論月刊》，2008年第4 期，第92-93頁。而其思想則可追溯到亞里士多德時期。亞里士多德第一次提出“以正當方式制定的法律應當具有終極性的最高權威。”，①同上⑥。強調法律調整手段的正當性。而程序正義的規范表達最早見于英國1215年的《自由大憲章》第39 條規定。第一次明確使用“正當法律程序”概念的法律文件是1354年英國國會通過的《倫敦維斯敏斯特自由令》。其第三章第二十八條規定：“未經法律的正當程序進行答辯，對任何財產或身份的擁有者一律不得剝奪其生存之權利”。②徐亞文：《程序正義論》，山東人民出版社，2004年版。此后，正當法律程序原則被反復體現，成為程序正義思想的最肥沃土壤。后來，正當法律程序思想傳入美國，并為程序公平的觀念所闡釋。這集中體現在美國憲法的正當法律程序條款及其修正案第5 條、第14 條中。

一般認為，自然正義主要包括兩個基本原則：“任何人不應當成為自己案件的法官”和“當事人有陳述和被傾聽的權利”獲得了普遍的認同。前者致力于如何避免裁判者的偏見，即以法官和仲裁者必須避免個人偏見為核心內容；后者則旨在保證當事人平等的被對待，亦即裁判者應當公平與不偏袒的去對待雙方當事人。此二原則綜合起來便是保障以“看得見的方式來實現正義”。可見，此處正當法律程序的內涵可被概括為實現法的正義或其他價值而必需的法律程序，具體包括憲政程序、行政程序和司法程序。

當然，本文所說的程序正義不僅僅是指狹義上的法律實施意義上的那種工具性概念，而還有甚至主要是下面豐富的內涵：一是對于學界及研究者而言，對程序正義的探索與踐行應該成為其共同體自覺遵循的“范式”③“范式”概念最早由美國著名科學哲學家托馬斯·庫恩提出，主要指包括規律、理論、標準、方法等在內的一整套信念，是某一學科領域的世界觀，它決定某一時期的科學家觀察世界、研究世界的方式。在我國張文顯先生較早地引入了這一個概念并用來研究法學問題。其后又被黃宗智、朱蘇力、鄧正來等眾學者在多重意義上使用。此處筆者還是在張文顯意義上來使用這一概念的。參見張文顯：《法哲范疇研究》，中國政法大學出版社2001年版，第369-371頁。，成為其思考和解決諸多問題的一種理念與思維方式；二是對普通民眾及日常生活而言，對程序正義的追求與踐行應該成為現代社會的每個人的生活方式、行為習慣與辦事原則，一如我們每天呼吸的空氣與所食的面包一樣。

三、財政政策實現程序正義的必要性

（一）實現程序正義的財政政策是社會穩定的重要保證

財政是政府或者以國家名義進行的收支活動。國家機構依靠財政來籌集資金以便履行其職責，它是經濟學的重要概念之一，通常是指國家根據一定時期政治、經濟、社會發展的任務而規定的財政工作的指導原則，通過財政支出與稅收政策來調節總需求。政府籌集資金的正義性以及財政政策實施過程中財政資金使用的正義性都至關重要，如果處理不當輕者會影響政府在人民心目中的形象，增加政府的課征成本并降低政府的管理和行政效率，重者甚至會導致人民的不滿和對抗甚至反抗，從而影響社會的穩定性。實現了程序正義的財政政策才能使得財政課征的負擔公平的加于全體社會成員，使財政支出公平地照顧到全體社會成員的利益，這樣才是保證社會長治久安的重要基礎。

（二）強調財政政策的程序正義突顯當前現實

建國后我國形成了以“剪刀差”等方式剝削農業發展工業的路徑，這種路徑至今并未得到根本性的改變，而“縮小城鄉差距”目標的提出已經有十多年的時間，但從目前的情況來看，我國城鄉之間發展水平和居民生活水平差距卻呈現出不斷擴大的趨勢。在這種狀況下我國的財政政策應該適時改變效率優先、兼顧公平的指導方針。財政政策在改革發展初期的重點是引導一部分人先富起來，但是在調節收入差距和協調地區發展已成為主要矛盾的情況下，財政政策的重點應該調整到正義上來。但從我國實際情況看，財政正義的觀念還沒有得到確立。因此如何與以效率為中心的財政政策理念相區別，將正義這根本價值置于財政政策的核心就尤為重要了。

（三）實現程序正義有助于避免學科誤區最終達致社會正義

政策“規定一個必須實現的目標，一般是關于社會的某些經濟、政治或者社會問題的改善”。④[美]羅納德·德沃金：《認真對待權利》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998年版，第41頁。政策具有層次性和多元性，從不同的角度有多種分類，如約束內部成員的政策與公共政策、政黨政策與國家政策、基本政策與一般政策等。隨著法治進程的推進，公共政策所調整的范圍與適用的程序逐漸受到法律的規制，所發揮的作用也逐漸相對減弱。嚴格地從理論上講，政策在很多領域如司法過程中已經不具有天然合理性了。作為補充性法源的政策必須且僅限于公共政策。①陳金釗：《法理學》，山東大學出版社2008年版，第407-408頁。可見，與法律相比，政策最大的特點之一就是其靈活性，這類似于司法中的較大自由裁量權特征。②學界對社會主義國家黨的政策與國家法律進行比較得出了黨的政策的四個特征，其中之一就是政策的較大靈活性。參見張文顯：《法理學》，高等教育出版社、北京大學出版社1999年版，第382頁。也正是這一特點，決定了其另一個特點就是實現某一目標的高效性。但這其中也可能存在著高風險性與易偏離正義性等負面特性。財政政策除了具有經濟學專業性特點外，也同樣具有一般公共政策的特點。但因財政政策主要在經濟學領域內使用，導致的結果是人們往往有意或無意地把對財政政策的討論與實踐僅限于經濟學領域，通常僅限于由具有經濟學思維的經濟學話語權的專門人士居于壟斷地位。這樣就無意間忽略了它本身所具有的可能出現的負面性特征。因此，在財政政策的選擇、踐行以及效應評估等方面應當遵循程序正義，以通過最大限度地降低或避免其可能的負面效應從而達致社會正義。

四、財政政策實現程序正義的途徑

（一）財政政策的選擇需要遵循程序正義

針對某一具體目標選擇何種財政政策通常是經濟學界的專利，這是由于經濟學越來越專業化、數量化等趨勢導致的結果。也正是如此，人們往往將經濟學的這種專業化、數量化視為越來越科學。而近來人們又不斷地將這種科學與正確和真理相聯系，甚至有意無意地將其與真理相等同。然而，我們卻忘記了科學與真理不可能也不應當相等同，因為包括經濟學在內的社會科學所解決的問題不可能與價值判斷相割裂，而價值判斷的重要特征之一就是其結論不具有永恒性與唯一性。有論者對這種唯科學主義思維歸結為“建構論唯理主義”并對其進行了發人深省的質疑與精辟的反思與批判。③[英]馮·弗里德里希·哈耶克：《法律、立法與自由》（第一卷），鄧正來等譯，中國大百科全書出版社2000年版，第1-15頁。如果我們承認人類理性的無知及理性所不及領域的存在，那么科學與真理就是兩碼事，經濟學自然也不意味真理。財政政策背后所追尋的那個目標也就不具有唯一性而存在可能的多個選擇。然而，如何確立更為適妥的目標以及如何選取合適的財政政策來實現，都需要理性而審慎的抉擇。而實現這種抉擇的過程就需要遵循程序正義。通過對選擇主體、抉擇時空以及話語權的安排來盡量在不減少他人權益的前提下維續、增進更多數人的正義，實現帕累托最優。④帕累托最優，也稱為帕累托效率，是博弈論中的重要概念，是指資源分配的一種狀態，在不使任何人境況變壞的情況下，不可能再使某些人的處境變好。帕累托最優被稱為公平與效率的“理想王國”。

第一，財政政策的主體選擇需要遵循程序正義。政策主體指的是政策制定者和執行者。一般認為，財政政策的主體只能是各級政府，尤其是中央政府。在一些財政政策研究和執行文獻中，我們往往重視政策目標與政策工具，而忽視政策主體的行為與偏好，以及政策主體即政府的無知性與理性不及性，還易因公權力本身屬性所導致的極易出現的尋租現象。在筆者看來，這種結果是由于我們通常將政策制定主體與抉擇主體混為一談而導致的。嚴格意義上講，政策制定主體與抉擇主體是有很大不同的。盡管政府是財政政策的制定主體，但并非意味著它就當然是財政政策的抉擇主體。抉擇主體應該是通過制度程序合理選出來的民眾或組織組成，這里面不僅應有此領域的專家，更應有因此政策的出臺可能導致權益一方受損的人士、組織或單位參與。各方的參與人最好通過某種中立的程序隨機產生。而政府最多只是其中的一個參與者而已，或僅是將各方代表的建議或意見經過博弈權衡后的政策總結者，而不應輕易代表某一方。這種理念類似于那種“無代表不納稅”原則。這樣制定出來的財政政策能最大限度地權衡各方的權益，也使制定出的政策更具有可操作性從而更具有權威性。

第二，財政政策的決策過程需要遵循程序正義。一如我們所知，財政政策的制定和執行，需要有金融政策、產業政策、收入分配政策等其他經濟政策的協調配合。在其中如何進行選擇及組合，都會涉及到不同方權益的調整。如果說財政政策的決策主體的選擇是遵循程序正義前提，那么財政政策決策過程則是是否遵循程序正義的關鍵。也就是說，財政政策決策過程所遵循的程序正義是指決策主體的各參與方應具有平等的地位、平等的話語權，決策過程需要透明與及時公開，以及這些原則受到侵害時而設置的救濟機制。如果說前幾項是確保財政政策決策過程的公正性的實體性原則的話，那么最后一項則是確保前幾項得以實施的最后一道防線。

當然，有論者會說，這種程序的設置與遵循可能會抵消至少消弱政策所具有的靈活性。但是，靈活性不應是我們追求的最終目的，而且如果財政政策選擇不當不但解決不了或即使解決了既有的問題，新的甚至更嚴重的問題也會接踵而來。這樣的后果，其高效性不但大大折扣，而且其負面的風險性也會暴露。更為要害的是，這樣可能會導致一些人的既有權益受損或可期待的權益落空，從而喪失了政策的正義性與權威性。

（二）財政政策的踐行需要遵循程序正義

一般而言，在單一制政體的國家里，財政政策的決策主體主要是中央政府及其職能部門，而執行主體則主要是各級地方政府及其職能部門。當然，這種分類也不盡然，因為或根據法律的授權或基于政策本身的特點也可由地方政府來決策。如果說財政政策的決策主體的選擇以及財政政策選擇過程是否遵循程序正義是前提的話，踐行財政政策的過程是否遵循程序正義則更具關鍵性，也更具復雜性和艱巨性。

財政政策的踐行主體，主要表現為政府的執行。如何保證執行過程中做到不越位、不缺位、不錯位（即“三位一體”）是保證財政政策的目標得以實現的關鍵。所謂不越位，主要強調的是政策執行主體應當嚴格在國家相應的法律授權下，嚴格按照行政程序與財政政策的要求依法執行，不能超越自己的職權以行政代替法律，超越相應法律授予的職權執行，即不能超越法律法規的規定濫用自己的職權。財政政策的執行不僅要講究結果的合法性，還要強調方法、方式及手段的合法性，尤其在構建社會主義市場經濟體系的今天，這一點更為重要。所謂不缺位則是指財政政策的執行主體應當按照相關法律法規規定積極地去履行自己的職責，解決的是執行主體的不作為問題。所謂不錯位，則是指財政政策的執行主體不能把應該由法律法規授予其他執行主體的權限故意或過失錯當成自己權限內事情并進行實施。即便是這種執行達到了預期的目標也是一種違法行為，應當緊止。

上述“三位一體”可以概括為一位，即到位。對行政權責進行如此嚴格的要求之理論依據源自現代社會的“權利推定”以及“法不禁止即自由”之理念。這種理念的另一面則是依法行政、責任行政以及無授權無行政等原則。這一點反映在我國的執政理念上，就是我們不僅要以人為本，還要公平地以人為本。那么如何能夠做到到位這一點呢？一般而言，主要靠的是行政系統上級對下級的內部監督與催促，司法系統的外部保障則主要表現為一種事后的且較為嚴重的針對個別人的制約。筆者認為，如何做到整個過程中對財政執行主體的日常行為進行有效監督制約則是實現執行三位一體的關鍵所在。做到這一點就需要財政政策執行中涉及權益的當事人的監督與批評。也就是說，要給與并保障在財政政策執行過程中權益關涉方以說話的權利，使其權益因財政政策執行主體的不到位而造成的損害有表達的機會并依法得到及時而公正的救濟。這樣不僅能夠保證財政政策按照預定方案得到貫徹執行，還能夠盡量避免在執行過程中對個體權益的不當的侵害，也能盡量減少在財政政策執行中容易出現的權力尋租現象。這也就盡量減少了公共政策本身所具有的缺陷和因此帶來的負面效應，從而實現了公開透明的可見正義。

（三）財政政策效應評估需要遵循程序正義

與其他公共政策一樣，財政政策具有很強的目標性。財政政策選擇并實施一定時間后，需要對其實施效果進行效應評估，以檢驗是否達到了預期目標，同時也為是否需要調整提供前提并積累經驗。因此，如何做到客觀有效地效應評估是一項十分重要的工作。當前，對于財政政策效應的評估通常都是由政府自身，或者由政府委托給研究機構來完成。但不論是政府自身還是由其委托的研究機構，都很難擺脫自身的利益考量而給出客觀真實的評估結果。這是因為政府雖然從理論上講應當以為社會和民眾提供服務為最終宗旨，但不可否認的是其自身與整個社會的利益并非總是或完全的一致的。而且，政府未必總是比社會民眾更理性。由此，西方人有學者稱政府為“必要的惡”，提倡“看不見的手”的功效。

如何做到使財政政策效應能夠客觀真實的評估呢？筆者認為，要想如此，首先是須有一個能夠與被評估對象相對獨立的地位。只有具有獨立的地位才可能保證中立的態度。具體而言，做出評估的一方必須能保證有獨立做出評估的地位和資格，包括人事及財事等方面。而且還必須保證評估方依據事實做出的對被評估方不利或與其預先設想不一致的結果而不受追究責任的權利。可以通過立法的方式，由不隸屬于財政政策執行主體的專門機構或社會機構進行召集、組織調查、分析，在尊重事實的基礎上給出評估結果。而此項所需的經費應當獨立于財政政策的執行主體而單獨設立。具體的參與對象應該包括財政政策執行主體、財政專家、社會公眾以及財政政策實施中的直接權益關涉方等幾部分的代表。其中財政政策執行主體最多只是其中幾部分之一，之所以讓其參與主要是為了了解財政政策執行過程等具體信息；財政專家則對財政政策方面的理論與制度設計方面等給出必要的理論闡述；社會公眾代表則主要是傾聽一下普通民眾對財政政策的變化的切身體驗；直接權益關涉方可能對財政政策體驗的更為深切和直接，尤其是利益受損方，他們的感受與看法更值得關注。對于財政政策執行主體的選擇最好具有一定代表性，如考慮到各級地方政府等；財政專家則需要考慮到學派的多元性，而不能僅僅找與預定結論觀點一致的學者；社會公眾以及權益關涉方的組成則盡量做到隨機抽取。當然具體到某一時期財政政策，根據其具體情況，參與評估的各方可以進行適當調整。

此外，評估的過程應該是公正透明的，允許少數意見者發表其觀點的權利，并把每一種觀點進行登記，以便他人以后查閱。這樣才能更為全面地對財政政策的實際效應做出盡可能客觀的評估，并能經得起實踐的檢驗。若發現了問題則可以進行及時的調整。

五、結語

與既有研究不同，本文不是從財政政策內部視角進行研究而是從財政政策的外部視角，結合法哲學的思維方式而切入的；本文也不是對財政政策進行實體性思考，而是對財政政策從形成到執行再到評估整個過程的程序進行思考，以實現程序正義；本文還不是對既有財政政策進行研究，更多是一種應然性的探討。正是如此，決定了本文的研究僅是一種嘗試性的，具有諸多模糊和有待解決的問題。