我國預算法修訂應遵循的基本原則和幾個重點內容

俞光遠

（中國財稅法學研究會，北京 100805）

《中華人民共和國預算法》自1994年頒布以來，對于規范預算監督和預算行為，加強我國的預算管理，強化預算分配和監督職能，促進經濟和社會健康發展發揮了重要作用。但從預算法執行近10 多年的實踐看，特別是從發展社會主義市場經濟和實施依法治國方略的要求來看，現行的預算法已經不能適應現階段改革開放和經濟社會協調發展的需要，存在一些明顯的缺陷和不足，如現行預算法遠滯后于財稅改革、預算法律制度存在明顯缺陷、預算法有些重要條款過于籠統、預算法有些重要內容不夠完整。因此，當前迫切需要修訂和完善預算法，為逐步解決財政預算體制中的深層次矛盾創造良好條件。

一、修訂預算法的主要原則

修訂預算法有許多原則。針對現行預算法存在的主要問題，這次修訂預算法應當重點遵循以下主要原則：

（一）法定性

預算的法定性，是指預算從成立、執行、到決算都要經過立法機關審查批準，具有法律效力。通常預算是按照一定的法律程序成立的，預算成立之后，就是法律性文件，它是國家集中性財政資金來源規模、去向用途的法律性規范。非經法定程序，任何個人和單位都不得改變。世界上許多國家都以預算法律的形式，把財政資金的籌集和分配方式，組織機構及其職權范圍，預算的編制、審核、批準、執行程序固定下來，建立預算管理的法律程序。我國有的地方、部門的領導亂批條子、亂開口子的現象還時有發生，有的稅務部門還在搞“包稅”或變相包稅，有的搞人情稅、過頭稅，或越權減免稅等，這既違反了依法理財的原則，又違反了預算的法定性。遵循這條原則，重點是要強化法律責任，嚴肅預算法紀，預算法要明確列舉各種違法行為，并規定有關領導和直接責任人員相應的法律責任，以便查處遏止有關的違法亂紀，增強預算法制觀念，強化預算約束。

（二）完整性

預算的完整性，是指預算具有的所有各部分都應當完備無缺。預算包括預算收入和預算支出，按照完整性的要求，政府所有收入都要納入國家預算收入，包括稅收收入、國有資產經營收入、土地出讓金收入、政府基金收入、政府債務收入、預算外收入等所有政府收入都必須納入國家預算收入。而目前后四項政府收入尚未納入預算收入。遵循這條原則，重點是要把政府所有的收入和支出全部納入國家預算。預算法要明確規定，把土地出讓金收入、政府基金收入、政府債務收入、預算外收入全部納入國家預算收入，把政府所有支出全部納入預算支出，包括土地出讓金支出、政府基金支出、政府債務支出、預算外支出等等。如果沒有預算的完整性，就談不上預算的科學性和公開性。

（三）科學性

預算的科學性，是指根據社會經濟發展的客觀規律和我國現階段發展的實際情況，按照科學發展觀的要求，實事求是合理地編制預算。按照科學性的要求，預算編制的指導思想要科學，預算收入和預算支出的分類要科學，預算科目體系的設計要科學，預算編制的方法要科學等等。遵循這條原則，重點是科學編制國家預算，使國家預算科學合理，不僅符合社會主義市場經濟發展規律，而且反映我國社會經濟發展的實際情況，促進社會經濟的持續健康發展。

（四）公開性

預算的公開性，是指各級政府預算和部門預算的編制、執行和決算的全部過程，不僅要經過國家權力機關審批，同時還要通過新聞媒介向廣大公眾公布宣傳。許多國家議會在召開預算辯論會、聽證會時，向社會開放，公眾可以旁聽，就體現了這個特性。我國預算的公開性，是由財政預算的公共性決定的。財政收入來自于民、用之于民，因而預算從編制、審批、執行到決算的全部過程，除了個別確需保密的數據外，都應向廣大社會公眾公布宣傳，特別是人民群眾關心的“三公”經費等數據，盡可能增強預算透明度，不僅可以得到廣大人民群眾的理解和支持，而且可以有效增大人大監督、輿論監督和社會監督的力度。而絕不能以保密為由，搞變相的暗箱操作或權錢交易等的腐敗行為，杜絕屢禁不絕、五花八門的“小金庫”，或變大公為小公、變小公為個人等的違法行為。遵循這條原則，重點是預算編制的內容盡量細化透明，預算編制、審批、執行、監督的各環節和全過程盡量公開透明，以便加強人大監督、輿論監督和社會監督，從根本上遏制各種違法亂紀行為。

二、此次修訂預算法應關注的幾個重點內容

目前來看，我國大的政治經濟體制尚未改革或確定下來，中央和地方事權和財權的劃分尚不科學，中央與地方的分配關系尚未理順，要進行根本性的預算法大改的條件還不夠成熟。而進行小改又缺乏實質性意義，因而這次修訂預算法只能是以立足于中改或爭取中改為好，對于一些爭議比較大、修改條件不太成熟的問題應當放到以后逐步解決。在這個指導思想下，這次修改預算法需要重點研究解決以下主要問題：深化分稅制預算體制改革，理順中央與地方財政分配關系；細化和科學編制預算，增強預算的科學性和完整性；深化部門預算改革，規范部門預算編制；明確預算初步審查的重點，提高預算審查監督的效果；規范預算超收收入的使用，加強對預算超收收入使用的監督；明確預算調整行為，加強對預算調整的審查監督；借用審計機關力量，加強對預算執行情況的審計監督；規范預算審查監督，加強人大對預算的審查監督；賦予地方省級政府適當舉債權，將地方債務管理納入法治化軌道；嚴格法律責任，強化預算約束等。

上述預算法修訂應關注的主要內容，大部分在筆者之前的文章中已有所闡述①參見俞光遠：“我國現行預算法修訂的主要內容與對策建議”，《地方財政研究》2011年第1 期。，這里不再重復。本文重點就強化人大監督、規范地方債務和強化預算約束這三個方面加以討論。

（一）規范預算審查監督，加強人大對預算的審查監督

現行《預算法》的一個重大缺陷是，缺乏人大及其常委會對預算審查監督的實質性內容，僅在第五章預算審查和批準和第九章監督中有一些人大對預算審查監督的程序性內容。人大審查監督的一個主要特點是依法審查、依法監督，預算法的重大缺陷是造成人大對預算進行程序性審查監督的多、實質性的審查監督少的重要原因，直接影響人大對預算審查監督的質量和效果。

修訂預算法應當增設一章，專門規定人大及其常委會加強對預算審查監督的內容。要將《全國人大常委會關于加強預算審查監督的決定》的重要內容和有關精神吸收納入《預算法》中；同時，將各地人大及其常委會加強對預算審查監督行之有效的創新做法和成功經驗吸收納入《預算法》中。歸納起來主要做法和重點內容有：一是明確人大財經委初審預算草案可召開座談會、論證會，財政部門對初審意見要及時反饋；二是人大常委會可責成審計部門對重點部門和重點項目資金使用情況進行專項審計，并報告審計結果；三是人大代表或常委會委員可以依照法定程序，對預算決算中的有關問題提出詢問與質詢；四是人大常委會可就預算、決算中的重大事項或特定問題組織專題調查；五是人大常委會可就預算審查監督中的重大問題舉行聽證會，對預算工作進行評議，作出有關決議；六是對人代會預算決議中強調確保的支出項目和法定必保的支出項目需要調減指標的，須報經人大常委會批準后執行；七是人大常委會組成人員可以按照法定程序，提出有關預算的修正案；八是堅持先有預算、后有支出的原則，編制臨時預算，規范人代會召開前的預算支出；九是公民或組織有權對違反預算法律、法規的行為，向人大及其常委會或者其他有關國家機關進行檢舉和控告；十是對違反規定負有責任的主管領導和直接責任人員追究行政責任或其他法律責任等。

（二）賦予地方省級政府適當舉債權，將地方債務管理納入法治化軌道

按照現行預算法規定，地方政府沒有舉債權。但在實際執行過程中，由于各種各樣的原因，各地方政府普遍都有或多或少的債務，特別在2008年以后，為了應對金融危機的沖擊，與中央增投4萬億元建設資金配套，截止2010年底，地方政府逐步形成了10.7萬億元的債務余額。地方政府總體債務規模過大，部分地方政府償債壓力加大，存在一定的債務風險。從2009年債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。為了將債務規模控制在安全可靠的范圍以內，從目前我國的實際情況出發，應當賦予地方省級政府適當的舉債權，并將地方債務規模和債務管理納入法治化軌道。根據發展社會主義市場經濟的要求，按照中央統一領導與地方分權管理的原則，實行名副其實的分稅制后，應當賦予省級地方政府適當的舉債權，省級地方政府舉借一定規模的債務，主要用于彌補以前年度的財政赤字、歸還地方政府舊債（包括隱性掛賬）和其他急需的財政支出。根據我國的實際情況，參照國內外有關經驗，一般來說，地方省級債務占當年本地區GDP 的比重應當控制在3%以內，省級債務余額占GDP 的比重一定控制在20%以內，這是省級綜合財力可以承受的范圍，總體上必須控制在這個安全可靠的范圍之內。

為了嚴格控制地方債務規模，并將地方債務管理納入法治化軌道，《預算法》必須重點規定：一是根據本地區社會經濟發展的實際情況，地方省級政府可以舉借一定規模的債務，地方省級債務占當年本地區GDP 的比重應當控制在3%以內，省級債務余額占本地區GDP 的比重應當控制在20%以內；二是為了嚴格地方債務的使用方向，省級地方政府舉借的債務，主要用于彌補以前年度的財政赤字、歸還地方政府舊債和其他急需的財政支出；三是為了強化債務管理，嚴格債務約束，應當將地方債務收入與支出納入預算管理，省級地方債務預算應對當年地方債務的發行額度、主要用途、使用期限、借用利率、使用方式和還本付息做出詳細說明，并由本級人大審查批準和監督；四是為了強化償債責任，建立健全清償債務機制，在發行地方債券或者為地方債融資時，必須明確地方債務的發行主體、發債規模、發債程序、償還機制、發債責任、債務資金使用及其績效考核，并納入地方省級政府任期目標責任制，與地方省級主要負責人的政績考核掛鉤。

（三）嚴格法律責任，強化預算約束

從近幾年對中央預算執行情況的審計工作報告反映的情況來看，目前違反預算管理的行為種類比較繁多，違法亂紀的現象比較嚴重。現行預算法規定的法律責任只有三條，內容少而空洞，不僅列舉的違法亂紀行為種類太少，而且內容過于粗略，缺乏可操作性。

為了嚴格法律責任，強化預算約束，修訂預算法應采取列舉法和概括法相結合的方法，將較為普遍、危害較大的違反預算管理行為有重點地列舉出來，制定相應的法律責任和懲罰措施，并視違者的情節輕重，追究有關部門主要領導和直接責任人員相應的行政責任或者刑事責任，重點內容主要包括：一是嚴格依法征稅，依率計征，應收盡收，及時足額征收各項稅收收入，既不得按照計劃指標或任務多征、少征、緩征稅收，也不得包稅或變相包稅，嚴禁越權減免稅；二是禁止截留、擠占財政收入，既不得混淆各級財政收入的級次，也不得擅自變更財政收入的級次；三是禁止擅自改變財政資金的用途，既不得將財政資金挪作他用，也不得在預算科目之間流動；四是禁止部門、單位私設小金庫，既不得違規發放津貼，也不得巧立名目發放各種補貼；五是健全地方債務管理制度，將地方債務納入預算管理，嚴格地方債務風險目標管理，防范地方財政風險，地方舉借債務擅自超過法律規定比例的，或者地方債務到期無法清償的，追究地方主要領導和直接責任人員的法律責任。