冀中南發展戰略視角下的縣域財政問題思考——以沙河市為例

高志遠 榮志杰

（沙河市財政局，河北 054100）

冀中南地區是河北省經濟、政治、文化的重要板塊，在河北省“十二五規劃”中明確提出要加快發展冀中南經濟區域，充分發揮京廣、京九復合交通通道和產業基礎優勢，培育壯大正定、沙河、武安和冀州、清河等重要增長點。作為冀中南經濟區中的沙河市，如何借力傾斜政策，充分利用現有的便利條件和交通、產業基礎優勢，最大限度地采用財政貼息、財稅獎勵的調控手段，發揮財政資金杠桿作用，努力推動縣域經濟板塊的較快成長，成為現實而又緊迫的課題。

一、冀中南經濟區的確立為沙河市提供了歷史性機遇

1.區位優勢明顯，交通便利。沙河市位于河北省南部，地處晉、冀、魯、豫的接壤地帶，是溝通京、津、晉、冀、魯、豫的交通樞紐。同時沙河市是邯（鄲）邢（臺）經濟走廊中心，是河北省實施“一線兩廂”戰略中南廂的一個重要工業城，也是華北地區乃至全國重要的煤炭、鐵礦石、玻璃、炭黑、飼料工業基地，在全省“十二五”規劃中沙河被列為冀中南經濟區沿京廣線重點打造的18個縣（市）之一，可謂是機遇寶貴，發展可期。

2.先進制造業快速增長。緊鄰太行山脈的沙河市礦產資源蘊藏豐富，現已發現的礦藏資源有40余種，探明儲量的有10 余種。近年來，沙河市高標準、高站位謀劃先進制造業戰略布局，積極推進工業產業結構調整，出臺了一系列政策措施，重點扶持建材、裝備制造、煤化工、鋼鐵等產業的發展，涌現出一大批國內知名的企業集團。據統計，2010年全市第二產業增加值達到105億元，增長近16%。

3.現代化服務業發展勢頭良好。近年來，沙河市以現代物流業為龍頭，大力改造提升傳統服務業，優先發展商貿服務業、服務生產，擴大就業，夯實物質基礎，確保了商貿流通、信息產業、房地產、金融保險、文教衛生、旅游等三次產業的聯動發展，使現代服務業成為拉動全市經濟發展和社會進步的新引擎。2010年，全市服務業增加值達到48.07億元，占全市GDP 的30%，同比增長18.5%，現代化服務業發展勢頭良好。

4.現代農業發展成效顯著。近年來，沙河市堅持“穩定糧食、提高林果、做強畜牧、大力發展農產品加工業”的發展思路，實行工業反哺農業、城市支持農村和多予少取的方針，實施“五化聯動”戰略，推進農業開發園區化、農業經營產業化、農業生產標準化、農業產品品牌化、農業管理現代化，有效地推進了現代農業發展。2010年全市農產品加工業年銷售收入達到48億元，同比增長15%。

5.農業旅游連年創造佳績。沙河市歷史悠久，文化積淀深厚，境內旅游景點亮點眾多。如：秦王湖、北武當山風景區是省級重點風景名勝旅游區，九龍溝農業旅游示范點被授予河北省農業旅游示范單位。還有明長城遺址、唐代著名書法家顏真卿親筆書寫的宋璟碑、清乾隆皇帝御筆真跡《梅花賦》等人文景觀。另外，沙河藤牌陣在北方文化遺產中十分罕見，已被納入國家第一批非物質文化遺產。2010年全市共接待各類游客22萬人次，實現旅游總收入2600 多萬元。

二、借力冀中南經濟區發展，沙河市已經具備了良好的經濟發展基礎

近年來，沙河市財政收入逐年提升，國民綜合經濟實力日漸壯大，城市功能進一步增強，城市承載力明顯提高。借力于冀中南發展戰略機遇，該市已經具備了良好的社會經濟基礎。

1.國民經濟實力逐年提升。2011年，全市生產總值完成191.9億元，是2006年的2.3倍，年均增長26.4%。全部財政收入完成20億元，是2006年的2.7倍，年均增長35%，實現了10億、20億元“兩級跳”。其中地方一般預算收入完成6.21億元，是2006年的3.2倍，年均增長45.5%；全社會固定資產投資完成117.7億元，是2006年的3.1倍，年均增長25.2%；全社會消費品零售總額達到47.7億元，是2006年的2.4倍，年均增長18.7%。綜合經濟實力連年位居全省三十強縣（市）之列。

2.經濟產業結構不斷優化。三次產業比重由2006年的6.3∶72.4∶21.3 演變為2.6∶68∶29.4。采掘業占經濟總量比重由2006年的60%降至2011年的40%，新型建材業、裝備制造業、醫藥化工業占經濟總量比重達到45%以上。全市已成為全國最大的平板玻璃生產基地，龍星化工公司成為邢臺地區首家民營上市企業。

3.全市項目建設成績斐然。從2006年至2011年，全市累計完成企業改制26 家，盤活資產3.2億元，安置職工4500 余名。五年實際利用外資7828萬美元，引進內資76.57億元、人才1800 名、技術220 項。高標準建成河北省沙河玻璃技術研究院，成為全國第一家由縣級政府投資建設的科研機構。五年來，共實施億元以上重點項目108個，總投資達650億元。

4.推動城鎮化進程加快。以開展“城鎮面貌三年大變樣”活動為契機，強力推進城市建設和市容市貌整治。至2011年底，全市共完成拆違拆遷180萬平方米，累計投資65億元，實施了新區拓展、城市優居、路網改造、美化綠化等一批重點工程。城市建成區面積由13.5 平方公里增至18 平方公里，城鎮化率達到45%，提高5.2個百分點。沙河市被評為全國宜居宜業典范縣（市）、省級園林城市和邢臺市“城鎮面貌三年大變樣”工作優秀縣（市）。

5.節能減排強力推進。強力淘汰落后產能，共關閉落后玻璃生產線202 條、水泥生產線13 條，拆除煙囪227 根。建成市區污水處理廠及一級A 標準改造、工業園區污水處理廠、城市垃圾處理廠等節能減排基礎設施工程。城市垃圾100%實現無害化處理，城市污水處理率達到95%以上。在全省“雙三十”考核中，連續被省政府評為“減排工作優秀單位”、“節能工作優秀單位”、“三年減排目標考核優秀單位”。

6.社會事業全面發展。2011年，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別達到16470 元和6980 元，年均增速分別達到12.8%和9.3%。社會保障能力進一步增強，城鎮新增就業2.9萬人，城鎮登記失業率控制在4%以內。農村低保保障對象達19897 人，城市低保實現應保盡保。爭取到首批全國新型農村養老保險和城鎮居民社會養老保險試點，城鄉養老保險實現了全覆蓋。各項事業長足發展，累計投資5億多元，完成一中新校園、九中建設和23 所中小學校舍新建、改擴建。全面免除城鄉義務教育階段的學雜費。啟動了市人民醫院住院大樓工程。推行了新型農村合作醫療制度，農民參合率達到97%。建成一批鄉鎮綜合文化站、農村書屋，文化藝術中心基本建成。

三、財政在冀中南發展戰略時期支持縣域經濟所面對的現實困難

長期以來，受自然、歷史、區位等方面因素影響，冀中南地區縣域經濟發展總體仍相對滯后，發展方式粗放，整體競爭實力不強，縣級財政運行較為困難，與全國縣域經濟平均水平相比還有一定差距。如沙河市雖然社會經濟發展取得了一定成績，但由于歷史積累的問題較多，加之改革和發展過程中又出現了一些新的矛盾和問題，財力依然困難，收支矛盾較為尖銳。

1.財政收入總量相對較小，收入質量不高。2011年沙河市財政收入再創新高，首次突破20億元大關，收入總量位居邢臺各縣市（區）首位，縣域經濟綜合實力再次進入全省前30 強之列。但與省內遷安、任丘等發達縣市比較，目前全市的財政收入總量、質量和人均財力水平差距仍然較大。特別是地方可用財力較小，財政收入質量不高。2011年，沙河市地方一般預算收入占總財政收入為31%和GDP 的比重分為31%和3.3%，遠低于省內經濟發達縣市的同類比重，這表明沙河財政在支持地方經濟發展方面能量有限。

2.民生支出巨大，財政收支矛盾相當尖銳。一是干部職工工資和機構正常運轉需要基本得到保證，但仍屬于低水平保障標準。二是按照沙河市“十二五”規劃的五年經濟社會發展總體思路、主要任務和重大舉措，今后民生支持力度將會繼續加大，這勢必會對財政資金的需求日益擴大。三是國家陸續出臺結構性減稅政策，省取消了激勵性財政體制，邢臺市出臺新的財力調控機制，省、邢臺市新的財政體制都加大了財力調控力度，預計每年將影響全市近億元的財力。四是公共財政的保障范圍越來越大，城鄉環境治理、新農村建設、義務教育，以及城鄉醫療改革、農村養老保險、城鄉低保、就業再就業等城鄉社會保障，都需要大量的縣級財政資金配套，財政支出新的壓力進一步加大，收支矛盾依然十分突出。

3.財政收入結構性問題突出。一是產業結構有待于進一步優化調整。“十一五”期間，全市三次產業結構優化調整明顯，第一產業占GDP 比重下降3.7個百分點，第二產業下降4.4個百分點，第三產業比重提高8.1個百分點。但第二產業占GDP 為68%的比重明顯偏高，第三產業仍有較大提升空間。二是區域發展不平衡。全市財政收入呈現東高西低的增幅梯度，2011年最西端的蟬房鄉只有19萬元，區域經濟發展很不均衡。三是稅種收入不合理，影響縣級財政收入整體質量。與經濟增長密切相關的增值稅、企業所得稅、營業稅、個人所得稅貢獻稅收仍是收入的主要力量，該類稅種對地方貢獻比例較小，影響財政收入質量。

4.體系構建缺位，財政管理需細化。一是現代公共財政體系建設需加強。雖然近年來沙河市多項財政改革走在了邢臺市或全省的前列，但各項改革都是分別探索進行的，還缺乏整體層面的系統化，導致改革的效益得不到最大化的發揮，影響實際效果。二是支出結構調整緩慢。受既得利益的困擾，傳統體制下形成的資金供給格局一時難以打破，并趨于固化，而適應經濟社會轉軌需要的新的支出又不斷增加，致使該保的保不住，不該保的包攬過多，財政支出中的缺位和越位并存。三是過緊日子的意識有待加強，脫離實際搞形象工程、政績工程，“人、車、話、會”管理粗放和花錢大手大腳的現象在一定領域或部門還存在，加劇了財力緊張。

5.債務負擔沉重，償債壓力加大。目前，我市已進入償債高峰期，還本付息額逐年增加，對地方不能按期歸還的各類政府債務，中央財政在年終決算實施扣款，銀行貸款利息沉重，形勢嚴峻。同時，由于國家收緊信貸規模，企業融資難，企業間供銷難以及時結算，貨款拖欠問題突出，一些項目因資金問題推遲開工或放緩了建設步伐，勢必影響財政收入增長。

四、縣域財政在借力冀中南發展戰略支持地方經濟發展中的對策及建議

財政部門作為公共產品與服務的具體提供者，在借力冀中南發展戰略時期扮演重要角色，對支持縣域經濟發展承擔著艱巨的任務。因此，縣域財政部門應圍繞全省“十二五”規劃關于加快發展縣域經濟的總體部署，以打造冀中南經濟區發展戰略為契機，綜合運用財政資金、財政政策、財政體制等工具，激發縣域經濟發展的內在動力，促進縣域經濟和各項社會事業全面協調可持續發展。

1.加強溝通協調，積極爭取中央、省財政轉移支付。支持縣域經濟發展需要大量資金的投入。財政部門要積極發揮自身職能優勢，借助冀中南發展戰略契機，加大向上級有關部門跑辦力度，緩解縣域財力困境。一是積極爭取各項專款。按照專項資金歸屬，聯系相關部門，在掌握具體的內情、實情、準情上下功夫，突出項目帶動，及時把“對接”項目報上去，并跟蹤落實。二是積極爭取轉移支付，要做細、做好工作，爭取得到更多的轉移支付份額。三是將爭取政策放在更加突出的位置，力爭在國家支持政策框架內，解決縣域財政經濟領域的一些實際問題。

2.立足地方實際，努力加強財稅政策改革力度。促進經濟轉型，解決發展投入問題、調動縣域發展積極性是關鍵。因此，應該立足當地實際，密切關注稅制改革動向，從當地實際出發，有重點的做好稅制改革的有關配套政策、措施儲備，保證各項稅改政策的順利實施。同時，應該在如何改善地方收入質量上下功夫，盡可能增加地方可用財力。

3.加大資金扶持，進一步支持經濟產業結構優化調整。培育財源、壯大財政收入規模，是解決縣域財政困難的根本出路。縣域財政部門要充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，積極培育財源，優化經濟產業結構。一是集中財力辦大事，重點精選支持一批產業鏈條長、生成速度快、帶動效益好的重大產業項目，引領產業升級，帶動整體經濟提質增效。二是立足資源優勢，鞏固改造現有的工業企業，提升工業品質。支持企業自主創新，大力支持發展產品精深加工，延伸產業鏈，做大做強支柱產業。三是支持利用現有的基礎和優勢，集中扶持做強優勢產業、培育新興產業、改造提升傳統產業。推進節能減排，大力發展污染少、能耗低、附加值高、符合產業政策的新型工業企業。四是支持工業園區建設，形成產業集聚，使工業園區成為市場經濟的“航空母艦”、舞活市域經濟發展的龍頭。

4.打造民生財政，全力支持社會民生事業全面均衡發展。推進縣域經濟發展是一項社會系統工程，需要在多個方面加大財力投入。縣域財政部門應該在財力一定的情況下，積極調整支出結構，努力提高縣域財政的保障水平和能力。一是著力壓縮財政供養人員，大力壓縮公務購車經費、會議經費等一般性支出，建設節約型政府。二是繼續加大城市建設的財力投入，推進城市化進程，著力優化城區環境，提高城市品位。三是嚴格落實國家支持農村社會經濟發展的各項支農、惠農政策，支持現代農業發展。同時，認真落實家電下鄉、汽車摩托車下鄉等政策，努力拉動農村消費需求。四是適時調整財政支出政策，統籌兼顧，確保重點，合理分配財政資金。“十二五”時期，重點加大對基本公共服務的投入力度，向“三農”、教育、科技、文化、醫療衛生、社會保障和就業、住房保障、公共安全、生態環境等公共領域傾斜，優先保障和改善民生。

5.推進財政改革，加強財政資金監督管理力度。促進縣域經濟發展，需要財力支持，對財政資金運行就需要嚴格管理。因此，一是加大資金整合力度，對一般公共預算、政府基金和其他政府資金統籌安排，分類整合，提高公共資金配置效益。二是繼續完善和深化縣鄉財政體制，著力推進鄉鎮財政所規范化建設，不斷提高鄉鎮財政科學化、精細化水平。三是深化預算管理改革，完善部門預算編制模式，推進三年滾動預算編制，實施預算績效管理改革。四是深化國庫集中支付制度改革，加大公務卡改革力度，著力完善國庫單一賬戶體系，規范預算單位銀行賬戶管理和財政專戶管理，提高智能監控能力確保資金安全。五是完善政府采購制度，規范政府采購管理，推進電子化政府采購，注重發揮政府采購調節和節支功能，服務經濟社會發展大局。六是積極探索推進公共設施共建共用、資源整合、信息共享、政府購買、財政投資評審公共服務等高效率資金使用方式，提高財政資金使用效益。

6.加強政府債務管理，防范化解債務風險。要正確處理發展需要與財力支撐的關系，準確把握負債建設與財政風險的平衡，統籌兼顧，建立起舉借有度、償還有方、管理有序、監控有力的新機制，將地方政府性債務管理納入規范化、制度化軌道。一要加強政府性債務統計工作，構建風險預警機制。二要多渠道籌集資金，防范和化解債務風險。三要加強對新設立政府融資平臺公司監管，防范或有財政風險。對政府性債務實行績效評價。

7.堅持以人為本，加強對人才培養引進支持力度。“產業凝聚人才，人才造就產業”。以人為本，匯聚英才是實現冀中南發展戰略，促進縣域經濟發展的必需。因此，縣級財政部門要不斷加大對人才開發工作的投入，不斷完善和落實吸引人才特別是高科技人才的特殊政策，努力營造用好人才、吸引人才、留住人才的良好環境，用好現有人才、引進急需人才，增加人才總量，努力構筑人才優勢，為縣域經濟發展發展作好智力儲備。