中西政黨入憲的比較分析——基于憲法文本的考察

殷文超

（南京大學 政府管理學院，南京 210093）

在當今世界，存在政黨的國家占據絕對多數。作為國家運轉潤滑劑的政黨，深刻影響著世界各國的政治進程。［1］94而憲法作為一國的根本大法，規定著國家運行的基本制度與原則。因此，各國在制定憲法時，理應在制度安排上確立政黨的法律地位與活動邊界。考察西方憲法文本可以看出，西方政黨入憲已經基本成熟，成為民主良性運轉與政治穩定的重要制度保障。由此引發的問題是，中國“政黨”何時入憲？其路徑選擇與相關內容與西方有何差異？基于此，筆者對上述問題進行了系統梳理與分析，以期把本論題研究引向深入。

一、漫漫長路——西方政黨何以入憲

早期政黨的產生，可以追溯到17、18世紀的歐美。現代意義上的政黨則產生于19世紀初的英國和美國，其歷史尚不足200年。

在政黨發展史的早期，人們往往將“政黨”與“宗派”混為一談，使得“政黨”獲得合法地位、取得認可的道路漫長而崎嶇。在相當長的時期內，存在對政黨的敵視與否定。美國開國總統華盛頓在警告“黨派精神”的惡劣影響時說：“政黨往往干擾公眾會議的推行，并削弱行政管理能力。”［2］338杰斐遜也說過：“如果我不支持一個政黨就不能上天堂，那么我寧愿根本不上天堂”。［3］1058在歐洲存在同樣的情況，“孔多塞在對吉倫特黨人的憲法計劃提出建議的時候認為：‘法蘭西共和國最基本的需要之一是不要政黨。’”［4］26

在中國，“黨”、“派”初現時含有貶義，“結黨營私”、“群而不黨”等詞匯很好地說明了政黨的處境。即使在近代，國人對黨和黨爭還是心存疑慮。民初，政黨更是得了“黨爭亡國”的罵名。所謂“狂罵丑抵，痛惡黨爭；痛哭流涕，忠告黨爭；冷嘲熱譏，排斥黨爭；危言悚詞，仇視黨爭，政黨之萬惡，至此而極矣。”［5］

將“政黨”與“宗派”區分開來，經歷了從古羅馬到19世紀的漫長歲月。從馬基雅維利到孟德斯鳩，再到伯克、貢斯當等思想家們的著述中，二者的區分日漸清晰。伴隨著區分的明確，“政黨”及“黨爭”存在的必然性也慢慢為政治精英和普通大眾所接受，由此，托克維爾在《論美國民主》中提出了“政黨是自由政府的固有災禍”的說法，其對政黨“固有”的、不可避免的強調已經超越了單純的“政黨是惡的價值判斷”。［6］195其后的詹姆斯·布賴斯更是提出了“政黨是不可避免的。任何大的自由國家都有政黨。如果美國沒有政黨，沒有任何人知道代議制政府將如何工作”的說法。［4］49當政黨成為國家政治運作中不可或缺的一環時，對政黨進行法律地位上的認可便被提上了政治家們的議事日程。

相比政黨的歷史，憲法及憲政的創制早了許多。在大量的思想家開始關注于憲法和憲政時，政黨尚未進入人們的視野。正如薩托利所說，“當憲政理論被憲政律師所堅持時，政黨還處在萌芽之中——政黨獲得公法地位只是在第二次世界大戰之后，并且那時只出現在極少數的憲法中。”［4］31

最早制定憲法的國家是英國。然而，英國憲法草創之時政黨政治遠未出現，政黨入憲無從談起。據考證，政黨詞匯最早出現于1936年的《蘇聯憲法》，規定：“工人階級、勞動農民及勞動知識分子中最積極最覺悟之公民，則自愿結合于蘇聯共產黨。”［7］1084可以說，正是這一條款開啟了人類歷史上將政黨入憲的進程。其后隨著二戰結束，為政黨立法及將政黨入憲成為西方國家及新興獨立國家在制定和修正憲法時的通行做法。及至今日，世界上多數國家已在憲法中設置了政黨規范，亦有三十余個國家制定了專門的政黨法，政黨的地位已經獲得憲法和法律的確認。［8］6

總體看，各國涉及政黨的憲法和法規主要分為三種情況：第一種，直接在憲法中對政黨及其規范做出界定的，如制定于1958年的《法國憲法》規定：“各政黨和政治團體協助選舉的進行。各政黨和政治團體得自由地組成并開展活動。他們必須遵守國家主權原則和民主原則。”［7］987第二種，憲法中無明文規定，僅靠慣例的形式來給予依據，比如美國憲法及修正案中均沒有涉及政黨內容，兩黨制的運作是基于長久以來在總統和議會選舉中形成的慣例。第三種，除在憲法中加以規定外，還制定了專門的政黨法，如聯邦德國于1967年通過了世界上第一部《政黨法》，對政黨的定義、組織原則、經費等方面做出了詳細的規定。

二戰的發生在一定程度上為政黨入憲提供了契機。然而，西方政黨入憲有其深刻根源。首先，政黨政治的不可或缺為政黨入憲提供了根本依據。百年的發展使政黨被政治家及普通民眾接受，成為國家政治運行中的重要一環。消除政黨及黨爭不僅不必要也不可能。正如在美國，自由主義的政治傳統使政治家們意識到，消除黨爭必然要以限制自由為代價，那種期望政治生活中沒有爭論的想法是愚蠢的。［9］172因之作為固有“惡”的政黨在法律上獲得認可已成為大勢所趨；其次，基于個人權利維護的需求使政黨入憲成為必須。西方社會普遍信守自由主義信條，呼吁個人本位、合理避害，要求對人權起碼的尊重與維護，然而二戰中法西斯政黨對人權的踐踏使人們對政黨產生了不可抗拒的畏懼感。誠然，政黨作為自由政府固有的“惡”無法避免，但是其“惡”的程度理應受到限制。根本層面上的挾制只能到立國之本的“憲法”中去尋找，政黨入憲成為維護公民個人權利的必須；最后，憲法及憲政發展的需要推動了政黨入憲進程。從根本層面上規定國家架構的憲法，本身就存在著一個發生與發展的過程，其內容也應跟隨社會、政治、民主前進的腳步而更新、完善，早先對政黨的忽視已不適應政治系統發展的需求。“政黨入憲”成為憲政發展的題中之意。

二、疾風勁雨——中國政黨入憲歷程

在西方，從政黨萌芽到入憲可謂經過漫漫長路。而在有著五千年悠悠歷史的中華大地上，“政黨”這個舶來品的短暫歷史以及同樣短暫的制憲史則使中國的政黨入憲顯得迅速而直接。與西方語境下政黨入憲的差異使其獨具特色。

在中國傳統政治話語中，“結黨”與“營私”的捆綁使“黨”在價值判斷上備受非議。盡管如此，“會”、“社”等政黨雛形依然大量存在。洋務運動后，隨著中西文化交流的不斷深入，西方政黨觀念傳入并在國人中產生了一定的影響。此后，在立憲派人士的鼓吹下，憲政意義上的中國政黨開始發軔。借鑒西方憲政形式的中國第一部憲法性文獻《欽定憲法大綱》在1908年出爐。此后，憲法、憲政和政黨政治便成了國人的政治訴求和移植熱點。

從文本上進行考察，中國第一部出現“政黨”字眼的憲法性文件要追溯到1931年的《中華民國訓政時期約法》，其第三章第三十條規定：“訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權。中國國民黨全國代表大會閉會時，其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之”［10］365；第七章第七十二條規定：“國民政府設主席一人，委員若干人，由中國國民黨中央執行委員會選任，委員名額以法律定之。”［10］368這些條文明確表明了國民黨的統治地位。這距離中國最早的資產階級政黨中國同盟會的成立僅有短短的26年。

在《訓政時期約法》之前包括《欽定憲法大綱》在內的七部憲法文獻中，均沒有提及“政黨”問題，但大多都設置了賦予人民結社自由權利的條款。正是這些條款的存在，開啟了中國歷史上的政黨進程。民初，黨禁大開，各界紛紛立黨，政黨如過江之鯽。可以說，“辛亥革命勝利后，以西方憲政為榜樣，政黨政治成為社會各團體共同的政治訴求。有關議會及政黨制度的理論隨之成為民國初年政治精英移植的熱點。”［11］109此時，政黨及政黨制度雖沒有被寫入憲法，但精英們對于政黨與憲法、憲政的關系，卻已有探討，如立憲派提出：“政黨之與立憲政治，猶如鳥有雙翼，非有立憲之政，則政黨不能興；若立憲之政，無政黨之興，亦尤鳥之無翼耳。”［12］

從1931年《訓政時期約法》制定起，到1946年又產生了三份憲法性文件，包括《中華民國憲法草案》、《中華蘇維埃共和國憲法大綱》和《中華民國憲法》。在這些文本中，都沒有再像1931年《訓政時期約法》明確給予政黨法律地位的表述。《憲法草案》中未提及政黨問題，其余兩部憲法文本雖有涉及，但都是消極意義上的排他性條款。如《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中提出：“中國蘇維埃政權現在要努力幫助這些弱小民族脫離帝國主義、國民黨軍閥、王公、喇嘛、土司等的壓迫統治，而得到完全的自由自主”［10］289，通過憲法將國民黨列入革命對象范疇。1946年的《中華民國憲法》中提到政黨的地方共有五處，如第七章第八十條：“法官須超出黨派以外，依據法律獨立審判，不受任何干涉。”［10］383第十三章第一百三十九條：“任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具。”［10］397政黨相關的條款均在強調脫離黨派、超出黨派，防止黨派之爭擾亂社會平等、妨礙司法獨立等。

考察這一時期的歷史，我們不難找出政黨沒有在憲法中確立明確地位的原因。首先，根據憲法的構成來看，除《中華蘇維埃共和國憲法大綱》外，其它兩部憲法文本都是“以西方資本主義國家憲法為摹本，同時又結合了孫中山的三民主義制定出來的”。［13］257在西方國家，被看作“影響國家政治生活團體”的政黨尚未走入憲法文本；其次，此時正值新民主主義革命時期，各方均有自己的利益訴求。共產黨既要擔當起救亡圖存的重任，又要抵抗國民黨的圍剿與迫害，將“國民黨”列入革命對象不僅必要而且必須。而1946年的《中華民國憲法》的制定，則是國民黨一手包辦之產物。不愿與共產黨及其他民主黨派分享權力的國民黨之強調武裝力量等“脫離黨派”主要是為了維持在中國的獨裁統治；第三，對民初“黨爭亡國”的歷史記憶，亦促使對政黨有“消極意義”了的規定進入憲法條文。

1949年9月召開的政治協商會議，通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》。起著臨時憲法的作用的《共同綱領》中，共有七處和政黨相關的語句，如序言部分的“由中國共產黨、各民主黨派、各人民團體、各地區、人民解放軍、各少數民族、國外華僑及其他愛國民主分子的代表們所組成的中國人民政治協商會議，就是人民民主統一戰線的組織形式”［10］256；第二章第十七條“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律，法令和司法制度，制定保護人民的法律，法令，建立人民司法制度。”［10］268這些條款的訂立，不僅是對共產黨和各民主黨派在創建新中國過程中所起作用的肯定，也為掃除國民黨殘余勢力，構建一個平等、自由、民主的新中國提供了憲法依據。

1949年建國后，我國先后于1954年、1975年、1978年及1982年制定了四部《中華人民共和國憲法》。其中，1978年憲法經過了兩次修正，1982年憲法經過了四次修正，現行的憲法正是2004年修正后的文本。我們不難發現，在建國后的所有憲法中，均規定了中國共產黨的領導地位并樹立了黨的權威。這不僅體現在序言部分，如1954年憲法中的“中國人民經過一百多年的英勇奮斗，終于在中國共產黨領導下，在一九四九年取得了反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的人民革命的偉大勝利”；［10］197還體現在憲法的正文中，如1978年憲法規定“中國共產黨是全中國人民的領導核心。”［10］143這些條款，對于鞏固黨的統治，發揮黨員的先鋒模范帶頭作用，團結民主黨派，集全國之力發展社會主義事業起到了巨大的推動作用，為黨領導的國家發展提供了憲法依據，促進了黨的領導與治理的合法性。

當然，在這四部憲法和六次修正案中，對“政黨”的表述不是一成不變的，這中間也存在著一個發展的過程。由于歷史原因，制定于文化大革命期間的1975年憲法去除了關于民主黨派的表述。而在隨后的1978年憲法中又恢復了關于民主黨派、統一戰線的內容。在1982年憲法中，第一章第五條下加上了“各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的條款，從而將中國共產黨和各民主黨派均置于憲法和法律規范之下。［10］51993年憲法修正案中，序言中又增加了“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”的表述，正式將我國的政黨制度寫入憲法，民主黨派的法律地位得以提升到國家層面。［10］881999年憲法修正案，將黨的指導思想鄧小平理論寫入憲法，隨后的2004年修正案又將“三個代表”寫入憲法中。

三、存異求同——發展視野下政黨入憲的比較分析

憲法與憲政在當今民主話語的強勢主導下，已成為各國不可回避的政治訴求。政黨作為連接國家與人民的橋梁與紐帶，更是構成了代議制民主和憲政運作的依靠力量與基石。政黨入憲正是在民主憲政高歌猛進的進程中進入人們視野的。中西語境下政黨入憲的不同不僅體現在時間差異上，更體現在憲法文本中。探求產生如此差異的原因，要把握以下幾點。

首先，“先黨后國”與“先國后黨”的建構次序構成了差異的基礎。根據迪韋爾熱的觀點，西方國家的早期政黨是一種“內生黨”，產生于議會政治運作。在政黨誕生之前，國家已長久運轉，政黨的建立是以國家存在為前提的，是一條“先國后黨”的建設次序。這就使得西方政黨面對的任務單一且簡單。在中國，“政黨”則走的是一條“先黨后國”的建構路徑，政黨成立之時，中國深處半殖民地半封建社會的窘境之中，從而，實現民族獨立的任務與反帝反封建的要求交織在一起，成為政黨成立之初便不得不肩負的歷史重任。為了實現這一目標，政黨必須構建強有力的領導，其力量的攫取不僅來自于政黨的團結一致、權力集中，更來自于共同體與法律的認可。而作為根本大法的憲法無疑是權力來源的重要根據。確立自身在憲法中的地位便成為政黨的合理訴求。新中國成立后，面對西方國家的敵對孤立及領導人民恢復經濟、建設社會主義與實現民族振興的重任，堅持和加強黨的領導自然成為一種必須。將黨的領導地位寫入憲法，適應了國家建設的需要，表明了共產黨人不僅善于利用手中的武器領導革命，亦善于運用法律手段來鞏固執政地位，實現由“革命視野”向“執政視野”的轉變。在這一路徑差異的基礎上，還形成了有中國特色的社會主義政黨制度。共產黨領導的多黨合作和政治協商制度正是導源于各團體共同建國的努力。

其次，中國憲法中的“民主集中制原則”有別于西方國家憲法中所倡導的政黨“民主原則”。西方國家開始強調政黨“民主原則”更多的是出自于對法西斯政黨踐踏人權的痛苦記憶。而我國政黨的“民主集中制原則”則早已有之。這一最早由列寧提出的理論出現不久便具體化為無產階級政黨的組織原則。民主集中制在中國共產黨建立之初，被作為黨的最高組織原則寫入黨章，并漸漸延伸至其他領域，嵌入整個政治架構。新中國成立后，民主集中制在憲法中一直得到堅持，并成為一切國家機構的組織原則。民主集中制的延續，實現了民主基礎上的統一和統一指導下的民主，契合了人民民主專政的國家性質及建設社會主義事業的需要。2007年十七大召開，胡錦濤總書記發出了“要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧”的呼吁，表明了我黨進一步推進社會主義人民民主的決心。［14］

再次，在看到中國政黨入憲過程獨特性的同時，亦應注意到其不乏與西方國家的共性。特別是1982年憲法中將“各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”的政黨義務性條款寫入憲法，不能不說是受到西方憲法影響的結果。［10］5按照憲政發展的要求，為實現“憲法之治”，將政黨寫入憲法并非僅僅給予政黨以合法地位這么簡單的事情，更是要合理規范政黨運作，保證政黨政治順暢運行。這一條款的寫入，將共產黨與各民主黨派均置于憲法規范之內，改變了之前憲法中只寫權利不寫義務、對政黨運作不加限制的狀況。這一里程碑似的變化契合了當今世界的憲政潮流，體現了我國民主政治的顯著進步。和西方憲法相同，其基本出發點都是基于對個體權利的維護，對政黨運作的規范。這構成了中西政黨憲法描述的重要共性。

最后，在對中西憲法文本的比較中，筆者發現西方憲法中亦有值得我們借鑒的閃光點。其中重要的一點是西方有著健全的違憲審查機制。“憲法作為憲政法治手段的核心，必須有憲法實施的保障機制，尤其是要有一套有效的違憲審查機制。”［15］126憲法作為國家的根本大法，雖然在理論上具有最高的地位和效力，然而歷史上卻不乏僭越憲法的情況存在。法西斯主義留給人民的痛苦記憶，使得違憲審查機制的建立顯得尤為必要。所以，西方國家多建立了較為完善的違憲審查制度，在一些國家的憲法中，亦有對政黨違憲問題做出的明確規定。如《德意志聯邦共和國基本法》規定：“根據各政黨的目的或根據其黨員的態度判明，如企圖破壞民主和自由的根本秩序，推翻這種秩序或陰謀顛覆德意志聯邦共和國，都是違反憲法的。聯邦憲法法院對違反憲法行為制訂法規。”［7］1036我國在1982年憲法中，雖加入了“各政黨都要在憲法范圍內活動，不得超越憲法”的要求；然而，在其實際操作中卻面臨著沒有健全的違憲審查制度的困境，各政黨何種行為違憲，違憲程度如何，違憲何以應對不得而知，這些機制尚未得以建立，相關法規和政策還有待進一步完善和健全。

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