合肥自主創新綜合配套改革試點財政實踐——兼談河南的對策思路

魏志甫

（河南省財政廳，鄭州 450008）

自主創新是企業發展的靈魂、經濟騰飛的翅膀，研究制定促進自主創新的財政政策是加快中原經濟區建設的必然要求。安徽省與合肥市兩級財政支持自主創新綜合配套改革試驗區建設的力度較大，在促進自主創新的政策制定、財政投入扶持機制以及具體措施等方面很值得學習。

一、合肥市自主創新科教資源和發展歷程

（一）合肥市自主創新科教資源

合肥市具有良好的創新環境，科技人才眾多、高校院所云集，歷來有創新的傳統，具有十分獨特的科技創新優勢。合肥現有中國科技大學等高等院校58所，合肥物質科學研究院、中電科38所等中央駐肥科研機構12個。各類研發機構572個，其中：國家大科學工程5個，省部級以上實驗室117個，工程研究中心20個，工程技術研究中心169個，企業技術中心170個，院士工作站9個，博士后工作站37個，博士后流動站45個。2011年，全市各類研發人員3萬人，其中企業研發人員2萬人，比重超過60%，每萬勞動力中研發人員達48人。現有海歸創業團隊200個，在合肥服務的院士60人，國家“千人計劃”29人，“青年千人計劃”19人，省“百人計劃”7人，近三年每年引進高端人才3000多人。

（二）合肥市自主創新發展歷程

回顧合肥自主創新的歷程，大致分為4個階段：

1.資源聚集階段（20世紀50年代—80年代中期）。建國之后，安徽大學、合肥工業大學、中科院合肥分院等一批高校院所相繼成立，另外，隨著中國科技大學、中電科38所等遷入合肥，科教實力不斷壯大。

2.成果迸發階段（20世紀80年代中期—2003年）。隨著科教資源的集聚和科技成果轉化，一大批創新產品相繼誕生，孕育出中國第一臺微型計算機、第一臺窗式空調機、第一輛微型汽車、第一臺激光大氣污染監測雷達、第一臺直寫式光刻機，世界第一臺VCD、第一臺仿生洗衣機、變容式和最節能冰箱等。

3.創新試點階段（2004年—2008年）。2004年11月，科技部批準合肥為全國唯一的“國家科技創新型試點市”，探索把合肥科教優勢轉化為產業優勢的路徑，為國家提供自主創新工作經驗，為區域創新體系建設提供示范和引導。

4.綜合試驗階段（2008年以來）。2008年1月，胡錦濤總書記到安徽考察工作時指出：“安徽教育資源比較豐富，科技實力比較強，應當在自主創新方面有更大作為”。省委、省政府于2008年10月正式啟動合蕪蚌自主創新綜合試驗區建設。2010年1月，合肥分別獲批科技部、發改委創新型城市試點。

從“試點市”到“試驗區”，內涵不斷深化，試點市著力推進成果轉化和體制創新，合蕪蚌突出產業成果、科技成果、人才成果、改革成果和綜合配套改革。外延不斷拓展，“試點市”更多地是城市自主創新工作的推進，“試驗區”更加要求合肥發揮龍頭帶動和示范輻射作用，帶動試驗區乃至全省自主創新。2011年7月，經國務院批準，試驗區成為全國股權激勵政策四大自主創新示范區（北京中關村、武漢東湖、上海張江、安徽合蕪蚌）之一。經科技部、中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會、中國保監會審定，試驗區成為首批國家促進科技和金融結合試點。

二、省市兩級有關財政政策及其成效

“十一五”以來，尤其2008年合蕪蚌試驗區啟動建設以來，省市兩級財政加大財政投入，創新財政扶持方式，不斷提高合肥市自主創新能力。

（一）財政政策特點

總體上，安徽省與合肥市支持自主創新綜合配套改革試驗區建設的相關財政政策呈現以下6個特點：

1.政策體系完備。安徽省委、省政府在制定《關于合蕪蚌自主創新綜合配套改革試驗區的實施意見（試行）》（皖發〔2008〕17號）基礎上，出臺了《關于推進合蕪蚌自主創新綜合配套改革試驗區工作的若干政策措施（試行）》（皖發〔2008〕18號），具體包括五個方面，共計26條政策措施。同年，安徽省人民政府辦公廳印發了《合蕪蚌自主創新綜合配套改革試驗區自主創新財政專項資金管理辦法（試行）》。合肥市在皖發〔2008〕18號文件的基礎上作了修訂、擴充，制定了本市推進自主創新的一系列政策措施（合政〔2012〕53號），具體包括五個方面，共計38條政策措施，并根據每年實際情況進行適當調整、修訂和完善。

2.投入力度較大。省級財政從2008年起，每年預算安排合蕪蚌自主創新綜合配套改革試驗區專項資金5億元，專項支持試驗區創新體系建設；2008年—2012年，每年預算安排1億元創業風險投資引導資金，引導各類創業風險資金投向初創期的科技型企業。合肥市財政相應設立了自主創新專項資金，從2008年起，每年安排不少于5億元，一并納入財政專戶，實行專款專用、總量控制、預算管理。據了解，2011年合肥市累計籌措安排自主創新專項資金近8億元，其中市本級安排6億元，省財政從合蕪蚌自主創新綜合配套改革試驗區專項資金中補助合肥市近2億元。另外，合肥市也相應設立了創業風險投資引導基金，每年預算安排1億元。

3.省市聯動支持。安徽省主要根據“省市共建、以市為主”的原則，建立省市聯動、市級為主體的財政投入機制，共同推動合肥市自主創新綜合配套改革試驗區建設。省級專項資金由省創新辦會同省有關部門，根據試驗區各市政策執行和自主創新工作的考核情況，提出安排意見，報省創新領導小組審定后，分配到試驗區各市，由試驗區各市具體組織實施。

4.扶持靈活多樣。自主創新資金根據項目的不同特點，分別采取無償資助、以獎代補、后補助、股權投資、貸款貼息、風險投資、融資擔保等多種方式給予支持，通過競爭性招標方式進行分配，主要用于落實高新技術產業化、創新能力建設、創業投資引導、擔保體系建設、公共平臺建設、知識產權開發和保護、創新人才等各類項目資金、資助、獎勵等支出。對具有自主知識產權、有望形成爆發性增長的新興產業和規模巨大的支柱產業的重大項目及科技創新試點市示范區建設，在資金支持上實行“一事一議、特事特辦”的辦法。

5.政策公開透明。合肥市將每年修訂完善的自主創新有關政策措施及時通過網絡、報紙等媒體向社會公布。除市委常委會和市政府常務會確定的“一事一議”和“重大招商引資”項目外，相關政策兌現主要通過合肥市行政服務中心采取一站式服務的方式。政策兌現每年受理三次，分別為3月1日—3月10日、7月1日—7月10日和11月10日—11月20日。政策受理前通過合肥科技網、合肥日報、合肥晚報發布信息，評審結果在受理截止日起20個工作日內進行公示，接受社會監督；如果企業、科研院所或個人對評審結果存有異議，可通過合肥市監察局進行投訴。由于政策和支持標準公開透明，申請資金不用再到財政和科技部門托關系找門路，只需按程序正常辦理，做到政策應兌盡兌，對此社會反映良好。2011年，在由市審計局牽頭組織的績效評估調查中，社會對自主創新政策的滿意度達到95%以上。

6.項目扶持到位。為進一步加強國家技術創新工程試點省和合蕪蚌自主創新綜合試驗區專項資金項目管理，突出資金支持項目，突出使用績效，充分發揮財政性資金的引導和帶動作用，2011年安徽省出臺了《國家技術創新工程試點省和合蕪蚌自主創新綜合試驗區專項資金項目扶持管理辦法（試行）》（財教〔2011〕264號），決定從 2011年起，省級專項資金在優先兌現皖發〔2008〕18號文件規定的省級稅收獎勵政策前提下，實行項目扶持機制，重點扶持省里確定的八大戰略性新興產業和優勢產業項目。為減少撥款環節、提高資金使用效益，合肥市將自主創新資金直接撥付到項目，不再經過相關主管部門。

（二）主要政策內容

根據皖發〔2008〕18號、合政〔2012〕53號等文件，安徽省、合肥市支持自主創新綜合配套改革試驗區建設的財政政策，主要歸納為以下4個方面：

1.提高產業核心競爭力政策。對核心技術、重大裝備研發項目等給予最高1000萬元的資助；獲得國家或省級撥款的有關項目，給予一定比例的配套資助；對符合條件的重大項目實行一事一議、特事特辦；對省外（市外）高新技術、創新型企業及其研發總部來試驗區落戶，投資創新型產業鏈缺失環節或薄弱環節的給予獎勵；對新認定的國家級或省級研發中心、企業技術中心、實驗室等機構，或已認定并考核優秀的，按照相應標準給予獎勵；主持制定國際、國家和行業標準的企業，及被認定為國家知識產權示范企業，分別給予最高50萬元和20萬元的獎勵；對獲得國家或省科學技術進步一等獎、二等獎的企業，按照5—50萬元的標準對創新團隊給予相應獎勵；對試驗區內高新技術企業、創新型企業各項行政性收費的省、市留成部分，實行免征；對新創辦的科技型企業，實行零收費；創新型企業所繳納企業所得稅新增部分的省、市留成部分，3年內全額獎勵企業；經認定的高新技術產品和重點新產品，從認定之日起所繳納增值稅新增部分的省、市留成部分，3年內全額獎勵企業等。

2.加快推進科技成果產業化政策。在試驗區建設的國家級和省級高新技術產業化項目，分別按照國家撥款額50%、項目總投資10%給予資助，最高限額均為1000萬元；獲國家批準或認定的高技術產業基地、高新技術產業基地等以自主創新為主題的各類產業基地（國際創新園），省（市）政府給予產業基地所在市（縣區）政府一定的獎勵（資助），用于產業基地或園區建設；對創新型項目，優先保障土地供應；在試驗區新建的各類公共技術研發和服務平臺給予資助；高校、科研院所科技成果，由企業購買或成果單位自行在試驗區內首次實施轉化并實現產業化的給予資助；國內外知名創新咨詢機構在試驗區設立分支機構或者海外留學人員新創辦創新咨詢機構，在試驗區購、建自用辦公用房或租用辦公用房的進行資助；經認定的省級以上科技企業孵化器和國家大學科技園內的在孵企業繳納的各項稅收省、市留成部分，5年內全額獎勵企業等。

3.加強科技創新投入和金融支持政策。除設立自主創新專項資金和創業風險投資引導資金（基金）外，還實施了如下政策措施：實行招標價格扣除、綜合評標加分、政府收購、政府訂購等支持自主創新的政府采購政策；對落戶試驗區的各類創業風險投資機構，因投資未上市科技型中小企業、在執行國家相關稅收優惠政策后仍有風險虧損的給予一定的風險補償；支持金融機構和擔保機構聯合開展知識產權質押、股權質押、動產質押等新型質押貸款；擔保公司、小額貸款公司為科技型中小企業擔保或貸款發生風險虧損的，給予一定的風險補償；高新技術企業、創新型企業因上市補交的企業所得稅、土地出讓相關稅費的省、市留成部分，全額獎勵企業。支持高新技術企業發行企業（公司）債券，鼓勵優質科技型中小企業發行集合債券。此外，合肥市每年從市創新資金中安排1億元，作為有償資金滾動使用，用于支持戰略性新興產業發展；通過獎勵鼓勵發明創造和企業的發明專利實施產業化等。

4.創新創業人才激勵政策。高校、科研院所等單位的科技人員攜帶科技成果在試驗區創辦企業的，給予公司注冊資金50%、最高200萬元資助；留學回國和民間科技人員來試驗區創辦企業的，給予同等額度的資助；在試驗區設立高校師生創業資金，鼓勵高校教師、學生創業；對企業聘請國外知名科學家、高端技術專家、創新咨詢專家來試驗區工作的，一次性給予聘用費50%、最高50萬元資助；鼓勵企業開展股權和分權激勵試點；試驗區內高新技術企業、創新型企業和創業風險投資機構的高層技術、管理人員，年薪10萬元以上的，實際繳納的個人所得稅省、市留成部分，全額獎勵個人創新創業。合肥市還在市創新資金中安排創新人才專項資金，用于引進海內外高層次人才、支持產業英才建設工程、拔尖人才和高技能人才隊伍建設等；安排信息化專項資金，提升合肥信息化建設水平；對于已完成股權和分紅激勵試點工作的各類企業，給予20萬元資助。

（三）政策實施效果

在省市兩級財政的支持下，合肥市著力發揮“高端引領、產業提升、先行先試、輻射帶動”作用，始終堅持“產業第一”的導向，大力推進自主創新，走新型工業化道路，在政策先行先試、企業創新主體、產學研一體、創新平臺載體建設等方面加大工作力度，努力提升產業核心競爭力，科技創新主要指標實現翻番。一是產業規模快速擴張。高新技術產值和增加值由1057億元和317億元增長到3080億元和802億元，分別增長1.9倍和1.5倍，增加值占GDP比重由17.8%提高到22.1%；國家高新技術企業數由233家增長到532家，增長了1.28倍。二是企業能力顯著增強，建設工程（技術）研究中心、企業技術中心、重點實驗室、檢測中心等，總數由190家增長到562家，增長了1.95倍，其中國家級56家，省部級365家。三是研發投入持續加大。全社會研發投入由34億元增長到78億元，年均增長31.9%，占GDP比例由1.74%提高到2.14%。四是創新實力不斷提升。專利申請量和授權量由2838件和1307件增長到11478件和10712件，分別增長3倍和7.2倍，專利授權量年均增長101.6%，發明專利授權量年均增長36%。在全國省會城市中，2011年合肥市高新技術產值列第8位，高新技術企業數列第8位，技術合同交易額列第10位，專利授權量列第10位，全社會研發投入占GDP比重2.14%列第12位。

三、加強河南省自主創新能力建設的財政政策建議

借鑒安徽省做法，結合河南省實際，提出如下政策建議：

1.設立自主創新綜合改革試驗區。鄭州、洛陽、許昌、開封、新鄉等城市科技人才眾多、高校院所云集，經濟基礎較為雄厚，具有十分獨特的科技創新優勢。建議河南省在有關城市開展自主創新綜合改革試點，以其為龍頭，帶動中原經濟區整個區域的自主創新能力不斷提升；并借鑒安徽省成功經驗，積極爭取河南試驗區成為全國股權激勵政策自主創新示范區、國家促進科技和金融結合試點。

2.推動爭創國家創新試點省份和城市。據了解，目前安徽、江蘇、浙江、山東、四川、遼寧等省份已列入科技部、財政部、教育部等六部委共同組織實施的國家技術創新工程試點省份，而河南不在試點之列。另外，鄭州和洛陽兩市已列入國家創新型試點城市，而許昌、開封、新鄉等市在自主創新方面也具有獨特的優勢，但不在試點城市之列。為此，建議加大有關工作力度，積極推動河南省列入國家技術創新工程試點省份，推動許昌、開封、新鄉等市列入國家創新型試點城市。

3.制定促進自主創新的財政政策體系。研究出臺一整套系統的財政政策體系，對促進自主創新至關重要。為此，建議河南參照安徽做法，制定促進自主創新的一攬子財政政策措施，涵蓋產業創新、成果轉化、金融支持和人才激勵等涉及自主創新的各個方面和各個關鍵環節，并以河南省委、省政府名義下發文件，凸顯相關財政政策的系統性、全面性、科學性、指導性和權威性。

4.加大自主創新專項資金的整合力度。河南省支持自主創新的有關財政專項資金在規模上不亞于安徽省，據不完全統計，2011年河南省安排各類自主創新專項資金累計6.96億元，但在整合方面卻不及安徽省，資金使用分散、難以形成合力的問題較為突出。目前河南省各類自主創新專項資金達21項，而且扶持方式相對較少，僅有資助、補助、獎勵和貸款貼息四種形式。建議河南加大自主創新專項資金整合力度，并積極探索大專項資金管理模式，具體設想：一是對專項資金統一歸口管理，逐步規范專項資金名稱，減少專項資金種類，從源頭、從部門預算編制和項目支出上做到統籌分配使用。專項資金的名稱不宜過多，可根據資金功能、性質、特點分為幾個大項；因適應經濟社會形勢變化需要對某個行業、領域、專業或方面進行專項支持時，無需再另設專項資金，而是在相應或相近的大項下及時調整專項資金的使用結構和方向。二是將科技專項資金集中起來建立專項資金池，由財政部門統一管理。采取相對集中的管理模式，即統一協調政策、統籌配置資源、歸口管理預算，暫不明確各專項資金每年的具體額度，而是根據省委、省政府確定的重點支持方向或通過社會公開征集的重大項目，在項目之間統一安排調劑，統籌使用，資金指標只到項目，不到部門，各單位（法人、自然人）按照項目需求分別向科技部門申報，通過了項目評審才能拿到資金，這樣既可以避免資金多、散、不集中的弊端，也可以避免出現專項資金沉淀結余與支出緊張并存的現象。專項資金一旦確定后，即進入專戶運行，并由相關主管部門和財政部門共同管理。三是建立跨部門、實行統一管理的自主創新項目管理系統，一方面在主管部門之間實現項目信息共享，避免項目重復申報現象；另一方面對財政支持項目實行動態管理，及時掌握項目進展和資金使用情況，并參照安徽省做法，采取多種扶持方式，除補助、獎勵、貼息外，還應積極探索股權投資、風險投資、融資擔保等多種形式。同時，既要保證政策的規范性，又要掌握一定的靈活性，如對具有自主知識產權、有望形成爆發性增長的新興產業和規模巨大的支柱產業的重大項目及科技創新試點市示范區建設，在資金支持上實行“一事一議、特事特辦”的辦法；實行項目扶持機制，通過競爭性招標方式分配資金，突出資金支持項目，突出使用績效，充分發揮財政性資金的引導和帶動作用。

5.建立自主創新省市聯動支持機制。為充分調動各級政府積極性、增強工作協調性，建議河南省借鑒安徽省做法，根據“省市共建、以市為主”的原則，建立省市聯動、市級為主體的財政投入機制，共同推動自主創新綜合改革試驗區建設。省級專項資金按程序分配到試驗區各市，由試驗區各市具體組織實施。同時，要求試驗區各市財政部門相應設立自主創新資金財政專戶。省級財政分配安排的各類獎扶資金直接撥付到各市財政自主創新資金專戶，實行專款專用，專戶核算。試驗區各市安排的自主創新資金也一并納入財政專戶、統一管理，并將資金直接撥付到項目，以減少撥款環節、提高資金使用效益。

6.提高自主創新政策的公開透明度。要求試驗區各市借鑒合肥市做法，及時將自主創新有關政策措施通過網絡、報紙等媒體向社會公布；相關政策兌現通過行政服務中心采取一站式服務的方式；政策受理前通過主要媒體發布信息，并將評審結果在規定期限內進行公示，接受社會監督，并由監察部門負責受理有關投訴。