現代城市風險管理與防范

◎ 李麥產

一、問題的由來：作為現代社會各類風險高度聚集空間的城市

城市從未像今天這樣得到國人的密切關注和引起研究興趣。同時，作為世界上最大發展中國家的我國最近三十多年的快速城市化、大規模城市建設，也引起世人進一步深化了對城市的認識。城市再次成為當今世界一個普適性話題。

在人們既有的思維與認識中，城市作為人類社會一種聚落形態，其邊界正昂首闊步地挺進、擴展并替代著鄉村的領域，城市所承載的職能也更加豐富多彩和美好曼妙，“明日的城市”一定是以“田園”為表征的鄉村聚落相應被逐次取代的“未來之城”。

（一）風險社會及理論

其實，當下不僅是一個城市化的時代，也還是一個高風險社會。高風險性是指相對于靜態的傳統社會類型，現代社會自身內部所孕育的風險種類或數量、積聚的風險爆發時的能量等都遠遠超越了過去以往任何時期的程度或情形。

首先，在人類智慧的構筑和技術進步的推動下，現代社會的復雜性和藝術性得以提高，與社會肇始、起源時的自然狀態之間的距離愈行愈遠。人類社會雖然在起點上與自然界、自然狀態具有內在的統一性，但隨著人類社會的不斷進步，它的自然屬性或色彩逐漸減少和淡化，其自構、自建、自足、自洽因素和成分隨之增加，以至于人類社會越來越成為由它自身編織和塑造的藝術品，這固然是一喜。然而，人類社會這種愈來愈按照它自己的意識和愿景前行的發展模式，也隱藏著深深的憂患：人類社會愈是發達、完善，它愈是脫離所奠基其上的自然立地，并不斷加重對自然界的壓迫，同自然界間的矛盾與沖突也便逐步升級。這樣，就可能會有給人類社會造成毀滅性后果的重大不測出現。

另外，盡管人類社會更加精巧化、智慧化、復雜化，但由于人類理性的始終不完全、不充分和特定條件制約下的有限性，人類社會內部的不協調性與問題也逐步增多，孕育、形成并不斷積累一種自我毀滅或崩潰的力量。當這種破壞因素與力量在不能得到及時有效的疏解、外泄時，其對人類社會的威脅就會由可能性轉化為現實性。

風險社會理論創始人U·貝克認為，社會風險源自人的理性而不是無知魯莽，“在本質上體現為社會性、集團性、結構性”，具有“不確定性、不可預測性、顯現的時間滯后性、發作的突發性和超常規性”。他還具體指出，“當代中國社會因巨大的社會變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會”，并與城市化具有密切的關聯，“使得城市發展面臨整體性風險”等。[1]

（二）現代城市風險

現代社會是一個文明成果不斷涌現與高風險因素逐步增多的社會。而從社會風險在空間分布的規律性上來看，各級各類風險又主要聚集在城市地區。

目前，世界已經進入城市化時代。全球人口的一半以上已在城市定居與生活。人類所創造并延續下來的各種物質與精神財富也主要貯存、盛載在城市這個大容器里。人口、其他各種稀缺且有價值的資源稟賦等更是主要匯聚在城市。

如果組成整個人類社會的各種資源要素的總量是一個不斷增長、放大的量，整個包括城市與鄉村在內的人類社會是一個由上下兩半球拼接的封閉球型漏斗，那么，作為人類社會上半球的鄉村社會里面的各類資源正源源不斷地流入到作為人類社會城市部分的下半球中去，鄉村部分的虛閑空間不斷變大，而城市部分正在變得越來越充實豐盈乃至臃腫。

現代城市的這種對資源要素的吸納、聚集功能，不僅會接受、匯聚現代社會的各種文明成果和財富，同時也會因為泥沙俱下、魚目混珠而給城市社會帶來更多的污濁和破壞，城市會加重、加速聚集現代社會的各種問題與缺憾，并使各種問題及缺憾產生峰值疊加和共振效應。這種趨勢的結果是：在現代城市這個愈益相對狹小的物理與社會空間內，密度不斷提高，成為“壓縮餅干”，積累的由不和諧因素構成的破壞性預應力也變得愈來愈大?！俺鞘凶鳛槿斯ひ巹澓驮O計的復雜系統，具有一些內在的缺陷”。[2]對現代城市的該種面相和隱憂不可不察。

二、傳統城市問題有別于現代城市風險

城市問題由來已久。它既屬于一個歷時性話題，也是一個歷史概念。

（一）城市問題的歷時性

作為歷史概念的城市問題與城市實體相伴相隨。從城市這種聚落形態出現起，城市問題就一同出現了，只不過在城市發展的不同階段，城市問題有一個隱性或顯性、量小或量大的差異而已。例如，城市建筑、城市管理等問題都是長期存在的。

城市問題在古今中外的不同場景下，雖然具體所指有所區別，但都無法回避或逃脫。這即是城市問題之所以能成為歷時性話題的原因。城市問題在所有時空條件下的城市都是客觀存在。歐洲中世紀的城市街道凌亂骯臟；美國等城市化高度發達的國家與地區曾解決過城市復興難題；中國當代城市建設在取得巨大成就的同時，也對傳統文化的保存、守護造成了不小的影響和沖擊；作為巴西即將舉辦2014年世界杯足球賽、2016年奧運會主力城市的里約熱內盧，正在清除貧民窟中的犯罪力量和黑幫團伙，等等。

時代不同、國情有異，城市問題的具體呈現有別，但城市問題卻不會沒有。因此，只要有城市這一人類社會聚落形態，就會有城市問題，就像有太陽必然會產生陰影一樣。試圖革除、消滅城市問題是無法做到的，除非城市滅跡，人類的居住與生活方式重返鄉村形態或者巢住穴居的早期階段。

（二）城市問題在促進城市進步中的作用

城市問題無法根除與杜絕，但在促進人類城市的日益發展與進步過程中，城市問題并非沒有正向的意義或價值。其實，與望文生義、形而上學的理解或看法恰恰相反，城市問題非常有助于城市的不斷完善。當今的城市之所以能夠功能集中、生活便捷、景觀美好，真實的原因是在逐個解決、克服、應對逐次暴露出來的城市問題的長期過程與努力中實現的。

具體的城市問題通常具有鮮明的技術性特征，其出現為城市實踐的探索提出了方向，只要應對之策科學、正確、及時、高效，便能夠實現城市工作的后續改進，使同樣的城市問題不再或減少出現的概率，城市建設及其功能得以實現優化完善。城市沿此路徑即可實現持續性成長。譬如，人們在提及城市環境衛生與公共秩序、公共道德的時候，一般以當代歐美城市的水準為標桿，覺得那些地方的大城小邑都很典雅精致。然而，歐洲城市的當今文明與公共秩序等也是在克服過去城市問題的基礎上逐步形成的。甚至到了工業革命的時候，歐洲城市的街道上仍然是人們隨意便溺的地方，包括一些社會上層人士都難免脫俗。

其他諸如公園等公共綠地與開敞空間的形成、城市道路的拓寬拉直、城市建筑的改良等，也是與原來城市缺少市民交流的場合與平臺、瘟疫等傳染病多發易發、火災的嚴重威脅、交通緩慢且低效等城市問題的出現與應對有著密切關系。人類在不斷面對這些城市問題的折磨、煎熬下，便自然地想出了各種具體的技術應對方案，通過實踐、實施活動的開展，原有的城市問題得到了解決。城市實現了完善、進步和演化。

城市問題是促進城市發展與進步的動力機制的啟動樞紐和著力點。城市問題在推動城市進步上發揮著不可替代的作用。如果沒有城市問題的不斷出現和人類對之的相應思索，城市就可能會靜止下來，不會是今天這樣一個極端高級精致之物。所以，對城市問題，不能只看到其對特定階段城市社會生活暫時的涉擾、入侵，更應該意識到它在城市發展過程中的積極作用。惟有如此，才是一種科學、理性的觀念，不至于流于表象化。

（三）城市問題的表現形式

由考察城市發展的歷程還可知，城市問題一般是以單數形態、離散形式出現，因此在技術性應對策略上比較簡便易行，基本可以遵循單向、線性的技術思路開展工作，即“頭疼醫頭，腳疼醫腳”，而且此階段的城市問題的能量釋放或社會影響通常也比較有限。除非極個別案例，城市問題不會對城市自身的安身立命、常態運行構成重大威脅，不會拖累城市遠離它自己的發展軌跡。

城市問題既讓人們認識到解決相關問題的必要性、可能性，警示與提醒著具有健忘本性的人類采取措施改進城市工作，又不會從根本上否定城市這一結構物。城市問題的呈現，使城市得以“惟命恒新”。

三、現代城市風險及其特征

與城市問題在性質上不同的是，現代城市風險是對危及城市本體的諸多突發因素及其能量瞬間爆發后破壞作用的概括。雖然有時無法在城市風險與重大城市問題之間清晰劃界，城市風險與各種城市問題有著密切的牽連，但它并不是城市問題的簡單積累與疊加。

（一）城市風險形成的基礎

城市風險來自于整個城市系統與立基其上的逐漸遠去的自然界之間的矛盾增大，或者是城市內部無法及時外釋的沖突力量的循環累積或結構性失衡。概括地說，城市風險即“來源于自然的某種程度上的消退和城市現代性的增加”。[3]

首先，在技術主義條件下，城市愈發達，自組織性越強，來自與自然界相背離而產生的城市風險就愈高。人類城市社會的自組織性、自我構建性愈強，就愈有可能使城市這個人類的工藝品遠離它的母體即自然界——特別是在缺乏科學的生態觀念指導下更是如此。譬如，人、城市、自然本來是共生互利的，彼此間在體量、規模、能量與信息交換等方面也應該相互匹配，但如果忽視這一內在的自然法則，濱海城市無限放大且不斷向海岸線蠶食與延伸，谷底或盆地城市日益淡忘地質地貌等環境因素的制約，以城市建筑能夠遮蔽青山秀水為榮，那么城市為洶涌的海水淹沒或為澎湃的泥石流吞噬，也許不再是多么遙遠的事情了。

另外，愈來愈精巧的城市，并不是一個沿線型路線發展的事物，當其內部積累的矛盾與沖突在無法及時、有效地得到疏導與外泄的時候，就會對城市的發展路徑產生不可預先估量的反作用或扭曲作用。當代城市更多的類似一個復雜的巨無霸，人們在培育城市及其各構成系統的時候，雖然主觀上可能會努力追求諸方面的狀態均衡，然而，通常情況下這是一個不能證實的努力。城市的危險性于是埋伏下來。例如，為了解決人口、企業等向城市過分集中而對能源和交通等的需求，人類在城市附近修建了核電站、化工廠，在城市內部布置了復雜的立體化的現代交通系統。城市機器在高速運轉的同時，其失控或崩潰的可能也就加大了。譬如，截至目前，人類社會已經出現了幾次核電站事故，對全球生態特別是臨近城市的生存構成了重大威脅。再如，已經高度一體化的城市電網或者交通系統一旦因偶發因素而陷入全面癱瘓，也會迅速在短期內對全面城市生活形成重大沖擊，這都有案可查。對于這些警示或可能，應當引起人們足夠的警覺，不能再把這些事故看成是普通的城市問題，否則，將會從根本上影響到城市及城市中人的安危。

（二）城市風險與城市發展階段及實例

城市風險是伴隨城市系統成長的復雜化、高級化而出現的危及到城市能否永續或長期維系的重大問題。當城市規模尚待繼續擴大、城市結構還在粗略搭建，特別是城市人口等資源聚集還沒有臨界密布極限而可能產生聚變反應的時候，也即人類城市社會離開它出發的原點尚不甚遙遠，城市風險并不會成為現實性問題。在人類城市化的早期階段，各種城市弊病或不便即是通常所說的“城市問題”。然而，一旦城市的結構體系滋長到足夠復雜的程度，城市規模足夠龐大時，就會在城市問題之外產生可怕的現代城市風險。并且，城市風險通常亦由具體的城市問題引爆，城市風險從而由潛伏狀態的可能性演變為真實狀態的城市災難，此過程猶如中子彈被微型原子彈轟擊后釋放無窮的破壞力一樣。在當代城市社會及城市體系內部，如果某一具體的城市問題不能獲得恰當、妥善、及時的解決，城市風險就可能會被誘發能量擊中，城市自身的存在便受到威脅。

當代或現代城市受限于空間資源的掣肘，或出于經濟學上聚集能產生更佳效益的假說影響，城市發展在橫向拓展與蔓延之外，愈益沿著縱向成長，城市地下空間的潛力開始被挖掘出來，城市建筑也不斷向天穹延伸，以至于高層建筑在二戰之后越來越多，并成為一個國家或地區是否足夠現代化的假想標志。然而，按照這種思路建設的城市卻隱藏著巨大的憂患，隨時可能會被似乎不相牽連的因素——社會的或自然的因素——予以引爆。譬如，驟然而至的強降雨或洪水倒灌一旦涌入城市地下空間，就會對整個城市構成“釜底抽薪”式的搖撼。而城市高層建筑過多時，在自身傾覆時還會對臨近地區的安危造成威脅，容易形成次生性災害，引發多米諾骨牌效應，影響及時施援的進度，減少搶救的實效。美國世貿中心大廈遭受恐怖攻擊，以及新近的泰國首都曼谷飽受水患之苦等，皆可作為具體案例予以剖析。

2001年9月11日，國際恐怖分子攻擊了美國世貿大樓，造成了重大人員傷亡和財產損失，成為美國二戰之后最嚴重的事件，慘烈程度幾乎甚于引發了太平洋戰爭的珍珠港事件。 “9·11”恐怖事件固然是由不法之徒所為，但恐怖分子之所以選擇它作為攻擊目標，并且精確攻擊建筑物的中上部、從而使樓體上半部的人員無法撤離，以及被攻擊部位在高溫燒毀后造成下墜的上部樓體以巨大的重量壓垮下半部樓體、從而繼發對地面施救人員等構成重大傷害，不能不說是一種原來潛在的城市風險的瞬間真實揭露。

泰國首都曼谷在2011年的秋冬之際還釀成了嚴重水患，肯定與異常的氣象條件及城市選址臨近海邊等地理環境因素有關，不過更與人口大量集中、各種基礎設施不夠完善、管理水平尚需改進等社會原因有關。在人類社會的歷史中，洪水并不少見，然而此次曼谷水災仍然顯得超越了常態，應該算是由自然因素誘發的城市風險的體現。

（三）現代城市風險特征

當代城市是一個復雜的巨系統，涵蓋了政治、經濟、社會、文化、生態等方面。城市自身的結構是多元的，如水、路、電、照明、綠化等。各種社會與自然的因素在當今城市中交織重疊，彼此相互作用和影響。城市風險不再是城市發展低級階段的那種單一事項的城市問題呈現，而是有著復合性、并發性。與單一事項的城市問題——如交通擁堵、醫療與教育供需等社會性城市問題或者由雨雪、雷電等自然因素造成的城市問題——不同，城市風險因為各種因素的集聚而加重了應對之策的難度，也會影響應對之策的效度，原來那種單一方案或措施常常不能完全奏效。

城市風險另一個特征是突發性，缺乏或根本沒有統計學特征，不能預先測知，因此也就不便于采取針對性的有效預案。這也是城市風險相對于城市問題具有較大破壞性和危害性的原因所在。城市問題出現之后，一般其演進過程緩和有度，問題的根源和邊界也會比較清晰明顯，這樣有利于人們從容應對，便于啟動相應科學預案。譬如，針對某些城市特定區域內的交通擁堵，只要對城市區域空間組織與交通流量或線路予以科學、合適的調整，具體問題就會迎刃而解。然而，城市風險是內嵌于城市體的，不像城市問題那樣淺顯地外掛在城市結構的表層。由該特征決定，城市風險一旦從可能性變成現實，就不會是從城市中“滲透”出來，而將是井噴式的“突出”，其破壞性、爆發力、危害性轉瞬之間即變成眼前事實。

另外，城市風險將從城市系統的哪個薄弱環節、節點噴薄而出，然而再引發連鎖反應，也常常缺乏征兆，這就大大消解了應對城市風險努力的有效性。仍以美國世貿大廈遭受恐怖攻擊為例。事件發生之前，建筑界、規劃界乃至城市管理力量可能也會考慮世貿大廈的安全問題，但更多的或許是技術性問題，幾乎不會有誰會想到這個結果——雖然在“9·11”之前也曾遭受過地下室炸彈危險，否則，也一定不會建造這個建筑的。在人類的智慧思慮之外，城市風險就這樣發生了。

所以，城市風險雖然很嚴峻，但它又常常處在黑暗之幕的掩蓋下，有可能給人類社會造成重重的心理陰影。

四、面對城市風險的思考

城市風險是城市發展到一定階段、進入現代風險社會之后出現的一種現象或趨勢。城市風險不是主觀臆想。因此，面對來勢洶洶的城市風險，至少需要在思想認識與技術方法兩個方面做必要的準備。

（一）主觀上要高度重視城市風險

面對城市風險，首先要在主觀思想上予以高度重視，增強風險意識，提高應對的自覺性，這是所有工作的根本點。

城市化已成為當今世界的潮流。城市化在全球很多地方——特別是在發展中和新興經濟體國家——正在高歌猛進。人們對城市化的好處與經濟效應有著充分的理解，然而，普遍缺乏對城市化背后的隱憂或其他可怕后果的清醒認識。對于大都市或城市蔓延帶，人們也更多的是愿意看到它的生產能力或美學崇拜。這樣，人們就有意無意地屏蔽了對包括城市問題、城市風險在內的城市弊病的全面把握。而實際上，“就中國城市飛速發展的現實和未來前景而言，首要的和突出的，則是其模糊性和風險性”。[4]

城市問題、城市風險的可怕之處并不在于其消極影響或破壞性，而在于對它們的視而不見甚至熟視無睹。倘若能夠在主觀上重視、正視了城市風險，一旦遭遇城市風險，就不會驚慌失措，而能保持一定的冷靜沉著并采取科學措施，把損失最小化，城市系統的恢復與重建也能得到及時展開。

在思想上重視城市風險，還有利于在城市風險出現之前的長期城市建設與管理過程中做好工作，增進工作的科學性和有效性。雖然城市風險具有突發性且不能回避等特征，但它仍然能夠在一定程度上進行防范和化解。

倘若能夠時刻意識到城市風險的存在，那么就會預先自覺地增進城市建設與管理工作的協調性，改進工作方法，這樣，城市風險聚集的過程就會順應延長，在單位時間內積累的風險因素就會減少，城市風險爆發的頻次或破壞力就會降低。所以，面對現代城市的風險，不能悲觀無為。

（二）積極探求消解城市風險的綜合性技術方法

城市風險既不同于城市問題，也有異于目前已引起國內外諸多方面關注的城市危機。城市危機常常是一個被納入管理學視野下審視的問題，它討論更多的是在揭示危機表現之后的技術操作性。城市風險是站在城市發展的歷史與趨向性的立場上，審視未來城市發展各種可能性的一個概念，它不僅具有哲學思辨的特征——即掛念城市攸關命運，也需要在可能與可行的時候提示人類自覺修正其城市行為，促進尋找應對突發的城市風險的方法、策略。

城市進入風險社會之后，原來各種解決城市問題、化解城市危機的有效方法的效力可能會大打折扣。這是由不同時代的城市任務不同造成的，并不能說明相應方式方法是不正確的。即使在現代社會高風險時期，一些傳統類型的城市問題、危機出現時，仍然可以采取曾經被實踐證明行之有效的那些方法，只不過是，還應該結合新的城市風險的出現而進行新的探索。譬如，從創新城市規劃、科學實施城市建設、提升城市理性管理的水準、健全城市組織體系等方面，都能夠做出不懈的探索。當然，這些方法都應該接受先進理論的指導，來源于實踐并需要在實踐中進行檢驗，不能憑空想象。

例如，作為世界城市的倫敦為了應對各類風險，“逐步建立了一套以全面風險登記為基本特點的城市風險管理體系”，通過風險發現、識別、測量、評估、登記等，“每年都編制和公開發布 《風險登記冊》，成為各地編制應急預案、應急規劃和業務持續計劃的前提和基礎，不斷提高城市的風險防范和應急管理能力”。[5]倫敦的探索即具有可資借鑒性。

總之，技術主義雖然不是萬能的，但解決新時期條件下的城市風險亦不能脫離科學技術。直到目前為止，人類應對城市風險挑戰的經驗尚不豐富，實踐案例也很有限，又受城市風險爆發的不確性特征的影響，所以，應對城市風險更需要一種開放式思維，需要綜合創新，需要緊密關注并總結來自實踐中的經驗概括。這個題目，值得繼續研究和探討下去。

五、結語

城市化居住和生活是人類社會愈來愈重要的生活形式。城市生活的便利化成為吸引人們向城市聚集的動力源。為了支持、佐證這一傾向性群體行為，人們還常拿出幾千年前古希臘哲學家亞里士多德關于城市與生活的相關話語來增添神圣性。①

在中國傳統文化視域里，雖然鄉村曾長期占據社會的主體地位，扮演了人們精神家園的角色并發揮了相應作用，但實質上人們還是始終承認城市的美好與優越的。因此，進入城市并擁有城市居民身份，也歷來成為人們的渴盼。改革開放后，在城鄉二元對立與分治的社會管理政策的不斷松動下，特別是在市場力量的有力推動下，我國城市化進程獲得了有史以來最為迅速的發展。

為了提升國家或地區的競爭力，全球各個地方也都在努力建設城市——特別是大城市或都市區。不少城市的規模得到了極力放大，城市承擔了幾乎所有的社會功能。我國的城市建設更是成為了世界性事件。其實，在承認現代城市具有聚集效應的同時，還應該看到它是很有風險的。

在城市發展的早期或者說是傳統城市階段，城市規模普遍偏小，結構簡單，功能有限，城市建設密度亦低。在這個時候，僅僅出現了一些城市問題。雖然城市問題伴隨城市的發展而不斷增多，但也沒有因此而影響到城市自身的安危，而且人們在應對各種城市問題的同時改進了城市能效、改善了城市工作。

然而，當今大多城市已經演變成了一個復雜的巨系統，并伴隨歷史進步而一同進入風險社會時代。作為人類文明和社會財富最為重要聚集地的城市竟然率先進入高風險期。城市風險由此而來。現代城市風險大約在二戰之后開始出現，并于最近時期突發的幾個特別案例中得以顯現。雖然城市風險尚未引起人們足夠的重視，但城市風險已經以其爆發后的全面嚴重后果而超越了城市問題或城市危機。

城市不僅美好，現代城市更有風險。從分散或阻止風險聚集的角度來看，確如一位著名專家指出的那樣，城市規模不是越大越好，城市建筑不是越高越好，城市標準也不是越豪華越好。[6]人們對城市的認識，應當隨著實踐的深化而深化。如果能夠意識到城市風險的存在、掌握了必要的城市風險的信息，則必將有利于未來的城市建設和管理，更好地促進人類城市的進步。

注釋：

①亞里士多德開宗明義地說：“城邦的長成出于人類‘生活’的發展，而其實際的存在卻是為了‘優良的生活’”。見亞里士多德著《政治學》，商務印書館1983版，吳壽彭譯，第7頁。

[1]薛曉源,劉國良.全球風險世界:現在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾里?！へ惪私淌谠L談錄[J].馬克思主義與現實,2005,(1):44-55.

[2]洪大用.防御城市風險[J].時事報告,2004,(1):16-17.

[3]郭強.SARS風險與風險城市的安全策略[J].廣州大學學報(社會科學版),2004,(3):8-12,35.

[4]宋俊嶺.城市風險性評價指征[J].北京城市學院學報,2006,(3):40-43.

[5]鐘開斌.倫敦城市風險管理的主要做法與經驗[J].國家行政學院學報,2011,(5):113-117.

[6]任致遠.城市安全:生命的呼喚[J].城市發展研究,2011,(3):1-7.

[7][古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭,譯.北京:商務印書館,1983.