我國稅收征管現狀及“大征管體系”的構建

陳意琛 劉濟勇

（1.華中科技大學，武漢 430074；2.中南財經政法大學，武漢 430073）

稅收是反映經濟的晴雨表。經濟社會發展變化了，與之密切相關的稅收征管理念、方式、方法也要隨之不斷調整、完善、創新。同樣，稅收征管體系往往也會隨著經濟社會發展而不斷地發展進步。從西方發達國家稅收實踐發展變化來看，稅收征管和服務從最初的應收盡收到后來的風險管理、納稅遵從等理念的引入，總體呈現出從“管理”到“服務”的發展變化趨勢?？傮w看來，就是從無所不管、無所不包，存在大量費時費力的傳統粗放式管理模式向納稅人自行管理、有針對性的遵從管理的集約式管理新模式轉變。改革開放30多年的成功，在使中國經濟成為世界重要一極的同時，也給稅收征管工作提出了挑戰，而應對挑戰的關鍵是要提高稅務機關的征管水平，特別是要通過業務模式、組織架構、業務流程、信息技術的重新構建，通過各方面資源的整合來系統提高稅務部門的征管能力。立足我國稅收征管實際，積極借鑒國際有效經驗，創造性地構建稅收大征管體系，逐步探索和完善科學合理的稅收征管模式，不斷提高征管的質量和效率，勢在必行。

一、我國稅收征管的現狀分析

新中國成立以來，稅收征管工作作為稅收管理的核心，經歷了一個曲折的發展過程。隨著我國經濟社會全面發展，經濟結構不斷調整優化，科技水平日益提高，我國稅收征管模式的發展歷程先后大致經歷了三個階段：從計劃經濟時期，一直延續到20世紀80年代中期的專管員管戶模式；80年代中期至90年代中期的征、管、查分離模式；以及1997年開始至今的“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的模式。

經歷了半個世紀，特別是改革開放以來三十多年的稅收征管改革實踐，我國已初步建立起了一個適應社會主義市場經濟體制、符合國際稅收征管一般原則和作法、有較先進技術手段、走上了依法治稅軌道的稅收征管體系。稅收征管的質量和效率都有了根本性提高，有效地促進了稅收工作的順利開展。但是，隨著經濟社會發展對稅收工作要求的進一步提高，當前征管模式中存在的問題與不足也日益顯露出來，具體表現在：

1.稅源監控乏力。隨著經濟的發展，稅源的分布和構成也發生了很大的變化，原有的稅源監控手段已不能適應稅收管理的要求，漏征漏管戶也相應增多，且有上升趨勢。傳統的管戶制、管片制取消后，沒有從制度上拓展納稅人信息來源渠道。目前依然沿用的“管戶”為主的征管模式，使得管戶與管事脫節，對稅源的掌握只停留在納稅人所提供的靜態信息上，缺乏對稅源動態變化的監控機制與手段，影響了對納稅人的有效控管。同時由于與工商、銀行、海關等部門之間缺乏有效的信息交換、業務溝通、工作協調制度等，導致征、管、查等環節職責不明或相互脫節，造成稅源監控乏力，在一定程度上助長了納稅人偷逃稅的投機心理。

2.納稅服務質量和水平較低。一是納稅服務的觀念不足，還沒有樹立起“以納稅人為中心”的理念，沒有把納稅服務貫穿于稅收征管的全過程。二是納稅服務的層次不高，把納稅服務片面地理解為硬件環境的改善和使用文明用語、禮貌待人，而忽視了對納稅人合法權益的保護和為納稅人排解實際困難。三是納稅服務的機制不全，辦事程序復雜，各環節之間工作統籌、協調不夠，多頭向納稅人索要申報資料和進行評估檢查，給納稅人帶來不便。四是納稅服務的范圍不廣，尤其實行集中征收后，仍然襲用傳統的上門申報納稅方式，以至于增加了偏遠地區納稅人的納稅成本，而納稅人急需的諸如稅收政策、發票等方面的服務不能滿足納稅人的要求。

3.計算機的依托作用未能有效發揮?；鶎佣悇杖藛T的計算機應用水平較低，多數地方計算機的使用仍停留在錄入、輸出、開票、文件處理等較低層次的應用上，未能將現有計算機網絡資源用到稅收征管實踐中去，實現人機的有機結合。稅收征管的信息化建設緩慢，部門之間的資源共享率低，涉稅信息采集不充分、不及時，缺乏對稅源的嚴密監控，影響了征管的質量和效果。

4.稅收征管效率偏低。由于受稅源、機構設置、征管手段、稅制等因素的影響，在征管工作中，投入了大量成本，使得機構費用和人員經費支出大幅增長。同時，在稅收征管信息化建設上，由于缺乏統一規劃，導致信息應用系統建設自成體系、重復開發、功能交叉，設備、網絡利用率低，造成了人、財、物的巨大浪費。

二、國際稅收征管的經驗與借鑒

稅收征管的終極目的是實現稅收遵從，使稅收的作用得到全面的發揮。發達的市場經濟國家在長期的稅收實踐中，形成了一些有效的征管制度安排，這些國家盡管國情不同，經濟發展水平也有差異，但在稅收征管方面仍存在一些共同的特點，總的看來，主要體現在以下幾個方面：

1.法律法規健全。歐美發達國家均建立了健全的稅收法制體系，使整個稅收征管工作都納入法制化的軌道。稅務機關擁有至高無上的稅務行政權力，確保了稅收征管工作的有效開展。稅法還規定，各級政府機關、銀行、司法、審計、會計等相關職能部門必須全力護稅、協稅，支持稅收工作，否則將被控有罪。同時，法律對稅款征納雙方的權利義務進行了詳盡的界定，稅務機關和納稅人雙方法律責任明確，納稅人對自己申報納稅行為負法律責任，稅務機關在為納稅人實現申報納稅提供方便的同時，對納稅人申報繳納稅款的情況進行審核檢查。

2.征管現代化水平高。在近半個多世紀以來，隨著電子技術和網絡技術的發展，在稅收征管領域廣泛開發運用電腦和互聯網，是稅收征管手段現代化的重要標志。計算機技術和網絡技術的廣泛運用，引起全世界稅收征管的一場革命，使稅收征管發生了質的飛躍，不僅大大簡化了征管流程，降低了稅收成本，而且也減少了信息不對稱，使稅務當局對稅源的監控更為有效，稅收征管的質量和效率空前地提高。

3.納稅服務體系健全。一些發達國家伴隨“新公共管理運動”，重新明確了稅收工作定位，并實現了納稅服務理念和方式的重大轉變。主要是工作導向由規制導向向服務導向轉變，納稅人定位從監管對象向服務對象轉變，納稅服務從單純行政服務向行政服務與社會化服務并重轉變等。相應地，納稅服務方式也發生明顯變化，稅務機關普遍視納稅人為“客戶”，服務領域和內容不斷拓展。同時，通過實施法律援助等措施，確保納稅人合法權益得到有效保護。

4.征管社會化程度高。由于通常稅法體系都比較專業和繁雜，普通納稅人一般很難完全理解和掌握，故大部分納稅人均委托會計師、稅務師事務所等中介機構代理納稅事宜。發達國家盡管有完善的稅收法規、先進的征管手段，仍十分注重廣泛調動和利用社會力量，其辦稅社會化程度都很高。

5.重視稅收培訓和宣傳。發達國家普遍重視對稅務人員的培訓和教育，使稅務人員不僅精通稅收政策和相關業務，而且具有較高的征管技能。同時，各國對稅務人員的從業道德、法制觀念也十分看重，以提高其公正執法、抵制腐敗的能力，從而維護政府的稅收權益。此外，歐美等發達國家也注重通過稅務宣傳提升社會的納稅意識和納稅人的納稅遵從度。

三、構建“大征管體系”的主要內容與建議

大征管體系，是以稅收征管業務為核心，以稅源管理為重點，以各部門協同配合為基礎，以統一的稅收管理信息平臺為支撐，以全面提高稅收征管質效、提高納稅人滿意度、提高稅務人員能力為目標，涵蓋決策、規劃、組織、實施、考評等各個環節的綜合性稅收管理體制。構建大征管體系是為應對全球化條件下我國經濟發展新形勢新情況的需要。建立適合我國國情和經濟發展水平的現代化稅收大征管體系，需要從以下幾個方面入手：

（一）樹立現代稅收征管新理念

1.確立稅收遵從理念。稅收遵從（tax compliance）是納稅人基于對國家稅法價值的認同以及對成本和收益的權衡而表現出的主動遵守服從稅法，自覺履行納稅義務的具體體現，是相對不遵從（non-compliance）而言。稅收遵從度越高，稅收流失率就越低，稅收也就越能發揮資源配置和收入再分配等宏觀調控作用。因此，建立稅收遵從理念，研究稅收遵從影響因素進而通過機制設計提高納稅人稅收遵從水平具有重大理論和實踐意義。根據我國當前的經濟社會環境和納稅人遵從狀況，在相當長的時期內，我們的征管資源配置和征管策略主要側重于納稅監控，輔助以納稅服務，也即：稅收執法+納稅服務=稅收遵從。隨著經濟社會環境發展和納稅人遵從狀況的改善，逐步向監控與服務并重、以服務為主監控為輔的方向演進。

2.確立稅收風險管理理念?，F代管理學認為，風險是對組織目標實現產生消極影響的不確定性。稅收管理中的風險包括遵從風險和執法風險兩個方面。構建大征管體系主要是把遵從理念和風險理念有機結合，對稅務機關有限的征管資源進行重新整合，并將其優先用于風險大的納稅人，對不同類型納稅人的不同風險采取不同的風險應對策略，從而使稅收不遵從風險控制在最小限度內。

3.確立公共服務理念。20世紀90年代以來，在以美國著名公共行政學家羅伯特·B·登哈特為代表的公共管理學者提出的“新公共服務”理論的引導下，西方各國政府由傳統的“管理主義”公共行政模式向“以公民為中心”的治理系統進行轉變，各國的稅收征管實踐也向服務主導型轉變。構建適應當前稅收征管需求的大征管體系，就是要以納稅人為中心，以納稅人需求為導向，以促進遵從為目標，充分發揮納稅服務在稅收管理中基礎性作用。納稅人是稅務機關提供納稅服務的客戶，在辦稅服務中要堅持從了解納稅人需求入手，滿足納稅人普遍關注的服務需求，給納稅人提供有價值有針對性的優質服務。

（二）全面推行稅收征管信息化建設

稅收信息化是稅收管理變革過程，是一項復雜的系統工程，是利用信息技術實現先進的管理理念，并與征管改革、業務重組、機構建設相配套，全面提升稅收管理水平的過程。稅收大征管體系正是基于稅收信息化平臺而對現行征管體系進行優化重組形成的，稅收信息化的最終成果是體現科學管理思想的大征管體系的運行。要全面提高稅收征管質效，只有進一步深化稅收征管改革，建立起依托于現代化計算機網絡的稅收征管體系。

1.建立稅源監控網絡體系。計算機在稅收征管中的應用正在日益廣泛，成效也逐漸增大，通過統一征管軟件，建立信息中心，稅源的監控能力和稅收征管水平將會得到本質提高。

2.建立申報納稅監控網絡體系。有效的計算機系統可以根據納稅人信息與資料及時準確發現納稅人的不履行行為，從而有效遏制偷逃稅款的現象。

3.建立業務流程檢驗控制網絡體系。將稅收管理的各個主要環節都納入計算機管理系統中，積極參與業務流程的控制過程，利用對業務流程的環節控制，貫徹征管工作的管理意圖。

4.建立高質量的納稅服務體系。一方面要建立稅法宣傳、稅法咨詢網站，通過提供電話自動查詢系統和電話人工查詢系統，利用電子郵件向納稅人定期提供稅收法規、政策信息宣傳，進行有效的稅法輔導等手段，讓納稅人可以及時了解稅收國家政策、涉稅事項等準確信息。另一方面，通過建立基于互聯網的虛擬辦稅廳，提供全方位的納稅人在線服務系統，使納稅人足不出戶就能辦結全部涉稅事項。

5.做好跨部門信息共享工作。要實現國地稅、工商、銀行、海關等部門的信息資源共享與交換，加強工作協調，建立跨部門的橫向聯動機制。要充分利用各種外部信息，加強各獨立信息源之間的對比分析，不斷提高稅源控管水平。

（三）大力促進稅收征管專業化發展

專業化涉及稅收工作的各個層級、各個方面。構建大征管體系，實行專業化的管理方式，既包括對服務和管理對象進行科學分類，也包括對工作環節和內容進行合理分工，還體現在建立專業化管理的運行機制上。

1.實行分類分級管理。分類管理是管理學的基礎手段，它根據管理對象不同的風險等級采取差異化的管理措施。在分類管理中，可按規模、行業、屬地、稅種、涉稅事項等類別分類。因地制宜，結合各地不同的產業結構、稅源分布、經濟發展水平和機構人員實際狀況，逐步探索適合本地實際的分類方式，從而提高管理的針對性和實效性。一般來說，以規模和行業及其繳納的稅種為主，兼顧風險和存續期，大體上將納稅人分為重點稅源、一般稅源和個體稅源三類，根據稅源的不同特點探索管理規律。

2.建立分工明晰的崗責體系。這是有限的稅收征管資源應對不同風險類型納稅人的必然選擇。只有通過整合有限的稅收征管資源，將人、財、物更多地配置到稅收規模大、風險點多的領域，才能有效地提高稅源管理水平，避免平均用力帶來的低效管理。要結合本地實際情況，綜合考慮經濟發展水平、管戶特點、地域分布、人力資源狀況等因素，因地制宜地調整機構職能職責和崗位職責，逐步探索適合本地稅源專業化管理的崗責體系。

（四）廣泛推行稅收征管集約化管理

構建大征管體系的目的，就是要按照資源配置規律，實現組織機構設置、管理職能及權責劃分、人力等管理要素的優化組合，提高征管質量和效率，促進納稅遵從。因此，管理的集約化是構建大征管體系的重要手段和基本方式。

1.科學合理地設置稅收管理機構。建立一個適應稅收工作發展需要、科學高效的組織機構是大征管體系的可靠組織保證。一是各層級稅務部門管理職能實體化。按照遵從管理的要求，轉變省、市、縣三級行政管理職能，充實和強化遵從管理職能，逐步實體化。二是機構層級扁平化。根據納稅人分布密集度及其對遵從管理的實際需求，統籌規劃、科學調整稅收管理機構的布局。根據遵從管理不同層次的要求，加大稅源管理上收力度，推進征管機構扁平化，在征管機構之間形成梯次化的稅源管理結構和相應的資源配置結構。三是內設機構流程化。設置內設機構要由職能導向轉為流程導向，從有利于體現稅收遵從風險管理流程運行出發，建立職責清晰、分工明確的管理格局。四是保持形式的一致性。稅收管理機構的基本形式要保持統一，不能形態各異。在保持機構基本形式一致性的前提下，可以根據不同地區的納稅人分布結構及其密度，對相同性質的機構可以在數量上有增有減。

2.優化業務流程。優化業務流程的根本目的在于設計符合現代稅收征管特點的卓越的業務流程。一是業務流程的清除。業務流程的清除就是取消業務流程的無效環節、冗余環節。取消已失效的業務流程，減少業務流程內部或不同業務流程之間的重復活動。二是業務流程的簡化。業務流程的簡化是對業務流程運轉過程中各環節的傳遞程序、傳遞資料和表證單書的簡化，同時簡化部分事前審批，強化事后管理。三是業務流程的合并。合并類似的管理活動過程，重點解決稅務機關對納稅人多頭找，多次找的問題。歸并調查活動，將可以合并的調查活動歸并到一個部門，將串行流程改造為并行流程。

（五）整合資源，建立完備高效的大征管運行機制

現代納稅服務機制是大征管體系不可或缺的重要組成部分，建立比較完善的現代納稅服務體系是傳統稅收管理向現代稅收管理轉型的一個重要標志。

1.依法促進稅務中介組織發展。通過規范涉稅中介服務，加強與社會組織協作，發揮社會主體的服務優勢和杠桿作用。一方面，發揮涉稅中介作用。優化涉稅中介機構執業環境，健全涉稅中介行業制度，為涉稅中介機構守法、中立、公正開展服務營造良好環境。加強涉稅中介機構的監管，杜絕指定或強制稅務代理現象，促進涉稅中介機構健康發展。加強涉稅中介執業質量評估監控和行業誠信體系建設，促進行業自律，提高服務質量。向涉稅中介機構提供有針對性的培訓和指導，提高涉稅中介機構服務能力，發揮涉稅中介機構在納稅服務工作中的積極作用。另一方面，加強社會組織協作。通過加強與財政、公安、工商、銀行以及社區組織、行業協會等部門和組織的合作，為納稅人提供更加便利的服務。

2.大力推進內外協作的社會綜合治稅網絡的建設。社會綜合治稅是以稅收法律、法規為依據，依靠各級政府、部門和社會機構的支持，實現第三方信息采集共享，且依托社會資源對部門稅收委托代征的一項管理措施。其中最主要的是實現稅務機關與外部的信息交互，促進除納稅人和稅務機關外的第三方涉稅信息的高度共享，為信息管稅提供必要的數據資源。構建適應當今社會需求的大征管體系，必須提高社會綜合治稅水平。首先，要提高綜合治稅的法治化保障，將其明確載入法律及以上層級的制度規范中。其次，要在各級政府的領導、組織和協調下，建立“政府領導、地稅主管、部門配合、司法保障、社會參與”為主要內容的社會綜合治稅體系，推動政府各部門和社會各界積極參與協稅護稅。要利用政府政務信息系統，加強與政府相關部門和社會各界的溝通協作，拓展從第三方獲取信息渠道，建立國地稅數據交換平臺，接入政府公用信息平臺中的涉稅信息，建立經濟稅源信息（第三方信息）的共享機制，暢通信息共享渠道，實現與各部門涉稅信息的即時傳遞，著力解決征納雙方信息不對稱問題。再次，要加強部門協作，建立健全與財政、房產、土地、金融、公安、教育、勞動等部門的協作制度，結合稅收征管需要和各部門工作特點，建立信息采集、交換、處理反饋等一系列制度，并設計適應委托代征、發票監管不同需要的工作流程，確保信息數據傳遞的及時、完整、準確，進而提高稅源監控質量和效率。

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