財政：微觀管理≠宏觀管理

劉尚希

（財政部財政科學研究所，北京 100142）

加強財政管理基礎工作和基層建設的“雙基”建設，以及推進財政科學化精細化管理的“雙化”管理是財政管理的重要內容，但在理論上沒有系統的說法，各地的實踐尚屬自行摸索。需要注意的是，對新推出的財政績效管理與財政科學化精細化管理的關系，學術界也沒有明確的闡述?？冃Ч芾硎墙Y果導向管理，而科學化精細化管理強調的是過程管理。強調過程與強調結果是不同的理念，如何統一兩者，也是財政理論與實踐必須面對的問題，這些都說明在財政管理實踐中，理論指導滯后、缺失。其中最大的問題就是沒有分清微觀管理和宏觀管理，混淆了微觀和宏觀的不同作用?，F在的財政管理仍然是計劃經濟模式的“統一領導，分級管理”體制，類似小農經濟模式，實際上還停留在微觀管理水平上。而對任何問題，從微觀角度看與從宏觀角度看，效果顯然不同。小農經濟自給自足，很少交換，所以個體之間是獨立的。市場經濟是高度分工的發達社會，各個體（各個局部、各個要素）緊密聯系在一起，形成一個有機的整體，僅停留于把個體事情管好顯然不夠。然而理論的缺失，導致管理空白，從而產生許多問題。要解決這些問題，就要從基本概念入手，重新認識財政宏觀管理。

一、微觀管理與宏觀管理的區別

1.個體與整體。若干個體組成一個整體，無疑整體和個體之間存在區別，這是從兩個層面、兩個角度觀察得出的結果。西方理論更多地從個體來觀察問題，而國內現在對財政運行分析，也是借助西方理論，從微觀上看問題，習慣于把整體拆分來分析個體，而不是從整體上看問題，這也是西方文化的缺陷。只有從整體上觀察問題，才不至于陷入“一葉遮目”的認識盲區。兩種不同的分析方法反映的是兩種不同的思維，兩種不同的思維反映的是兩種不同的哲學。中國古代文化崇尚“天人合一”，強調的是和諧，而西方認為人與自然是分離的，人要征服自然，做自然的主宰。西方微觀經濟學就是從個體出發思考問題，直到1929年出現嚴重的經濟危機，才出現凱恩斯的宏觀經濟學。

2.個體相加不等于整體。個體相加如果等于整體，微觀管理就可以替代宏觀管理，而事實上，個體偏好加起來不等于整體想法，西方經濟學家也發現了這個問題，比如美國經濟學家阿羅的“不可能定理”就證明個體偏好相加不等于社會的總體偏好，也就是說，1+1>2，而系統論進一步證明了1+1>2。面對當前的復雜局面，更需要系統觀點來指導財政管理，否則容易陷入誤區，“只見樹木，不見森林”。尤其是作為一級領導者，如不能把握整體，形成全局觀念，就會大量地陷入具體事務，導致單位或地區發展沒有戰略可言。

3.理念不同，思維不同。從個體出發看待問題還是從整體出發看待問題，其結果是不同的。以宏觀管理為例，如果從個體出發來觀察，則會認為宏觀管理是中央的職能范圍，但實際上每級政府都存在宏觀。宏觀調控是中央政府的職責，但宏觀與宏觀調控是不同的概念，鄉財政也有宏觀管理的問題，正所謂“麻雀雖小，五臟俱全”，也需要系統觀和整體觀?；鶎迂斦扔形⒂^問題，也有宏觀問題。比如現在給農民的補貼項目越來越多，比較分散，但如果整合起來，效果就會不同，給農民的補貼就會發揮更大的作用。這里就存在對宏觀與微觀的科學認識問題。

4.微觀≠小，宏觀≠大。宏觀管理是整體管理，微觀管理是個體管理，但微觀與宏觀不是大與小的關系，大與小彼此是相對的，而宏觀與微觀則是觀察問題的兩個不同視角，有本質的區別。宏觀與微觀的區別是從整體出發考慮還是從個體出發考慮的問題，與地域大小、人口多少、行政層級的高低沒有關系。簡而言之，微觀管理是基于個體的、要素的管理，而宏觀管理是基于整體的、系統的管理。

二、宏觀管理的本質：公共風險控制

1.管理的本質是風險控制。傳統的管理是針對人、財、物，其實這只是一種表象，就本質來講，管理是因不確定性及其引致的風險而產生的。如果沒有不確定性、沒有風險，管理就是多余的了。這就像一個樂隊，若它能自動地演奏出優美的旋律，樂隊指揮就是多余的。風險來自不確定性，所以管理就是風險管理，沒有風險就不存在管理。也正是因為存在不確定性，從而需要領導者決策，將不確定性變為確定性，所以說管理就是管理不確定性。規律性的事物容易把握，比如自然現象的周期往往很漫長，相對于人的壽命來說，它具有完全的確定性。但經濟社會事務的變化快，而且這種變化的頻率在加快，不確定性大，而且越來越大。我國財政近十年來的變化大于過去幾十年的變化，現在一年的財政收入規模相當于過去50年（1949-1999年）的總和。變化快，就具有許多不確定性。作為管理者就是要防范不確定性帶來的風險，通過管理增加確定性，從而降低風險。在這個意義上，管理的本質即風險控制。

2.微觀管理是針對個體風險，宏觀管理是針對公共風險。個體風險是獨立風險，而公共風險是系統風險。獨立風險影響有限，具有一定的確定性；而系統風險影響難以評估，從而具有很大不確定性。財政一旦發生風險，就是公共風險，所有人都要面對，無人能幸免，而一個單位出現風險，只是這個單位的人受連累。現實生活中，公共風險越來越多，既來自于自然災害，也來自人類社會本身。所以，財政宏觀管理更多的不應是應急，而是管理風險，通過制度建設來避免風險，否則就會疲于奔命，處處被動。某種意義上講，財政是消防隊，是整個社會最后的防火墻，最后的買單者。為防止個體風險蔓延為公共風險，財政就必須介入。

3.公共風險不是個體風險的相加。公共風險是指所有社會成員都會被危及的風險，而不是簡單的個體風險相加。但是個體風險處理不及時或處理不當，也存在演化為公共風險的可能。對于財政來說，具有風險意識就是要在預算安排上考慮到風險點。從根本意義上講，財政資金分配取決于公共風險所在，比如義務教育、醫療、社會保障、重大突發事件等。這些問題或是關系到人民群眾最基本的生活就業保障，即便是個體出現問題，也容易演化為群體事件，或是關系到每個社會成員的生命財產安全，引起社會恐慌。在這種背景下，財政管理如果僅關注財政資金不出問題，仍然是處于微觀管理水平，所以有必要形成宏觀管理意識，樹立風險導向的財政資金安排理念。只有風險導向的預算安排和資金分配，才能起到防范和化解公共風險的作用。

4.公共風險產生于要素組合、結構變化中的不確定性。整體來自于若干個體的組合，從而公共風險也產生于要素組合、結構變化中的不確定性，也正是這個原因。公共風險具有以下三個特征：一是關聯性。就社會整體運行來說，某個環節或節點上出現問題就會影響整體，比如通訊網絡事故、傳染病等就屬于公共風險，所以對艾滋病防控的重要性遠大于對癌癥的防控。二是不可分割性。公共風險一旦發生，其關聯性會影響全局，對每個人造成危害的概率是一樣的，任何人都不可能置身于外。三是隱蔽性。相對于個體風險來說，公共風險發生與否更加難以預測，危害程度也難以預料，而對多數人來說，大都缺乏公共風險意識，從而很難防范。從這一意義上講，試圖通過微觀管理來達到公共目的很難做到，以確定性思維管理不確定性，也很難管好?，F象背后隱藏的是風險，只有透過現象看本質，才能防范風險。以債務為例，企業責任簡單，法律邊界清晰，所以其債務確定性大，而政府責任邊際模糊不清，既有法律層面的，也有道義層面的，從而政府債務不確定性大，所以用管理企業債務的思維去管理政府債務很難行得通。對財政來說，管理公共風險，促使公共風險最小化，就是財政管理目標。

三、宏觀管理的基本框架

1.誰來管。宏觀管理框架構成的最重要內容之一就是責任主體的具體、明晰。從政府運行機理來看，預算主體是政府，財政資金管理主體是包括財政在內的各個政府部門，財政把資金撥付到哪個部門，哪個部門必須對這筆資金的績效負責，因此它們都是宏觀管理主體。

2.怎么管。宏觀管理既可以通過控制過程來實施，也可以通過控制結果來實施。但是，從過程出發或是從結果出發會設計出不同的機制。形象地講，過程控制是“我要你怎么做”，結果控制是“你想怎么做”，從而不同的機制也會產生不同的效果。過程控制需要被管理的客體具有相當的穩定性，即假定被管理對象具有相當的確定性，從動機到行為都能自行遵循規則和程序，但被管理對象是人，而人的不確定性很大，現實中“上有政策，下有對策”現象比比皆是，所以過程管理常常難以奏效。結果導向能產生激勵效應，通過自我承諾形成對被管理對象的有效約束，會起到更好的效果。但現實中績效評價過于理想化，有些想法看起來不錯，但實際上難以操作，效果也往往不理想。如何設計宏觀管理機制，是一個需要認真研究的重要問題。

3.管什么。宏觀管理管的是風險源頭，或者說管風險點，否則就是盲目管理。改善財政管理，就是要管以能引發公共風險的源頭為重點，而不是傳統的人、錢、物。只有這樣，才能制定相應對策，避免一而再、再而三地出現問題。人都有弱點，這些弱點也恰恰是人具有不確定性的原因，單純靠道德約束來避免風險，在實際中難以行得通。現在的管理一定程度上陷入了“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的怪圈，見效快，但治標不治本。只有找到風險點，才能從根本上避免問題的發生。也就是說，通過發現風險點，才能預測風險，防患于未然之中，而不是一事一議。

四、宏觀管理的內容

財政宏觀管理的內容很多，具體包括以下幾個方面：

1.財政資源。過去對財政資源的管理大多是預算管理，而對大量公共資源的管理是盲區。無論是有形的還是無形的財政資源都產生了大量收益，但管理都不到位。在市場經濟中，大量公共資源產生效益，但財政沒有得到，只是名義上的所有者。財政視野中看到的只有流量，沒有存量。公有制本來是平抑貧富差距的，相反現在卻成了貧富差距擴大的加速器，根源就在于財政宏觀管理缺失導致公共資源收益大量流失。公共資源收益大量流失是宏觀管理的悲劇，也是廣大民眾不滿的根源之一?，F在財政強調抓非稅收入，但大量的公共資源收益卻沒有得到重視。

2.財政信息?，F實的狀況是信息成了單位（部門）所有制，彼此互不共享，從而財政信息不完整，不完整就不透明，不透明就難以監督，無法實施宏觀管理。目前的財政信息是碎片化的，缺乏完整、系統的總體信息，從而財政績效管理某種程度上流于形式，難以落到實處。

3.財政資金。管理財政資金就是確保宏觀分配的合理性。從個體看，也許資金分配合理，但從宏觀看，很可能是不合理。

4.財政績效評價。需要注意的是，宏觀績效與微觀績效根本不同?，F在流行的績效評價是項目評價，屬于個體評價，即微觀績效，與過去相比有一定進步，但微觀績效不等于宏觀績效，一個項目本身績效較好。但從整體上看，也許這個項目根本就不應該建，從而這個項目從宏觀看就是失敗的。

5.赤字與債務。目前政府債務管理缺乏宏觀的、長期的考慮，而是變成了宏觀調控工具，容易走向它的反面，與初衷相悖。雖說中央明令地方債務地方管，中央債務中央管，但如何保證地方債務不傳導到中央，不波及到其他地區，卻是一個現實的難題。為了政績，地方政府相互競爭，導致融資成本攀升，潛在的地方債務風險也在不斷被擴大。

6.財政應急。現實情況下，中央不可能讓地方政府破產，只能為地方買單。這樣的機制比現在的投融資平臺機制更糟。在投資、建設沒有一體化，不同部門權力較量，利益糾結糾纏不清的情況下，財政很容易陷入應急“陷阱”。

7.財政合法性。這里所說的財政合法性不是指財政是否符合規章制度，而是指人民群眾是否滿意。無論財政支出具有多少理論和制度依據，但如果人民群眾不認可，財政的合法性就容易遭到質疑，所以對財政的合法性不僅要從規章制度層面去考慮，還要兼顧社會輿情。

8.財政空間。目前財政空間、話語權越來越小，急劇萎縮，這表明財政能力在急劇下降，這不是一個簡單的政策問題，而是宏觀管理問題。政策會隨時間、空間、條件的變化而不斷調整，但管理一旦建立起來就具有相對的穩定性，雖然有一定彈性，但總體保持穩定。由此可以看出，管理和政策具有不同的特性，其作用也有區別。以領導講話、紅頭文件或出臺政策替代管理的結果是文件泛濫，彼此沖突，失去公信力。所以，不能以政策替代管理。

9.財政監督。目前的財政監督尚屬微觀監督，缺乏整體把握，這也是一種宏觀管理缺位，而宏觀管理的缺位容易導致公共風險擴散。

五、宏觀管理缺位的后果

宏觀管理缺位的最嚴重后果就是公共風險擴散，因為財政作為政策工具同樣具有負面作用，如果條件發生了變化而財政政策沒有變，此時的財政政策就可能產生負面影響，這種負面影響導致公共風險擴大，其后果在經濟、自然、政治、社會領域都會顯現。在經濟領域，會導致經濟效率損失。在自然領域，會導致環境狀況惡化，資源束縛更加嚴重。在政治領域，會導致信任缺失。在社會領域，會導致信心喪失。所以財政宏觀管理一是要系統地看待問題；二是要從過去的經驗看問題改變為風險導向看問題。二者缺一不可，否則管理就會失效。