義烏市政府性債務管理的實踐與思考

盧名輝

（浙江省財稅政策研究室，杭州 310012）

地方政府性債務是地方政府及其所屬企事業單位直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務。政府性債務具有雙重效應，既可以促進經濟社會發展，也可能對發展產生負面影響乃至嚴重危害。當前，我國地方政府性債務問題較為突出，據統計，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省市縣三級地方政府性債務余額共計10.7萬億元。2011年7月，國務院常務會議把“有效化解地方政府性債務風險”列為2010年度審計查出問題的各項整改工作的首要任務。財政部門作為政府的“理財師”，如何充分發揮職能作用來有效防范和化解地方政府性債務風險，浙江省義烏市的做法值得研究借鑒。

一、正確認識加強政府性債務管理的重要意義

加強政府性債務管理，是保持財政收支平衡、防范財政運行風險的重要舉措，事關政府信用、經濟安全和社會穩定大局。

（一）加強政府性債務管理是轉變發展方式的必然要求

當前，我國社會主義市場經濟體制還不完善，地方政府在現行政績考核機制下投資偏好十分強烈，在財力有限情況下，通過設立投融資平臺舉債投資現象十分普遍，導致區域無序開發、低水平重復建設等問題較為突出，嚴重阻礙了經濟發展方式轉變。加強政府債務管理，可以通過控制債務規模，從源頭上遏制地方政府的投資“沖動”，倒逼地方政府擺脫經濟增長的投資依賴，增強轉變經濟發展方式的責任感和主動性，從而切實推進經濟發展方式加快轉變。

（二）加強政府性債務管理是科學利用債務的有效保障

政府性債務是一把“雙刃劍”，在資本短缺或經濟低迷情況下，如果舉債適度、使用科學、監管有效，那么地方政府債務能促進經濟社會可持續發展；但如果盲目舉債、負債過度、監管不力，那么政府債務會產生截然相反的效應，不僅威脅經濟持續平穩健康發展，甚至還會帶來較為嚴重的社會和政治問題。加強政府性債務管理，有效控制債務規模，嚴格規范債務使用，提高資金使用效益，確保債務風險可控，這是科學利用債務的有效保障。

（三）加強政府性債務管理是防控財政風險的迫切需要

財政風險是政府財政運行出現問題進而危及政權正常運轉及其職能行使的可能性。在社會主義市場經濟條件下，政府財政作為社會風險的最終承擔者，不同領域的各種公共風險最終都有可能轉化為財政風險，其中產生財政風險最為直接的因素是政府性債務。近年來，地方財政收支平衡壓力不斷增加，政府性債務規模增勢不減，財政風險明顯加大。因此加強地方政府性債務管理，有效防范和化解政府性債務風險，成為當前防控財政風險的迫切需要。

（四）加強政府性債務管理是公共財政建設的重要內容

公共財政的核心是強調財政的公共性，其行為特征是把提供公共產品和服務作為“以財行政”的目的和歸宿。從支出角度看，公共財政應主要投向基礎設施、社會公益性事業等非競爭性領域。但由于我國尚處在社會主義初級階段，基礎設施建設、社會公益性事業發展等方面的歷史欠賬太多，而地方政府的財力、事權與支出責任尚不匹配，政府負債已成為公共財政的重要組成部分。因此，加強政府性債務管理是公共財政建設的重要內容。

二、義烏市加強政府性債務管理的做法與成效

義烏市盡管一度存在部門多頭舉債、鄉鎮街道貸款失控、違規擔保貸款等問題，但近年來按照國務院和省委、省政府有關政府性債務管理要求和部署，積極探索實踐，不斷加強政府性債務管理，努力防范和化解債務風險，取得了較為明顯的成效。截至2010年底，義烏市、鎮兩級政府負債總余額19.49億元，負債率為3.2%，償債率為0.1%，分別比2004年下降了9%和2%，遠遠低于省控線和理論安全值。

（一）及時出臺相關文件——從制度上規范和強化債務管理

“還權于制度，讓政府權力在陽光下運行”，這是義烏市加強政府性債務管理的重要經驗。早在2005年即出臺《義烏市財政性負債管理辦法》，將舉債權牢牢掌握在政府手中，扭轉了多頭舉債、管理失控的局面，使市本級政府性負債及早得到了規范和控制。2006年又出臺《義烏市人民政府關于加強政府性債務管理的若干意見》，通過加強對鎮（街道）建設項目審批、實行債務預算管理和負債規模控制、規范負債擔保機制、實行債務歸口管理等措施來防范和化解政府性債務風險。此后相繼出臺《關于推行綜合財政預算管理辦法的若干意見》、《加強基本建設項目和資金管理若干規定》、《加強鎮街基本建設項目和資金管理的若干意見》等文件，從制度上規范和強化債務管理。

（二）大力推進政府投融資體制改革——從源頭上控制負債

一是組建全額財政注資的國有資產投資控股有限公司。通過產權制度改革，將公路開發建設有限公司、三元教育投資公司、水資源開發公司、自來水有限公司等轉為國有資產投資控股公司的全資子公司或控股子公司，舉債行為實行國有投資控股公司“一個口子”管理，并通過完善公司法人治理結構，加強總公司和子公司的財務風險控制體系建設，將負債規模完全控制在企業經營風險范圍內。二是政府投資項目實行市財政“全口徑預算”。凡政府投資項目屬公共基礎設施等公共產品的范疇，其資金籌集和支出管理職責均在財政部門，項目投入全額由市財政保障，不存在部門或單位拼盤，自籌投入，或是各行其是的負債投入，金額列入年度市財政綜合預算盤子。三是探索建立“投資主體多元化、籌資方式市場化、投資項目業主化”投融資新模式。將部分投資額較大、回報周期較長、效益較穩定的項目納入改革范圍，有效緩解財政籌資壓力。比如垃圾焚燒項目，在政府引導下，由民營資本投資1.96億元建成垃圾焚燒熱電廠，日處理垃圾1000多噸，政府按每噸50元給予補貼。

（三）多舉措化解鎮街基層債務——從整體上控制政府債務

通常情況下，受財力約束和事權所需，基層政府舉債需求相對更大。義烏市較早重視鎮街債務問題，財政多管齊下，采取系列措施，有力化解鎮街債務。一是改革體制。實行“鄉財市管”，由市財政監督鎮街財政收支管理，將所有權、核算權、使用權與管理權、監督權相分離；二是指標控制。以各負債鎮街2004年底的負債額為限只減不增；三是統一擔保。明確由市國有資產投資控股公司進行擔保；四是項目嚴審。凡鎮街新上項目，一律先由市財政明確資金來源并報市政府批準后才能立項開工，續建項目也須按財力區分輕重緩急實施；五是實行考核。將鎮街負債管理情況納入市委、市政府對鎮街的年度工作目標責任制中，與鎮街干部職工的獎金掛鉤；六是清債消債。政府按照各鎮街經濟發展情況適時安排土地出讓，市財政及時按有關辦法結算補助資金。截至2010年底，鎮街負債總額為4.39億元（均為市財政間隙資金），比2004年銳減11.29億元，所有鎮街實現了零銀行借款，債務風險基本消除。

（四）構建債務管理和風險控制體系——從環節上綜合防控

一是強化規模控制。依托“收入一個籠子”、“預算一個盤子”、“支出一個口子”的財政管理體制，財政部門通過量入為出約束政府負債規模。對超出財力安排債務支出的，要落實償債資金來源；對沒有穩定、可靠資金作還債保障的項目，堅決不安排項目預算。通過建立債務風險監測指標體系，定期對政府性債務的規模、結構和安全性進行動態監測和評估，將指標完全控制在省政府規定的警戒范圍之內。同時，建立償債準備金制度，實行專項管理，專款專用。二是強化用途管制。明確規定政府性負債資金只能用于公益性項目，主要用于事關區域發展、目前急需建設、但暫時存在資金缺口的基礎設施和公用設施項目。三是強化項目管理。項目業主報送申請報告、項目初步設計和可行性研究報告文本及概算等資料，財政部門組織相關職能部門和專家進行評審、論證后才將項目列入下年度政府投資項目計劃。嚴格項目建設資金管理，遵循估算控制概算，概算控制預算，預算控制決算原則，項目概算超過投資估算10%以上或金額在500萬元以上的項目，必須重新審批。

三、義烏市加強政府性債務管理的經驗與啟示

義烏市堅持“量力而行、量財辦事、規范管理、嚴格控債”債務管理原則，不斷加強政府性債務管理，做到舉債“借得巧，用得好，還得起”，不僅有效防范和化解了政府性債務風險，而且充分發揮了債務促進效應，有力助推了經濟社會持續協調快速發展。

（一）正視舉債行為是加強政府性債務管理的前提條件

在加速城鎮化的特定歷史時期，地方政府依靠當年節余財力，按照“有多少錢辦多少事”搞建設，遠遠不能滿足建設資金需求，勢必制約基礎設施建設，影響經濟發展。為緩解有限地方財力與無限建設資金需求矛盾，地方政府采取適度舉債加快建設的積極政策，是可行的、必要的。義烏市把“有多少錢辦多少事”理念從一個財政年度延伸至五個財政年度，在可控范圍內用來年的錢來辦今年的事，緩解建設資金暫時性周轉困難，在舉債搞建設中，既不談債“色變”，也不盲目舉債，始終堅持“適度舉債”、“適當超前搞建設”原則。正是對舉債問題有了一個正確、客觀、公正的認識，進而積極主動地去加強債務管理，才使義烏市有效控制和化解債務風險，同時實現債務對經濟社會發展的正面效應。

（二）深化財政體制改革是加強政府性債務管理的基本保障

深化財政體制改革，將所有履行公共管理職能的行政事業單位收入全部納入財政預算管理體系，由財政部門統籌安排資金，使部門收支完全脫鉤，規范了政府收支行為，統籌了政府財力，實現了集中財力辦大事，并牢牢掌握了政府舉債的主動權、控制權。義烏市財政管理制度改革，在強化預算外資金集中統一管理、推行綜合財政預算和部門預算、實行國庫集中支付制度以及加強基本建設資金和國有資產管理等方面成效顯著。義烏市構建的“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子，財政監督全過程”的公共財政運行新機制，為加強政府債務管理提供了機制保障，使得政府性債務全部納入財政統籌范圍，真正做到了“家底清、收支明、管理好”。2008年開始編制綜合財政預算，將年度債務收支計劃由市財政結合可用財力綜合編制，統一安排，把債務資金視同財政性資金進行有效管理和監督。

（三）創新投融資模式是加強政府性債務管理的有效途徑

怎樣在有限財力情況下不借或少借債、多辦事，這是一門“藝術”。在現代市場經濟條件下，通過深化投融資體制改革，創新投融資模式，引入市場化競爭機制，發揮財政“四兩撥千斤”杠桿效應，吸引民間資本參與投資，從而減少政府對微觀經濟領域的直接干預，可以有效減輕政府舉債壓力。近年來，義烏市按照政府投資“有所為、有所不為”原則，探索出一條“投資主體多元化、籌資方式市場化、投資項目業主化”投融資新途徑，將某些投資規模大、回報周期長、效益比較穩定的項目實行多元化融資，吸引民間資本參與投資，有效減輕了財政籌資壓力，相對減少了政府負債規模。據不完全統計，義烏市垃圾處理項目、市外引水工程、會展中心、博覽中心、體育場館等項目的成功運作，直接減少財政投資達30多億元。

（四）構建有效管控體系是加強政府性債務管理的重要舉措

從發展理論和實踐看，政府舉債本身不是一個問題，真正的問題在于為何借、借多少、怎樣借、如何用，即能否有效管理政府性債務問題。義烏市通過“三化保障”和“四大舉措”，積極構建債務管理和風險防控體系，既有效防范和化解了債務風險，又有力保障了經濟社會平穩較快發展。“三化保障”包括：第一，推進管理平臺統一化。全面清理各鎮街和各部門融資平臺，取消所有隸屬于鎮街和部門的融資平臺，明確政府性直接負債均實行市財政統一審批管理，并須由財政全額注資的國有資產投資控股有限公司統一提供擔保，確保政府性債務透明、規范、可控；第二，推進審批程序制度化。各鎮街、市財政須每年編制本級政府性債務收支計劃，明確政府性負債建設項目、投資規模、負債數額和償還本息、壓縮削減負債計劃等，各鎮街債務收支計劃報市財政部門審核、市政府批準后，方可納入全市政府性債務收支計劃，并按照《預算法》的要求報市人大審議、批準后，方可實施；第三，推進債務監管外部化，既強化財政監督管理，又發揮審計和人大等部門的監督作用。同時，通過強化用途管制、項目管理、規模控制和源頭約束“四大舉措”，全方位防范和化解政府性債務風險。

（五）加快經濟發展是加強政府性債務管理的堅實基礎

政府性債務最終是由財政負責“兜底”的。而財政取決于經濟，只有經濟又好又快發展了，財政實力、調控力和“兜底”能力才會更強。近年來，義烏市經濟平穩較快發展，財政實力不斷增強，為加強政府性債務管理奠定了堅實基礎。義烏市GDP、地方財政收入分別從2005年的300億元、19.6億元，上升到2010年的614億元、42.76億元，分別增長314億元、23.16億元。而市鎮兩級政府負債總額雖然從2005年末的11.9億元，逐步上升到了2010年末的19.49億元，增長了7.59億元，但市鎮負債占地方財政收入的比重卻從2005年的60.7%，下降到了2010年的45.6%，債務率不足50%，債務風險得到有效化解。

四、進一步強化政府性債務管理的思考

盡管義烏市政府負債率、債務率和償債率指標目前都大幅低于省控線和理論值，但政府性債務是一個動態過程，稍有松懈容易反彈，而且政府性債務還存在顯性債務和隱性債務問題。因此，義烏市政府除了要繼續加強顯性政府性債務管理外，還需探索建立健全隱性政府性債務管理體系，形成政府債務綜合管理體制機制，確保政府性債務安全、規范和高效運行。

（一）深化認識，提高債務管理的意識和水平

一是深化對政府性債務內涵的認識。政府性債務有顯性和隱性之分，通常而言的政府性債務是顯性債務，可以直接統計而得，而隱性債務主要包括地方政府的擔保債務、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口等，地方財政承擔“兜底”責任，隱性債務缺少有效、統一的監測和管理制度，隱蔽性強、風險性大。所以，義烏市要以顯性債務管理為基礎，總結成功經驗，積極探索實踐，建立健全隱性債務管理體系。二是深化政府性債務作用的認識。既要看到政府性債務的積極效應，還應看到潛在的風險；既不排斥債務，又不依賴債務。要牢固樹立債務風險意識，做到借債有度、用債有效、管債有方，充分發揮債務正面作用，有效防范和化解風險。三是深化政府債務管理的認識。政府性債務管理是一個動態過程，要牢固樹立債務管理“只有起點，沒有終點”意識，必須居安思危，常抓不懈。同時，債務管理是一個系統工程，涉及“借、用、還”三大環節，既要強調事前控制，注重事中監督，還要講求事后考核，各環節的有效銜接程度決定債務管理的最終成效。

（二）加快發展，不斷夯實債務管理物質基礎

量力而行、適度舉債是政府性債務管理中的一個基本認識。而力有多大，度在何處，“力度”這一問題從本質上看是發展水平和質量問題。這是因為量力和適度的主要參照系是償債能力，即地方財政收入水平，而財政與經濟是“水”與“源”、“木”與“本”關系，地方財政取決于地方經濟。從因果關系看，政府舉債是為了發展，之所以舉債是因為資金短缺，資金短缺則是由于發展不足，從這個意義上說發展水平和質量同樣決定政府債務規模和風險。因此，加強政府債務管理的關鍵在于解決好發展問題，最根本的出路在于推動地方經濟又好又快發展，不斷壯大地方財政收入規模。地方政府債務問題是前進中的問題，必須用發展的辦法來予以解決，只有堅持科學發展，咬定發展不放松，保持較快的發展速度，并不斷提高發展的質量，大力培植地方財源，增加地方可用財力，不斷夯實加強債務管理的物質基礎，才能從根本上解決政府債務問題。這是重要經驗，更是努力方向。

（三）完善體制，促進政府財力與事權相匹配

地方政府財力與事權不相匹配是造成地方財政運行困難、地方政府性債務增加的一個重要原因。盡管1994年分稅制財政體制改革規范了中央和地方政府間的財政分配關系，但截至當前構成地方財政收入的主體稅種尚不明確，導致地方政府特別是省以下地方政府的財力與事權不相匹配，地方政府財政收支矛盾突出，政府性債務不斷增加。實踐表明，地方政府層級越低，財力與事權矛盾越突出，越發成為政府性債務的主體。從縣市層面看，鎮街債務一度是地方政府性債務的主體，2004年底義烏市鎮街債務占市鎮債務總額的比重超過50%。因此，加強政府性債務管理的基礎性和關鍵性工作是進一步完善省以下財政體制，確保地方政府財力與事權相匹配。要進一步深入研究市、鎮兩級政府的職能劃分與事權界定，合理確定市鎮間的財力和事權關系，科學劃分兩級財政之間的收入與支出，做到財力適度向下傾斜，保障基層財政的正常運行，從“小河”層面控制政府債務。

（四）強化舉措，健立政府債務長效管理機制

進一步加強政府投融資平臺管理。按照國務院和省委、省政府有關規定和要求，堅持分類管理、區別對待、堵疏結合、循序漸進原則，清理整合政府投融資平臺，提升整體融資水平，避免多頭負債、過度負債、債權主體不清問題，有效控制融資風險，提高資金使用績效。進一步完善債務風險預警指標體系，健全債務風險預警機制。根據經濟水平、發展走勢、可用財力及債務狀況，研究設置更加科學合理的債務風險預警指標，更加全面、準確、及時反映債務綜合風險狀況，促進政府性債務監管的科學化、動態化、高效化。進一步完善政府性債務多元監督機制。加快推進政府性債務信息公開，通過信息公開讓債務收支情況進入人大、政協、審計等部門審議、審計和群眾評議范圍，全方位、多層次監督政府性債務“借、用、管”情況。努力嘗試建立地方政府性債務收支預算，將政府性債務收支真正納入預算管理，逐步形成與公共財政體制相適應、管理規范、運行高效的地方政府性債務管理機制。積極探索實踐，加強政府隱性債務管理。要建立全面、科學、規范的統計制度，逐步將政府隱性債務顯性化，便于監控和管理。進一步完善政府債務擔保約束機制，堅決阻止市場主體的經營性債務風險向政府財政轉嫁。完善干部政績考核評價機制，將政府隱性債務考核逐步與顯性債務一樣納入干部政績考評范疇，增強領導干部管理債務的責任感、主動性和持續性。

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〔5〕劉國艷.“十二五”時期加強地方政府債務管理的建議[J].中國經貿導刊，2010（21）.

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