上海公益招投標和公益創投的實證分析

王勁穎

（上海市社會團體管理局，上海 200002）

2009年4月至5月，政府購買服務的創新實踐——上海公益招投標和公益創投分別拉開了帷幕。上海公益招投標工作平臺委托上海市社區服務中心這一事業單位負責創新探索，公益創投工作平臺先后委托上海浦東非營利組織發展中心和上海公益事業發展基金會這兩家社會組織負責創新探索，都取得了顯著成效。2012年7月，公益招投標工作平臺和創投工作平臺進一步合并為上海社區公益服務項目招投標平臺，標志著上海公益招投標工作創新發展邁上了一個新臺階。在此大背景下，對近年來上海公益招投標和公益創投工作，通過實證分析進一步梳理回顧工作成效、研究思考發展趨勢顯得尤為重要。

一、基本情況

2009年以來，上海為進一步加強福利彩票公益金資助慈善公益項目的評審和管理，堅持以社會需要為導向，讓人民群眾更多地受益；堅持公開、公平、公正的原則，創新項目評審的運作機制；堅持面向社會，面向基層，不斷擴大公益金的資助面，積極探索公益招投標和公益創投。

（一）公益招投標概況

2009年4月《上海市民政局關于福利彩票公益金資助項目實施公益招投標的意見》（滬民計發〔2009〕18號）出臺，標志著上海公益招投標工作啟動。公益招投標是指上海市民政局將公益金資助項目的評審工作委托給第三方公益性組織（簡稱受托組織），由其面向社會公開招標、投標，并將評審結果報市民政局，由市民政局實施審批的活動總稱。2009年8月《上海市民政局關于委托實施上海市福利彩票公益金資助項目招投標工作的通知》（滬民計發〔2009〕43號）委托上海市社區服務中心為實施福利彩票公益金資助項目招投標工作的機構，具體負責調研、指導、組織實施和申請受理等工作。上海市社區服務中心是隸屬于上海市民政局的事業單位，主要職能是：對全市各級社區服務中心進行工作指導和業務培訓、全市社區服務信息化的規劃、建設和推進、上海市社區服務熱線平臺的運作、管理和社會聯動、上海社區服務網站的建設和運維、福利彩票公益金資助社區公益服務項目的集中招標、社區服務資源整合和項目開發以及社區服務的宣傳推介等。2009年以來，公益招投標共完成了兩個年度工作。其中，2009年公益招投標工作從2009年6月啟動，于2010年5月完成；2011年公益招投標工作從2011年3月啟動，于2012年2月完成。

（二）公益創投概況

2009年5月上海市民政局正式啟動了“上海社區公益創投大賽”項目，并委托上海浦東非營利組織發展中心承辦。公益創投起源于歐美，是一種新型的公益資本投入方式。它為初創期和中小型的公益組織提供“種子資金”。除了資金，它還提供管理和技術支持。通過與被投資者建立長期的合作伙伴關系，達到促進能力建設和模式創新的目的。公益創投是公益領域的創業投資。它的投資主體為創業過程中的公益組織注資，幫助其成功創業，并通過投資間接地幫助解決社會問題。公益創投在運作方式上類似商業投資行為，它與商業投資本質的區別在于其投資目標的非營利性：公益創投不要求回報，或者將投資回報繼續用于公益事業。上海浦東非營利組織發展中心是成立于2006年1月的民辦非企業單位，其業務范圍是：承辦政府委托的公共服務項目、公益組織的培訓與咨詢、公益活動的策劃與實施、公益信息的交流與出版。2009年的公益創投大賽都是由該中心承辦。2010年11月《上海市民政局關于進一步規范上海社區公益創投活動的通知》（滬民計發〔2010〕103號）委托上海公益事業發展基金會負責公益創投活動，承辦公益創投活動的策劃設計、方案實施、獲選項目資金監管和項目績效評估等，并為獲選項目的公益服務組織提供專業咨詢服務和能力建設培訓。該基金會成立于2009年12月，其業務范圍是：資助公益機構提供孵化服務及專業化社區服務、資助公益機構提供能力建設及對國內社會組織發展現狀進行研究。該基金會成立了上海社區公益創投執行辦公室，負責開展相關工作，2010年和2011年的公益創投都是由其承辦。

（三）公益招投標工作平臺和創投工作平臺合并概況

2012年7月，《上海市民政局關于建立上海社區公益服務項目招投標平臺的通知》（滬民計發〔2012〕83號）明確指出：根據國家《彩票管理條例》和《彩票管理條例實施細則》，為落實市政府關于“規范社區公益服務項目招投標、社區公益創投活動”的工作要求，進一步提高社區公共管理和服務水平，經研究，決定將社區公益服務項目招投標工作平臺和創投工作平臺合并為上海社區公益服務項目招投標平臺。

上海市民政局授權上海市社區服務中心負責平臺的歸并組建工作，并負責平臺日常運作管理。除招投標項目報批、網站建設、檔案資料管理、項目庫和專家庫管理、數據統計等工作必須由市社區服務中心直接負責外，其他有關招投標項目受理、項目評審、項目實施管理等事務性工作可以委托社會第三方實施。

二、工作成效

公益招投標和公益創投都是市民政局搭建的提供資金的公益平臺，公益招投標是由公辦非營利組織（即事業單位）——上海市社區服務中心負責日常運作，公益創投是由民辦非營利組織——上海浦東非營利組織發展中心和上海公益事業發展基金會先后負責日常運作，都取得了很大成效。

（一）扶持了一批有能力、講誠信、專業性的公益組織

通過公益招投標和公益創投的競爭，這些公益組織尤其是從事民生服務的公益組織獲得了發展壯大的良好機遇。

從公益招投標來看，截至2011年底，在公益招投標網上實現注冊并審核通過的包括108家社會團體、325家民辦非企業單位、70家事業單位在內的公益組織共503家。其中不乏已初具組織規模、活動能力和社會影響的公益組織。參與投標的競爭過程，對于公益組織的優勝劣汰和健康發展具有很大促進作用。2009年公益招投標工作中，參與143個項目投標的公益組織有436家（次），如果剔除投標多個項目的重復組織，有289家公益組織參與投標，最后承接項目的公益組織116家。2011年公益招投標工作中，參加205個項目招標的公益組織發展到533家（次），如果剔除投標多個項目的重復組織，有305家公益組織參與投標，最后承接項目的公益組織117家；同時還有40個延續項目經評估通過29個項目，由29家原先的公益組織延續實施。延續項目是指對于已實施完畢的公益招投標項目，如區縣申請要在原社區由原組織延續實施的，應向市社區服務中心提交原項目合同、實施組織終期報告和區縣民政局驗收意見，經績效評估后，報市民政局審核批準后續簽合同的項目。

從公益創投來看，截至2011年底，曾經申請公益創投的包括39家社會團體、136家民辦非企業單位、2家基金會以及53家未登記注冊組織在內的公益組織共230家。如果剔除參與多個項目的重復組織，2009年度到2011年度申請創投的公益組織分別為119家、106家和106家，其中獲選的公益組織總數分別為57家、54家和29家。

（二）培育了一系列深受社區群眾歡迎的優質社區公益服務項目

公益招投標和公益創投確保了公益服務的質量和效率，增強了公益項目的生命力和可持續化發展，使老百姓真正受益。

從公益招投標來看，2009年公益招投標工作和2011年公益招投標工作共計資助項目353個，資助資金（即實際使用資金）1.19億元，受益人群178.4萬人次。其中，2009年公益招投標工作準予招標143個項目，中標127個項目，資助資金3983.57萬元，受益人群63.04萬人次；2011年公益招投標工作準予招標205個項目，中標197個項目，此外申報的40個延續項目經過評估通過29個，兩者合計226個項目，資助資金7924.96萬元，受益人群115.36萬人次。從資助項目領域來看，2009年公益招投標工作和2011年公益招投標工作中，安老項目（即為老服務項目）171個，資助資金7026萬多元，受益人群159萬多人次；扶幼項目（即青少年服務項目）50個，資助資金1454萬多元，受益人群2.5萬多人次；助殘項目（即助殘服務項目）52個，資助資金1340萬多元，受益人群近2.8萬人次；濟困項目（即救助幫困服務項目）30個，資助資金773萬多元，受益人群3.2萬多人次；其他項目（即其他公益服務項目）50個，資助資金1313萬多元，受益人群10.5萬人次。

從公益創投來看，2009年到2011年公益創投獲選的公益項目合計154個，資助資金2604.8萬元，受益人群約17.4萬人次。其中2009年獲選的公益項目59個，資助資金995.42萬元，受益人群約6萬人次；2010年獲選的公益項目65個，資助資金1112.75萬元，受益人群約7.9萬人次；2011年獲選的公益項目30個，資助資金496.63萬元，受益人群約3.5萬人次。從資助項目領域來看，僅2010年到2011年公益創投工作中，安老項目29個，資助資金493萬多元，受益人群6.8萬多人次；扶幼項目24個，資助資金434萬多元，受益人群近7000人次；助殘項目24個，資助資金378萬多元，受益人群近2萬人次；濟困項目17個，資助資金289萬多元，受益人群近5000人次；其他項目1個，資助資金14萬多元，受益人群近1.5萬人次。

（三）提高了福利彩票公益金資助公益項目的透明度、安全性和經濟性

一方面，公益招投標和公益創投的社會公示，保證了福利彩票公益金使用的透明度。公益招投標在“上海民政”網站、“上海社區公益服務項目招投標”網站上發布招標公告，公告期不少于7個工作日。收到評標委員會提交的評審報告之日起10個工作日內，按照中標候選單位的先后順序確定中標組織，并在上述網站上公示中標結果。公示期不得少于3個工作日。還要將中標組織項目的進展及完成情況等項目信息在上述網站上向社會公開。公益創投通過網站、媒體和社區動員等形式，向社會發布公告，征集項目。將評審結果在上述網站上向社會進行公示，公示期為15個工作日。還要將獲選項目的進展及完成情況等項目信息在上述網站上向社會公開。

另一方面，公益招投標和公益創投的篩選機制、流標機制以及審批機制，保證了福利彩票公益金使用的安全性。從公益招投標來看，2009年公益招投標工作和2011年公益招投標工作中，438個項目被篩選掉85個。具體而言，公益招投標項目在受理申報過程中不符合要求不通過的合計61個，其中2009年公益招投標工作不通過45個，2011年公益招投標工作不通過16個（其中包括區縣項目不符合要求5個，延續項目評估不通過11個）；公益招投標項目符合要求通過后，在專家評審階段合計流標23個，其中2009年公益招投標工作流標16個，2011年公益招投標工作流標7個（其中包括區縣項目6個，市級統籌項目1個）；公益招投標項目通過專家評審后，行政審批未通過1個。從公益創投來看，2009年到2011年的公益創投中，473個申請項目被篩選掉319個。具體而言，2009年154個申請項目被篩選掉95個，2010年164個申請項目被篩選掉99個，2011年155個申請項目被篩選掉125個。

此外，公益招投標“改撥為招”，與原有的直接撥款方式相比，保證了福利彩票公益金使用的經濟性。公益招投標資助資金合計1.19億元，節約資金470多萬元，占資助資金和節約資金兩者合計數的3.8%。其中2009年公益招投標工作資助資金3983.57萬元，節約資金256.09萬元，占兩者合計數的6.04%；2011年公益招投標工作資助資金7924.96萬元，節約資金214.37萬元，占兩者合計數的2.63%。

（四）激發了基層關注社區公益服務、投身社區公益事業的積極性

公益招投標和公益創投改變了基層的社區服務工作思路，強化了基層的項目化運作方式。經多層次、多方位的需求調研,促進自下而上挖掘項目，并經層層把關，需求明確、務實普惠，立項可行性好、可信度高、控制力強，更加貼近社區實際、貼近民生；實施過程中偏差較小、進度有序，能夠較好保證項目質量和實施效果。同時，專業社工的介入也發揮了積極作用。這一正反饋進一步激發了基層的工作積極性。我們可以通過數據來看看需求方、市社區服務中心、專家評審委員會、市民政局的層層把關和嚴格篩選。從公益招投標來看，2009年公益招投標工作受理申報項目188個，準予招標143個，專家評審通過127個，市民政局行政審批通過127個。2011年公益招投標工作，受理申報項目（不包括延續項目）210個，準予招標205個，專家評審通過198個，市民政局行政審批通過197個。此外，延續項目受理申報40個，評估后通過29個，即包括延續項目在內的250個受理申報項目最后通過226個。從公益創投來看，2009年申請項目154個，進入評審71個，評審通過59個，最后獲選項目59個；2010年申請項目164個，進入評審150個，評審通過66個，最后獲選項目65個；2011年申請項目155個，進入評審132個，評審通過31個，最后獲選項目30個。同時，《上海市民政局關于進一步規范上海社區公益服務項目招投標工作的通知》（滬民計發〔2010〕102號）要求投標組織的專業社工數不得低于管理人員總數的10%。從實際工作來看，2009年公益招投標工作和2011年公益招投標工作資助的公益項目中，1100多名社工在專業化、社會化推動公益項目方面也發揮了積極作用。

因此，2009年以來的這些公益項目基本上都能夠順利實施完成，這也為激發基層大力支持公益招投標和公益創投工作、吸引社會資金和社會力量共同參與奠定了良好基礎。

（五）形成了一套政府購買服務的管理和評估機制

近年來，上海積極探索政府購買服務新機制，出臺了《上海市民政局關于福利彩票公益金資助項目實施公益招投標的意見》（滬民計發〔2009〕18號）、《上海市民政局關于進一步規范上海社區公益服務項目招投標工作的通知》（滬民計發〔2010〕102號）、《上海市民政局關于進一步規范上海社區公益創投活動的通知》（滬民計發〔2010〕103號）、《上海市民政局關于規范上海社區公益招投標（創投）項目財務核算管理的通知》(滬民計發〔2011〕28號)、《上海市民政局關于編制上報2012年社區公益服務項目預算的通知》(滬民計發〔2011〕98號)、《上海市民政局關于社區公益服務項目目錄及基本指標等有關事項（試行）的通知》(滬民計發〔2011〕102號)、《上海市民政局關于建立上海社區公益服務項目招投標平臺的通知》（滬民計發〔2012〕83號)等一系列規范性文件。2012年2月，上海市地方標準《社區公益服務項目績效評估導則》予以發布，這是國內首個社區公益服務項目的地方標準。上海在工作實踐中對相關流程不斷進行完善和優化，初步形成了一套科學合理、行之有效的公益招投標機制和公益創投機制。

（六）搭建了一個具有公信力的社會公益平臺

目前，公益招投標工作平臺和公益創投工作平臺已合并為上海社區公益服務項目招投標平臺。兩個平臺的合并將進一步提升服務能級，積極發揮跨界合作功能。第一，探索社區優秀公益服務項目的培育機制，打造優秀社區服務品牌項目。第二，鼓勵公益組織參與社區公共服務，滿足多樣化的社區需求。第三，推動社區公益事業的專業化、職業化發展，扶持培育一批有能力、講誠信的公益服務組織。第四，推動政府購買服務的規范化運作，進一步提高社區公共管理和服務水平。與此同時，上海社區公益服務項目招投標平臺繼承了公益招投標平臺和公益創投平臺的優良傳統，在其評審制度中明確規定：“上海市福利彩票公益金資助項目評審專家庫”中隨機抽選評審專家組成評審委員會。評審委員會由社會、經濟、財務、審計、法律、公共管理等領域的相關專家以及本市的彩民代表組成。出席每次評標的專家人數應為單數，一般為5人，項目需要特殊領域論證的可設7人專家，且其中至少有1名財務或審計專業專家。這既為政府領導、專家學者、實踐工作者提供了理論與實務有機結合的實踐基地，也進一步提升了平臺的社會公信力。

三、發展趨勢

2012年7月，公益招投標工作平臺和公益創投工作平臺合并為上海社區公益服務項目招投標平臺。從公益招投標工作平臺和公益創投工作平臺合并為上海社區公益服務項目招投標平臺的演變來看，呈現以下發展趨勢：

（一）公益平臺開放化趨勢

一方面，公益平臺項目發布的社會開放度提高。即從成為社區服務公益項目的發布平臺，到成為民政公益項目的發布平臺，再到成為社會組織公益項目的發布平臺。未來發展趨勢是成為上海社會公益項目的發布平臺。另一方面，公益平臺日常管理的社會開放度提高。公益平臺合并前，事業單位負責公益招投標平臺日常管理，社會組織負責公益創投平臺日常管理。雖然社會組織似乎占據半壁江山，但實際上公益創投的規模遠遠小于公益招投標。公益平臺合并后，有關公益招投標和公益創投的項目受理、項目評審、項目實施管理等事務性工作都委托社會第三方這一社會組織具體實施。未來發展趨勢是社會第三方這一社會組織在公益平臺中的參與度、活躍度將日益提升。

（二）預算管理規范化趨勢

一方面，公益服務項目要編制上報預算。2011年10月起，為落實上海市財政預算編報工作會議要求，進一步規范社區公益服務項目的編制，提高社區公益服務項目質量和資金使用效益，更好地推進社區公益服務工作，上海市民政局開始要求區縣民政局根據“量入為出，總量控制原則；需求導向，服務民生原則；點面兼顧，重點保障原則”編制上報2012年社區公益服務項目預算。未來發展趨勢是編制上報預算內容越來越細化。另一方面，工作經費要納入預算管理。2012年仍按照原招投標和創投兩個平臺的經費下撥或支付。自2013年起，工作經費納入市社區服務中心預算管理。即市社區服務中心按照實際從事平臺工作的人員（不含單位編制內人員）情況，編制經費預算，報市民政局審批，納入年度預算管理。未來發展趨勢是工作經費使用進行專項審計。

（三）項目類型多元化趨勢

公益招投標的項目類型逐步拓展，從區縣項目，到市級統籌項目，再到定向項目。區縣項目即是項目需求由區縣民政局確定、經費由市和區縣二級配套承擔的社區公益服務項目。區縣項目由區縣民政局自行在《上海市社區公益服務項目目錄》中確定。市級統籌項目即是項目需求由市民政局確定、經費由市級福利彩票公益金承擔的社區公益服務項目，包括上一年度公益創投持續的項目。市級統籌項目由市民政局業務處室和相關社會組織推薦，經市民政局審定后予以確定。定向項目即指定用于市有關基金會等社會組織提出的公益服務項目。定向項目由市有關基金會等社會組織提出項目需求，經市民政局審核后，面向全市統一招標。2009年以來，這三類項目是逐步啟動的。具體而言，2009年公益招投標工作資助的127個項目類型都是區縣項目。2011年公益招投標工作新增了市級統籌項目，即資助的226個項目中，區縣項目199個，市級統籌項目27個。2012年公益招投標工作又新增了定向項目，即除了預算批復區縣項目共計193個項目、市府實事項目2個之外，上海市慈善基金會、上海市老年基金會等社會組織提出了定向項目。未來發展趨勢是項目類型的創新發展。

（四）資金來源社會化趨勢

公益招投標和公益創投的資金來源從單純依靠政府資金邁向引入社會資金。2009年公益招投標工作和2011年公益招投標工作的項目中，區縣項目的資金來源是彩票福利金和區縣配套，市級統籌項目的資金來源是彩票福利金。2012年新增的定向項目拓展了社會資金的來源渠道。上海市慈善基金會計劃安排800萬元資金用于“特殊兒童、農民工城市融入、關愛民工子女、關愛女性、健康關愛、失獨家庭”等六大專題項目的招投標，上海市老年基金會計劃安排900萬元資金用于社區老年活動室項目。2012年度公益創投也引入了社會資金。除了福利彩票公益金的500萬元之外，還有上海市慈善基金會公益創投200萬元、上海市慈善基金會浦東分會公益創投100萬元，上海市老年基金會也將投入100萬元用于科技助老和近郊助餐服務專題的公益創投項目。未來發展趨勢是逐步提高社會資金比重。

（五）評估機制科學化趨勢

公益招投標和公益創投必須進一步強調績效評估，提高資金的使用效率，使公益組織和公益項目強化競爭機制，實現優勝劣汰。為此，上海出臺了地方標準——《社區公益服務項目績效評估導則》，規定了社區公益服務項目績效評估的原則、要求與方法。適用于社區公益服務項目資助機構、第三方評估機構，對公益服務類社會組織在上海市行政區域內組織運作的社區公益服務項目進行事先、事中、事后的績效評估。亦適用于公益服務類社會組織，對在上海市行政區域內管理、運作的社區公益服務項目進行自評估。這為公益招投標和公益創投的評估提供強有力的工具，公益招投標和公益創投必須根據《社區公益服務項目績效評估導則》進一步強調績效評估。未來發展趨勢是使公益招投標工作平臺和創投工作平臺合并后的上海社區公益服務項目招投標平臺進一步強化科學化評估，發展成為促進公益組織能力建設、引導和鼓勵公益資金投入、實現公益項目效能最優化的上海社會公益平臺。