論財產公示“零投訴”背后的公眾“政治冷漠”問題及其消解路徑

徐靜嫻

(蘇州大學政治與公共管理學院,江蘇 蘇州 215123)

財產公示制度是官員將自己的個人財產或家庭財產根據法律規定向有關部門進行申報備案并予以公開。通過財產信息公開，可使官員接受公眾的監督，達到預防腐敗的有效目的。然這項社會盼望已久的制度在設立之后卻并未得到公眾的熱情支持與積極認同，并引發出了值得人們深思的“零投訴”問題。這種“零投訴”問題是社會對制度改革的深度期望與政府對制度建設的簡單處理之間矛盾的現實反映，其中的隱憂也令人反思。長此以往，公眾將對政府的任何變革行為本能地產生抵觸性冷漠心理，反而會深層次地阻礙我國社會主義制度的完善。為此，很有必要對之進行探討。

一、政治冷漠現象：財產公示“零投訴”

2009年初新疆阿勒泰首次推行官員財產公示嘗試，隨后浙江慈溪、湖南瀏陽、江西黎川和安徽廬江等地先后效仿并在社會上引起極大的反響。首創地新疆阿勒泰注定被寫入中國反腐敗制度建設的歷史之中。然轟轟烈烈的財產公示試點成績并未持久。2012年4月《南方都市報》回訪全國官員財產公示試點區，發現盡管各試點具體操作有較大差異，但結果卻非常相似:“零投訴、零異議”[1]。

財產公示“零投訴”現象是對公眾“零關注”“零認真”的制度性反映，折射出社會公眾普遍的政治冷漠。所謂政治冷漠是指“消極的政治態度在政治行為上的表現，即不參加政治生活，對于政治問題和政治活動的冷漠和不關心”[2]。中央黨校教授林喆提出“零投訴”是公示效果不好的表現，“說明現在所實行的公示方法有問題”。“零投訴”背后不是“零問題”，特別是近兩年頻頻有與官員關系密切的人在網絡上炫富，由此引發相關部門對官員財產狀況進行調查，這在無形中向財產公示“零投訴”現象發起了挑戰。官員財產隱憂與公示零投訴的矛盾現象，不得不令人反思。現代民主政治離不開公眾的積極參與，同樣在此背景下的制度完善也不能脫離民眾基礎。當下的政治冷漠卻深深地反映出我國試驗性制度變革在現實中遇到了重重阻力。

二、財產公示“零投訴”原因探析

政府積極推行機制改革，為何得不到公眾的認同與支持呢？羅伯特·達爾曾將政治社會中的人群分為無政治階層、政治階層、謀求權力者和有權者四類，并分析了從無政治階層到政治階層的基本理由[3]。筆者認為引起官員財產公開“零投訴”的原因主要有以下三個方面。

(一)表層誘因：財產公示機制不完善

1.官員財產選擇性公示

“政治參與要求接收關于政治的一般的和特殊的信息。那些獲取這種信息的人，即在效應和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。反之，那些沒有得到這種信息的人，則無動于衷，缺乏心理上的介入。”[4]財產公示范圍單一且內部公示為主，官員可以進行財產轉移或將大宗收入來源進行選擇性“屏蔽”，這絲毫起不到公示的目的，達不到監督的效果。

2.官員財產重申報輕查證

目前試點地區財產公示建立在個人申報基礎之上，這意味著申報內容和數額完全取決于個人自覺。官員申報只是第一步，更重要的是展開核查監督，及公布核查結果。試點地區僅公示官員自報的財產信息，公眾無法參與監督，必然導致公眾對政府改革的不信任。

3.官員財產公示無明確法律保障

目前我國社會公眾對財產公示結果的判斷無法律依據。國外官員財產申報公開制度被稱為“陽光法案”，許多國家都已建立了比較完備的制度。但是自1988年全國人大提出官員財產公示立法動議至今，我國遲遲無法出臺官員財產公示的相關法規。在歷年的全國兩會上，代表和委員們也多次提過相關議案和提案，但這些動議均不了了之。

(二)中層原因：社會公眾普遍政治冷漠

1.經濟水平制約政治參與熱情

試點地區有些農民甚至尚未解決溫飽問題，迫于無奈選擇外出打工，成為流動的勞動力。“對他們來說，優先的不是要民主，而是要保障。”[5]“政治參與只是實現其他目的的手段。如果個人能夠通過移居城市，獲得地位較高的職業或者改善他們的經濟福利等方式實現這些目標，那么這些方式將在一定程度上成為他們參與政治的替代物。”[6]農村精英的流失直接導致官員財政公開“零投訴”現象。

2.公眾參政能力不足

試點地區“空巢家庭”和“留守老人”的文化教育水平落后，文盲或半文盲現象依然存在。“一個國家如果有許多人不識字，就不可能有現代化的民主。”[7]“文盲是站在政治之外的……不識字就不可能有政治。”[8]同時作為“經濟人”，公眾不愿為收集政府官員財產信息而付出高昂的信息搜尋成本，他們選擇冷漠對待政府改革。公民“理性無知”是一種對有限知識或信息約束的理性妥協和適應。

(三)核心內因：政府與公眾“零信任”

1.公共信息資源不對稱

社會公眾以冷漠的態度來對待政府的財產公示機制創新，歸根結底是政府和民眾間缺乏必要的信任。政府公信力的強弱，取決于政府所擁有的信息資源的豐富程度。政府財產公示信息權力上的“不對稱”消減了公示內容本身的說服力。試點地區無一例外政府自上而下的“自我展示”，雖然內容不乏詳盡，可總讓人有面對“無知之幕”[9]的迷惑。

2.公共權力運行不透明

官員財產公示是管理學“金魚缸效應”(fish tank effect)的具體應用。試點地區公示流于形式，同級紀委部門對黨委政府或者各部門內部官員財產進行調查、申報、公示，理論上是完美的過程與形式結合，但其客觀性和公正性卻令人懷疑。由于存在利益關系，擔任監督主體的“內部人”在相互監督中的積極性不容樂觀。

3.財產公示無明確頂層設計

官員財產申報公示制度能否順利推行，本質體現了一個國家、官員與公眾之間簽訂的社會契約是否得到確認。財產公示是地方政府的積極嘗試，由于沒有既定的頂層制度框架，處于既無明文規定又無禁止的灰色地帶。財產公示制度實施之初面臨“基層贊揚聲、中層爭議聲、頂層不吭聲”的局面，民眾由于對該項制度的發展前景預期不明，對政府改革采取冷眼旁觀的態度。

三、財產公示“零投訴”的消解路徑

官員財產公示，實質上是對官員的監督機制，但是現實運作中卻仍依靠官員自身去立法，設定規則然后執行。在這一過程中，官員既是規則的制定者，又是規則的執行者和監督對象，官員的多重身份決定了財產公示制度改革的舉步維艱。財產公示要打破“零投訴”困境，筆者認為可嘗試從以下幾方面加以完善。

(一)完善財產公示制度

1.完善財產信息公開制度

一方面增強信息公開的義務性。《政府信息公開條例》將信息公開變成了政府的法定義務，政府信息以公開為原則，以不公開為例外。另一方面增強信息公開的有效性。我國政府信息公開目前處于“政府部門完成硬性規定”的起步階段，主動公開的信息民眾不需要，而民眾關注的信息卻因諸多原因很難公開。因此政府今后工作的重點是從信息公開的數量、頻次等轉為對質量的關注。

2.加強財產申報審核制度

國外財產審核有兩種模式：一是受理與審核機關相結合，大多數國家采用，受理機關同時肩負對申報材料的審核職責；另一種是受理與審核機關相分離，其典型是韓國，其受理機關是國家機關的內部各部門，而審查機關則是公職人員道德委員會。筆者較贊同第二種模式，同時監督審核人員的組成，必須由獨立的、與被審核官員和審核組織沒有利益和隸屬關系的第三方或組織參與，且審核過程也必須始終處于公眾的監督之下。

3.加快財產公示法律保障

目前財產申報只是通過一般的制度形式表現出來，沒有以法律或者行政法規等國家法律形式予以確定。因而很難具有普遍適用的權威性和公信力，缺乏約束力和執行力，無法保證該制度的有效實施，也影響公眾對該制度的知曉和監督程度。只有加快我國《公務員財產申報法》的出臺，才能有明確的具體申報要求等實體性規定和申報程序等程序性規定，推動現有財產公示制度不斷完善。

(二)完善公眾參與機制

1.健全公眾的隨時查閱和舉報機制

行政機關應主動公開政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。此外，公眾可通過來信、來訪、電話、網絡等進行投訴舉報，也可委托他人代為投訴舉報。投訴舉報機構有義務為投訴舉報者保密，不得將投訴舉報材料原件(復印件)轉給被投訴舉報部門和個人。

2.健全公眾的自我保障機制

財產公示遭遇“零投訴”尷尬，很大程度上源于公眾害怕官員依靠政治資源打擊報復。目前我國法律對舉報投訴人的保護力度遠遠不夠，根據我國《刑法》第254條規定，國家機關工作人員濫用職權、假公濟私，對舉報人實行報復陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處二年以上七年以下有期徒刑。然犯罪主體必須是國家機關工作人員，這就導致一些企事業單位的領導不在法律管轄之內。因此，公眾應一方面加強投訴舉報的針對性，弄清楚投訴舉報受理的機關部門，最好不要多頭舉報；另一方面，如果投訴舉報內容復雜或者公眾擔心自身安全，可采用約見檢察官面談的方式進行自我保護。

(三)完善政民互信機制

1.建立政民溝通機制

政府與民眾之間有效溝通與互動的制度設計，是民主政治的制度基礎。政府與民眾溝通有兩個層面，一是按照民主原則通過規章制度讓民眾直接或間接參與決策，使決策本身就是民意的體現，二是通過相對獨立的第三方對有關決策展開公開討論和獨立評估。新形勢下，政府轉變傳統的辦公理念，充分尊重媒體的自由話語權，積極利用媒體搭建與公眾溝通的橋梁，成為必然要求。

2.保障民眾監督機制

社會民眾并不缺乏對監督官員財產公示的熱情，近些年來兩會涉及官員財產公示的提案，總能引起民眾的廣泛關注。而財產公示的不完善，影響了民眾在財產公示過程中行使監督權利。民眾行使監督權可通過多種方式實現，如信訪舉報、向人大代表或新聞媒體反映情況，或通過民主監督聽證會、民主評議會、網上評議政府等。

3.實現法律的終極保障

財產公示制度的完善需要一個過程，法律保障可嘗試給問題官員一定的過渡期。人大代表在兩會的財產公示法律議案中也曾建議，對官員定下三年豁免期[10]。三年內申報對象主動上繳以前的全部違法違紀收入，審查機關可按條例免紀律處分，并視情況由上級行政監察部門建議司法機關減輕或免除相關刑事責任，反之則加重行政處分。三年豁免期可有效減少財產公示的推行阻力。

四、結論

官員財產公示現階段遭受“零投訴”尷尬，表明試點城市的財產公示制度發展已到新拐點，折射出民眾對制度變革的政治冷漠。政府對官員財產公示機制的簡單化處理，往往會導致公眾的厭惡和反感，自然就不能指望公眾來熱情支持和積極贊同各種制度變革。制度變革離不開政府與公眾之間的雙向互動。只有不斷地使公眾相信政府、支持政府及擁護政府，政府才能真正具備堅強的制度變革基礎。官員財產公示制度雖然牽涉到官員個人的經濟利益問題，卻是對我國政治制度完善的長足推動。所以，讓公眾拋棄“政治冷漠”，積極參與到官員財產公示制度建設，可以長遠推動我國反腐倡廉工作。

[參考文獻]

[1]娜迪婭,杜強,吳瑤，等.官員財產公示為何多為“零投訴”[N].南方都市報,2012-04-04(13).

[2]王浦劬.政治學基礎[M].北京:北京大學出版社,1995:219.

[3](美)羅伯特·達爾.現代政治分析[M].王滬寧,陳峰，譯.上海:上海譯文出版社,1987.

[4](美) 安東尼·奧羅姆.政治社會學[M].上海:上海人民出版社，1989:293.

[5]費孝通.城鄉和邊區發展的思考[M].天津:天津人民出版社,1990:40.

[6](美) 塞繆爾·P·亨廷頓,瓊·納爾遜.難以抉擇——發展中國家的政治參與[M].北京:華夏出版社,1989:56.

[7](英)柏特蘭·羅素.社會改造原理[M].上海：上海人民出版社，1987:37.

[8]列寧.列寧全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1987:200.

[9](美) 約翰·羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學出版社,2001.

[10]本刊評論員.推進關鍵之年的反腐倡廉建設[J].瞭望,2009(3).