教師懲戒權立法是否可行*

●鐘勇為

筆者曾撰文指出，從多學科的視角看，教師懲戒權立法有利于保障學校育人質量，有助于培育“依法治教”氛圍，有利于消減教師職業倦怠，有助于維護社會秩序等，教師懲戒權立法是必要的。教師懲戒權立法的必要性，從某種意義（內需意義）而言，也折射出一定的立法可行性或起碼為立法可行性提供了堅實基礎。當然，我國教師懲戒權立法到底有多大可行性，還需我們從立法的內、外部條件作周詳的研討和細致的分析。

一、教師懲戒權立法的外部保障條件揭示

立法學告訴我們，立法的外部保障條件是否具備，這是法律順利實施的必要條件。它要求立法必須在政治、經濟和文化等方面符合國情、具有現實基礎。

（一）政治與政策基礎

進入新世紀來，黨和政府不斷更新執政思維、調整執政方式，逐步樹立了“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”的執政理念。依法尊重和保障人權是落實以人為本執政理念的本質要求，是確保社會和諧穩定的重要前提。而目前的一些跡象表明，黨和政府尋求保障社會的公平、公正和人權問題的決心與力度在增強：比如，溫家寶總理在十一屆全國人大三次會議上代表政府作出“讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧”的莊嚴承諾，被國際輿論贊譽為中國共產黨以人為本、尊重和保障人權執政理念的鮮明體現；又如，據報道稱，”2011年過半，‘十二五’規劃開局之年，中國政府圍繞眾多民生關切密集部署。其中，醫改、住房、社保等重點領域均作出切實承諾，列出推進時間表”。[1]在中央更加注重民生問題這一時代背景下，通過立法對教師懲戒權進行規范，從而最大限度地保障各方權益和消減因懲戒失范行為所引發的群體性事件，符合黨的治國理念和工作目標，契合當前我國社會發展的進程，能夠得到黨和政府的大力支持。此外，在我國，黨和國家的重要政策是制定普通法律、法規的直接依據之一。例如，《中國教育改革和發展綱要》第二十五條規定，要“加快教育法制建設，建立和完善執法監督系統，逐步走上依法治教的軌道……要抓緊草擬基本的教育法律、法規和當前急需的教育法律、法規”。可見，為教師懲戒權立法還有充分的政策依據。

（二）經濟基礎

在社會性立法過程中，特別需要政府投入大量的資金。那么，我國現有經濟水平足以支撐諸如立法規劃、論證、起草、聽證、審議及后續立法監督等環節的耗費嗎？改革開放以來，我國經濟快速發展，綜合國力與日俱增。“根據國家統計局的數據，2006-2010年，我國國內生產總值年均實際增長11.2%，不僅遠高于同期世界經濟年均增速，而且比‘十五’時期年平均增速快1.4個百分點，是改革開放以來最快的時期之一。去年我國國內生產總值達到397983 億元，扣除價格因素，比2005年增長69.9%。經濟總量居世界位次穩步提升。2010年，我國國內生產總值按平均匯率折算達到58791 億美元，成為僅次于美國的世界第二大經濟體。經濟快速增長帶來了國家財政收入的穩定增長。”[2]因而，就現有國力及未來我國經濟發展態勢而言，我們有理由相信教師懲戒權立法擁有足夠強大的經濟保障。

（三）文化基礎

“戒尺”曾是教師對犯錯誤或者不聽話的學生有效懲戒的最高象征，體現著教師的神圣威嚴。在尊師重教、師道尊嚴成為一種社會美德的中國古代社會，一方面“棍棒教育”極為盛行，另一方面仁人志士層出不窮，從而造成懲戒的正向功能被放大，以至于以報應主義、預防主義為旨趣的教育懲戒觀一直占據著主流。經過一代代人的文化傳承，即便在當今社會，“嚴師出高徒”“教不嚴，師之惰”等，仍是不少家長和教師深信不疑的教育信條。也因而，我們不難理解緣何2000年會發生“云南罰學生吞蒼蠅的老師被辭退后，全班36名學生有33名家長要求潘老師回來”這么一個“離奇”的真實故事。要指出的是，在中庸與辯證思想源遠流長、影響至深以及人權思想、法治思想日漸張揚的當下中國，以倡導科學化、民主化、人性化、規范化為鵠的的現代社會管理文化正逐漸形成。浸淫于此般文化大氣候，國人普遍不希望看到教師懲戒權行使的極端化、片面化。許多人一方面認同——沒有懲戒的教育是一種虛假的、脆弱的、不完整的、不負責任的教育。因為懲戒同獎勵、批評一樣，是一種教育孩子的手段。況且，對那些頑固不化、屢教不改的學生進行懲戒，也是教育秩序得到保障的一種可行性手段；另一方面又認為——教育固然需要懲戒，但懲戒必須規范，否則便會失去應有的教育價值。可見，規范教師懲戒權的行使，從而最大限度地消除濫懲、棄懲等極端做法，符合中華民族的文化心理，極易獲得國人的文化認同。

二、教師懲戒權立法的內在支持條件分析

筆者以為，在現代民主社會，任何一種立法都須達成三個基本的內在條件：一是順應民意，有比較廣泛的群眾基礎；二是不違反倫理道德與人道主義原則及現行主要法律規范；三是業界對立法調整對象具有一定的認知水平。教師懲戒權的合法化也不例外。

（一）民意基礎

法律的生命和價值在于被民眾信仰和執行，法律的制定也系于民眾的人心。教師懲戒的法制體系能否合理構建并得到良好實施，民眾的心理認同感起著至關重要的作用。現實中，我國民眾普遍對教師懲戒失范行為頗有微詞甚至十分痛恨。根據K12 網站對745名教師、420名學生、147名家長及其他人士所作的調查表明——“認為惡性體罰‘可氣可恨太不應該’的，占教師總數65%，占學生總數90%，占家長總數80%，占其他人士總數78.05%，占總投票人數的74.77%”。[3]而教師懲戒權立法有利于震懾那些有教育暴力傾向的人士，進而有助于規避諸如惡性體罰、辱沒人格等野蠻行徑，因而它是符合廣大民眾之意愿的。此外，當今我國社會公眾對教師懲戒行為的關切已經遠遠超過以往任何時候——現在的學生多數都是獨苗，個性較自我，心理承受能力較差。面對那些調皮搗蛋的學生，教師該如何掌握管教的尺度而又不違法、不違背職業道德，這是許多教師在捫心思量的問題；廣大家長則時刻關注自己孩子的表現與遭遇。比如，孩子在學校表現如何？ 如果表現不好，能接受學校什么樣的懲戒方式與后果等；而作為政府部門的有關管理人員，他們亦會擔心因教師懲戒失范而引發一些不良事件或安全事故進而會設法出臺一些應對政策等……透過社會公眾日益強烈的對教師懲戒權的關注與訴求，我們亦不難看出，立法規范教師懲戒權著實是順應民意之舉。

（二）倫理與法制基礎

以立法的形式規范教師懲戒權體現的是對懲戒對象與懲戒主體之合法權益的雙向保護，彰顯有對公平、文明、秩序等理想的追求，故而，它完全符合倫理道德與人道主義原則。當然，教師懲戒權立法亦不違反現行主要法律規范。比如，教師懲戒權立法不違憲。從法律層面規范教師懲戒權不僅體現了對個人合法權益的尊重，還內生有對社會和國家利益的呵護，因而，為教師懲戒權立法從根本上而言是符合憲法精神的。其實，作為根本大法的《憲法》對社會主義教育及精神文明建設所作的原則性規定，還為教師懲戒權立法工作提供了宏觀的基本原則；又如，教師懲戒權立法本身與教育法體系中的基本法《教育法》的法律旨意亦是相契合的。而且，《教育法》還為教師懲戒權立法提供了一定的法制支持。不僅如此，國內外相關立法的得失，還為我國完善教師懲戒立法工作提供了寶貴經驗和現實教材。迄今為止，我國出臺了諸如《義務教育法》、《教師法》、《國家教育考試違規處理辦法》、《普通高等學校學生管理規定》 等有助于規范教師懲戒權的法律法規。這些法規的制定和實施為教師懲戒立法工作作出了有益探索，尤其是這些法規經實踐檢驗后暴露出來的缺陷，亦為教師懲戒權立法提供了較好的現實教材。而韓、英、美等國的相關法案，則為我國教師懲戒權立法提供了樣板與鏡鑒。我們完全可以在立足國情的基礎上，大膽吸收和借鑒國外先進的立法經驗，制定出符合我國國情、體現民族特色的法律法規。

（三）認知基礎

業界對立法調整對象的主觀認識是否全面、準確和清楚，這是所立之法能否在社會上順利實施的前提。我們不妨基于對相關研究現狀的分析來揭示教師懲戒權的認知基礎——畢竟，教師懲戒權的研究狀況是反映業界教師懲戒權認知水平的窗口或晴雨表。

我們首先檢視一下業界對教師懲戒權行使規律及教師懲戒制度的把握情況。近十多年，我國許多研究者對教師懲戒權存在的合理性、實施限制、懲戒中的侵權與救濟途徑等進行了分析、反思和總結，反映出研究者對教師懲戒權行使過程中的部分規律和懲戒制度的構建有了一定的把握。但從整體上看還存在兩大問題：一是研究方略存有偏失，對教師懲戒權行使規律的認識尚不夠深刻、系統。目前的研究概括起來有如下特點：表面現象揭示多，深層原因分析少；工作經驗介紹多，理論層面分析少；基于某種邏輯推演的思辨研究、文本分析多，運用調查法、觀察法等對教師懲戒行為狀態與效果作行動研究、敘事研究、實證研究少。研究方略的偏失造成現有研究成果難以科學地總結合理行使教師懲戒權的成功經驗和正確揭示懲戒權行使過程中存在的問題及其成因，進而難以全面、深入地揭示教師懲戒權的行使規律；二是研究視角比較單一，有關教師懲戒制度構建的一些重大問題懸而未決。教師懲戒權從制度設計到具體實施再到后續評估，權力、利益、制度、動機等元素可謂貫穿始終，因此，從跨學科視角研究教師懲戒權不可或缺。但現有研究多拘囿于教育管理學或教育法學的視角來解讀教師懲戒權的行使與監督問題，缺乏從倫理學、文化學、社會學和心理學等學科視角對此類問題進行跨學科研究的成果，從而多少導致了諸如教師懲戒權的性質歸屬、懲戒主體的文化心理與懲戒效果的相關性等一些關涉教師懲戒制度構建的緊要問題，或停留在一般解答層面，或缺乏必要的理論關注，進而致使教師懲戒權行使的逆向選擇和道德風險等經典難題長期得不到有效解決，亦沒有相應的寶貴經驗可資總結。

我們再來分析一下業界對教師懲戒權相關法律問題的認識狀況。目前，關涉教師懲戒權的諸多制度尚不健全，尤其缺乏必要的法律元素。倘為教師懲戒權立法，就必須確保教師懲戒制度具有法律的內涵和品質，符合法律本身的規律和原則。這就要求我們對教師懲戒權的相關法律問題加以全面、深入地研究，以便為教師懲戒權立法掃除法律障礙。然不少研究者尚缺欠必要的問題意識和創新意識等，其研究還更多停留于對教師懲戒權的合法性、懲戒實施限制以及懲戒中的侵權與救濟途徑等問題的泛泛闡述上，而對教師懲戒權背后深層次的法律問題缺欠系統、深入、細致地研討，以至于許多基本的法律問題——譬如，教師懲戒權的法理基礎問題，教師懲戒的對象、條件、方式、程序及違法責任的法律限定問題，懲戒主體自由裁量權的規范與監控問題，立法后其調節的法律關系歸屬問題（即到底屬于民事法律關系還是行政法律關系），立法與現行有關教育法規的對接問題、教師懲戒權的立法技巧問題以及法律要素的選擇與確定問題，等等，還沒有受到應有重視，更遑論得到科學解答。

以上分析表明，業界無論是對教師懲戒權行使規律的把握，還是對與之相關的法律問題的認識，目前都還存有較大的不足。認知基礎的相對薄弱亦表明，立法目前所能獲得的智力支持還不夠強大。

三、結語

毋庸置疑，教師懲戒權立法當下起碼還存有三方面的客觀不利因素：一是在依法治國已成為政府一項重要工作之當下背景，我國的立法工作任務非常繁重，每年有許多立法提案有待審議，有不少法律急需頒布或修訂；二是我國教師懲戒實踐具體情境復雜多樣，如果國家層次的法律規定過于細致，便可能影響其操作性；三是教師懲戒權立法其法律調節的內容與對象相對微觀，即它更多是調整學校、教師和學生及其之間在教育教學管理事務中的關系，這或使一些人士產生對立法必要性的質疑。這些不利因素或許會影響教師懲戒權立法的進程與所立法規的位階。總之，從我國整體條件分析，教師懲戒權立法的可行性條件雖已具備較好的基礎，但還不是特別厚實。今后業界可在加強教師懲戒權立法研究從而夯實立法之認知基礎的同時，積極做好立法的準備工作。當然，有如學者所言，“在實際立法工作中，法律體系內部各法律部門和法律規范之間不和諧、相互矛盾、沖突的現象也是比較突出的”，[4]教師懲戒權的立法工作或許會歷經一些波折，但筆者認為，若政府相關部門彰顯必要的作為，通過社會各界人士的共同努力，一部立法協調、專門規范教師懲戒權的法規或將出臺。

[1]我國十二五開局之年在醫改住房等均作出承諾[EB/OL].http：//www.sina.com.cn,2011-07-05.

[2]我國“十一五”經濟社會發展成就綜述[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com,2011-03-01.

[3]K12 調查：體罰，民意支持率有多少[EB／OL].http：//www.xhedu.net,2000-11-15.

[4]朱力宇，張曙光.立法學[M].北京：中國人民大學出版社，2001，174.