“一國兩制”下CEPA與“泛珠”合作制度建設探討

■ 李媛媛 羅超云 暨南大學

“一國兩制”為港澳與內地合作帶來了巨大機遇與硬約束，CEPA和“泛珠”合作都是在這種約束下推進區域一體化的制度創新，本文在總結了CEPA和“泛珠”合作制度現狀的基礎上，提出其制度建設的主要障礙，并分析和探索了克服這些制度建設障礙的相應政策。

一、“一國兩制”下CEPA與“泛珠”合作的制度現狀

港澳回歸后，“一國兩制”雖然為港澳與內地提供了合作機遇，但也為三地合作帶來了制度性的硬約束。即“一國兩制”在發揮其積極效應的同時，不可避免地要付出代價或成本。在“一國兩制”的框架下，香港是獨立的關稅區，它與其經濟腹地——內地特別是廣東珠三角地區之間存在著政治、經濟邊界的阻隔，彼此之間是不同的市場，存在著進入的“門檻”。環顧當今世界，作為國際性商業大都會的城市，包括倫敦、紐約、東京、香港及上海等，也只有香港與其周邊經濟腹地之間存在著關稅邊境的阻隔，這成為與其經濟腹地經濟整合的一個“硬約束”，并降低了兩地經濟協調的效率，提高了交易成本。日本國際經濟評論家長谷川慶太郎在分析香港經濟前景時曾指出：“香港主權回歸后，其作為內地經濟與世界市場的窗口作用已大不如前。它與廣東之間的人、物、資金、信息交流，均受到明顯限制，雙方隔離的情況較以前嚴重，經濟發展嚴重受阻。”其中的原因主要是未能處理好“一國”和“兩制”的關系。特別是在香港回歸初期，人們的關注點集中在香港是否享有高度的自治權，國際社會也關注中國大陸是否干預香港，政策貫徹的重點是強調“兩制”，港澳與內地的經濟聯系反倒被收緊了。

而為解決這一制度性難題，2003年起三地開始探索進行CEPA與“泛珠”合作的各種制度建設。2003年6月29日，內地與香港簽署了“關于建立更緊密經貿關系安排”協議（簡稱CEPA）。CEPA的基本內容是：在符合世界貿易組織（WTO）規則和遵循“一國兩制”原則的前提下，逐步減少或取消雙方之間實質上所有貨物貿易的關稅和非關稅壁壘；逐步實現服務貿易自由化，減少或取消雙方之間實質上所有歧視性措施；促進貿易投資便利化。香港與內地簽署的CEPA標志著港澳與內地經濟一體化的正式啟動。

在CEPA的推動下，2003年7月，中共中央政治局委員、原廣東省委書記張德江更進一步提出了“泛珠三角”（簡稱“泛珠”）區域合作的戰略構想。經中央批準，2004年6月3日，由“9+2”政府首腦在首屆“泛珠三角區域合作與發展論壇”上簽署了區域合作綱領性文件——《泛珠三角區域合作框架協議》。泛珠區域合作啟動以來，進展迅速，已經在貿易投資、科技、信息產業、交通、環保、污染防治等多個領域取得明顯進展，推動了泛珠區域統一市場形成，并向勞務、人力資本開發、教育、旅游等縱深領域發展。2004年12月，胡錦濤總書記在廣東考察時更進一步指出：“積極推動泛珠三角區域合作與發展對各方都有利，要搭建并利用好這個平臺，注意搞好戰略規劃，務求實實在在的成效”。

從2003年戰略構想的提出至今，“泛珠三角區域合作”經歷了近10年的發展，已經從最初框架下確定的10個經濟領域拓展到了質監、海關、警務等社會管理領域，成為了促進區域協調發展的一股積極而強勁的力量。正如廣東省委書記汪洋在出席第七屆珠三角區域合作與發展論壇時指出的：“實踐證明，泛珠合作充分展現出廣闊前景和強大生命力，取得了令人矚目的成就。”它已經成為了繼CEPA后三地乃至更廣泛的地區合作的又一重要機制。

而國家“十二五”規劃綱要出臺后，廣東省委書記汪洋進一步提出“以南沙為突破口，再造一個新廣州”，并在南沙確立了128平方公里的土地作為實施CEPA先行先試綜合示范區，并將其定位為：充分發揮粵港澳合作先行先試的政策優勢，大力促進現代服務業和高新技術產業的發展，重點打造港澳先進制度與機制實踐區；粵港澳高端要素流動的平臺；齊名港澳的國際化社區。CEPA先行先試綜合示范區占地128平方公里，主要規劃為六大功能空間的載體。這些規劃都體現了在一國兩制框架下的CEPA與“泛珠”合作制度的旺盛生命力。

二、CEPA與“泛珠”合作制度建設的主要障礙

（一）制度框架上的障礙——港澳與內地在制度、政策上的梯度差異

在CEPA與“泛珠三角”經濟區域中，在“一國兩制”框架下，港澳的市場是資本主義的市場經濟體系，內地是社會主義的市場經濟體系，珠海、深圳、汕頭、廈門等經濟特區，雖然加入WTO以后，特區的意義沒那么明顯，但可以看出，CEPA與“泛珠三角”的制度梯度，由港澳向外輻射，呈現出“港澳資本主義市場經濟——經濟特區——內地社會主義市場經濟”的制度差異格局。這種梯度為制度合作提供了相互勢能，其制度落差為“泛珠三角”異質合作提供了相互補充，時空錯位、風險空間互保的一種可能。

但是CEPA區域內制度、政策的差異無疑也加大了協調難度，提高了區域間交易成本。CEPA內部，有香港、澳門與內地三個獨立的關稅區，存在各種關稅與非關稅壁壘；有港幣、澳元、人民幣三種獨立流通的貨幣體系，有三套獨立的司法體系，澳人治澳、港人治港；這么一個彼此獨立的制度板塊，由于各地區的獨立利益，必然在交往中存在博弈的行為，不一定會達到社會總產出的最大，對于充分發揮港澳的輻射作用也必然存在摩擦。其中香港是全世界最自由的經濟體系。美國傳統基金會認為，香港的多項優勢包括：沒有貿易障礙的自由港、低程度的政府干預、高透明度、奉行法治、精簡而一致適用的商業規管制度、執行嚴格但并不難遵從的勞工規例、商業投資及營運手續簡便、資金流動及外來投資享有高度自由、銀行與金融業的低度限制、主要由市場導向的薪酬與價格、知識產權保障嚴謹及極少非常規市場活動，等等。而在內地，各省市之間，由于分別處于東、中、西部地區，所實行的政策不同，市場在一定程度上被分割，存在開放度和政策的差異。一邊是高度國際化市場化的最自由的經濟體系，一邊是轉軌中的計劃經濟成分仍占一定比重的行政割裂的“諸侯經濟”，這就使得港澳的經濟輻射作用主要限制在珠三角的地理范圍之內，而難以輻射到廣東省以外。“泛珠一體化”，充分接受粵港澳的帶動作用，主要責任還是落在內地加快制度改革的步伐之上。一邊是內地對自身制度的改革，一邊是內地與粵港澳制度的對接，而在對接問題上，應是多方努力的結果，還需中央政府的協調。

在對接的實踐中，CEPA和泛珠合作從制度上為三地協調提供了寶貴的條件，但是CEPA本身的發展和落實仍存在不少制度性障礙。從制度經濟學的角度來看，CEPA作為一種制度變遷，不確定性和政府及其官員在認知上的缺欠，會加大制度變遷的成本。由于兩地市場經濟成熟程度及政府的某些官員對市場經濟認知能力上的差距，會使CEPA在實施中面臨阻礙。香港政府長期奉行積極不干預政策，在CEPA實施過程中的推動作用發揮不夠；而內地一些地方政府對CEPA的認識還不到位，存在地方保護主義現象，從而制約了CEPA協議的完善與發展。而從具體行業來說，以零關稅為例，2011年國務院關稅稅則委員會決定對新完成原產地標準磋商的10項香港原產商品和1項澳門原產商品，自2011年7月1日起實施零關稅，這里只有十項香港原產商品，顯示出措施的惠及面還是過窄。而根據廣東省政協港澳臺僑外事委員會組成的調研組對廣東省在實施CEPA中遇到的問題的調研中發現,目前,實施貨物零關稅政策存在的以下問題，影響著零關稅政策有效推行：一是港澳方面審批原產地證書的手續嚴格，部分港澳廠商尤其是小額出口商考慮到零關稅優惠有限,寧可完稅進口而放棄對原產地證書申領的繁雜手續；二是對一些生產急需產品,由于辦理零關稅審批時間較長,部分廠商被迫放棄爭取零關稅待遇。在服務業方面，由于內地申請營業程序復雜，涉及行政主管部門多，項目審批權限集中在國家有關部門，因此許多港商要充分利用CEPA的優惠措施存在困難。因此，不規范的港人“掛殼”北拓現象相當普遍，產生不少的困擾和問題。早在CEPA實施前，不少香港服務業便通過地下渠道以“掛殼”方式進入內地尤其是毗鄰的珠江三角洲地區。協議正式實施后按正規程序香港大部分服務行業進入內地須通過中央商務部批準，手續較繁瑣，為避過復雜審批程序，在地方政府的默許甚至暗示下，香港的服務業從業機構和人員大多仍以“掛殼”方式進入內地。

（二）具體行業上的障礙——區域一體化基礎設施建設發展滯后

中國內地，經濟增長速度全球領先，但是基礎設施的供給落后于需求，普遍的存在基礎設施的瓶頸效應。基礎設施的瓶頸效應限制了當地的經濟增長，對于區域間的合作，由于交通設施、通訊設施、能源供給等設施的落后，限制了生產要素的自由流動，限制了商業信息的快速溝通，限制了生產規模的擴大與一些大型區域合作項目的深入發展，從而大大的限制一體化進程。所以，要推進一體化，除了區域產業間的分工與貿易關系的加強以外，基礎設施的建設應是擺在首位的任務。

高效的區域基礎設施建設的作用是大大加速物流、信息流的流速，減少流通過程的損耗，縮小區域內交通時空距離。“泛珠三角”9省區總面積約200萬平方公里，占全國的1/5；2004年區域生產總值46418億元，占全國的34%。在區域內部，呈現港澳-大珠三角-“泛珠三角”的三層空間結構，珠三角核心區面臨由勞動密集型產業為主向資本與技術密集型產業為主的方向升級，以及勞動密集型產業向周邊腹地擴散的趨勢，而周邊地區具有豐富的勞動力資源、礦產與能源優勢。區域間的合作關系大大增加了生產要素、商品服務與商業信息的流量。而流向上大致是一個雙向的流動：資金、技術、信息由東向西、由南向北流動；原材料、能源、勞動力由西向東、由北向南流動。區域合作的加強，要素與商品服務的流量增加，無疑將對基礎設施的需求提出壓力。

交通基礎設施對經濟空間影響最顯著的是珠江口東西岸的經濟落差。東岸靠近香港，西岸則由于出海口的阻隔，與香港進行貿易必須繞道。西岸客貨到香港必須繞道廣珠東線、虎門大橋、廣深高速到落馬洲，江門、中山、珠海、順德到落馬洲要花3小時、2.5小時、3小時和2.25小時，而東岸的惠州與東莞到落馬洲只需1.5小時，深圳則更近。時空的阻隔使得西岸難以接受香港的資本、技術與管理的輻射，在經濟發展上落后于東岸在所難免。而港珠澳大橋的落成將使珠海市的交通地位提升到中心城市，順利接受香港的輻射，帶動西岸經濟的起飛。2009年港珠澳大橋正式動工，原計劃于2015年全線通車，通車后三地口岸采取“三地三檢”模式。但是由于香港建設部分受到了環評司法訴訟案件的影響，導致港珠澳大橋香港段工程延誤近1年，大橋香港口岸人工島于2011年12月14日開始動工，導致成本增加了65億元，大橋也要延期到2016年才能通車。

除了交通以外，信息通道也是接受輻射的一個重要途徑。港澳與內地同屬一個國家，但通訊網絡不統一，通話時收取的是昂貴的國際長途話費，一定程度上限制了商業信息的流動。在內地，信息基礎設施供應的不足，無疑對一體化產生制約，使接受港澳粵輻射的深度廣度也不夠。區域一體化的關鍵是信息化，“泛珠”合作是一種差異性的梯度合作，由于各地區的經濟實力、政策差異以及地理區位等因素，使得“泛珠”區域信息化的發展不平衡。總的趨勢是：沿海地區經濟發達、信息化程度高，越往內陸，經濟實力弱，信息化程度相應較低。順應著經濟發展的梯度，信息化也表現出同樣的梯度，影響了港澳龍頭帶動作用的發揮。

從以上分析來看，交通、通訊等基礎設施在CEPA與“泛珠”內部還存在梯度。基礎設施的區域內部供給在數量上面臨著高速增長需求的壓力，在空間上存在著需求空間錯位的布置，在區域關聯上面臨著合作與對接市場標準的壁壘，合作程度尚淺。所以，作為港澳輻射接受者的“泛珠”腹地，其內部必須打破生產要素、商品和服務自由流動的障礙，加大交通、通訊等基礎設施的投入，加深各地區在基礎設施領域的合作。

三、消除一體化障礙，推進CEPA與“泛珠”合作進一步發展的政策建議

（一）推進建設區域一體化開放、公平市場

市場是所有交易關系的總和，一個統一的市場會降低交易成本，促進區域分工與貿易，然而并不十分理想的是，內地的市場割裂，各地的保護主義嚴重，這就使貿易與分工難以推進，港澳的輻射帶動作用也不能充分的發揮。“泛珠三角”的統一市場建設要從生產要素市場與商品服務市場這兩方面著手，打破制度性的障礙，提高要素流通速度。

在資本市場上，要進一步支持內地企業到香港主板和創業板上市，進一步支持深圳中小企業板的發展，發揮港、澳、深的金融龍頭的帶動作用；各地區要創造性地推進股權分置的改革，推進跨地區企業的兼并收購，促進資本要素的跨地區流動；支持區域金融的進一步創新，如繼續大力推進合格境內機構投資者（QDII）試點、RQFII試點等；在貨幣市場上各區域緊密合作，鼓勵各地銀行開展異地金融業務，發放異地貸款，建立交易結算、清算等金融平臺，逐步形成區域金融服務一體化格局。

在商品與服務流通市場上，要進一步落實商務部頒布的《全國商品市場體系建設綱要》，向建立全國統一的商品市場方向邁進；促進工商管理部門的合作，明確各級行政部門的審批范圍，規范相應的審批行為，為建立公平合理的競爭秩序提供法律保證；加強流通市場監管，共同維護區域消費安全，落實《加強流通領域市場監管，共建泛珠三角區域食品安全合作協議》，大力開展食品質量監測、聯合執法、重大食品安全事故和隱患預警應急合作；實現內地各省區之間、內地與港澳地區之間技術標準、環保標準、產品認證體系及標準、職業資格認定標準的統一，構建“泛珠三角”區域共同市場。

（二）在協調機制上落實CEPA協議，推進“泛珠”制度建設

“泛珠三角”的制度及政策梯度，增加了“泛珠”內部的交易成本，影響港澳的作用發揮。當前的任務就是建立統一的指揮平臺，協調各地政府的利益。針對這一問題，積極地應對措施就是推進“泛珠”的制度建設，特別是深化并落實香港、澳門與內地的“更緊密經貿關系安排”（CEPA）。

目前，CEPA的內容正在并還將不斷地深化，以最終促進中華自由貿易區的形成。2003年的CEPA簽署以后，內地與香港又于2004 年 ，2005 年 ，2006 年 ，2007年，2008年和2009年陸續簽署了七個補充協議，內地與港澳更緊密經貿關系安排內容不斷地豐富。《〈內地與香港關于建立更緊密經貿關系的安排〉補充協議八》(CEPA8)于2011年12月 13日在香港簽署。在特區行政長官曾蔭權見證下，商務部副部長蔣耀平和特區政府財政司司長曾俊華簽署了“補充協議八”。該協議從2012年4月1日起實施。

《補充協議八》涵蓋32項服務貿易開放和便利貿易投資的措施，其中包括16個服務領域的23項開放措施，以及加強兩地在金融、旅游和創新科技產業等領域的合作。雙方還同意完善貨物貿易原產地標準和放寬香港服務提供者的定義及相關規定。在32項措施中，共有15項是落實國務院副總理李克強今年8月訪港時所宣布的措施。根據“補充協議八”，法律、建筑、技術檢驗分析與貨物檢驗、人員提供與安排、分銷、保險、銀行、證券、醫院、旅游、公路運輸、專業技術人員資格考試和個體工商戶等13個原有領域將進一步開放，并將在跨學科研究與實驗開發服務、制造業相關服務、圖書館、博物館等文化服務3個新領域加入開放措施，使《安排》所涵蓋的服務貿易開放領域由44個增至47個，共涉及301項開放措施。

此外商務部還于2008年設立了第一批共4個落實CEPA的示范城市，并于今年頒布了第二批共9個CEPA示范城市的名單，令示范城市的數目達13個。其中，包括南京、蘇州、青島、濟南、南寧、烏魯木齊、上海浦東新區、重慶北部新區8個城區，以及5個廣東城市，包括深圳、廣州、珠海、佛山及東莞。▲

[1]胡軍，劉少波，馮邦彥主編，CEPA與“泛珠三角”發展戰略[C].經濟科學出版社，2005年.

[2]暨大特區港澳經濟研究所、省社科聯聯合課題組，建立粵港澳“更緊密經貿關系”與廣東對策研究（總報告）[J].2004年6月30日.

[3]暨南大學經濟學院課題研究組（封小云教授為首）和香港民建聯研究部，香港在泛珠區域合作中的前景、問題與對策[J].2006年8月.

[4]宏觀經濟研究院課題組，發揮香港服務業優勢促進兩地經濟共同繁榮 [J].宏觀經濟研究，2005年第5期.

[5]國家發改委對外經濟研究所曲鳳杰，CEPA實施后發揮香港專業服務優勢問題的研究[J].經濟研憲參考，2005年第51期.