共同治理視野下大學校長主體性生成的路徑*

● 王 飛 王運來

一、大學校長主體性生成的法律根據

大學法人制度的本質在于協調大學與政府間的關系問題。有學者指出：“實行大學法人制度，實質是在政府和大學之間引進了社會因素，實現舉辦權、管理權與辦學權的有效分離，通過市場因素調節政府與大學之間的關系。”[1]中國在20世紀90年代末正式通過法律的形式確立大學的法人地位，并在《高等教育法》中明確規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”《民法通則》規定：法人指“具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。”對大學來講，只有具有實施高等教育活動的權利能力和實施高等教育活動的行為能力，能夠依法享有高等教育方面的權利與承擔高等教育方面的義務，才能夠成為法人。同時，《民法》對法人進行了具體的分類，根據組織活動的性質與宗旨，可分為企業法人和非企業法人。“大學法人屬于非企業法人中的事業單位法人，即指從事非營利性的、社會公益事業的法人。有了法人資格大學就具備了民事法律規范所確認和保護的社會關系。大學法人資格的確立為高校辦學自主權的落實提供了法律依據，對大學具有十分重要的意義。”[2]由此觀之，大學校長作為大學的法人代表，大學法人地位的確立為大學校長主體性的生成奠定了法律根據，對大學校長的辦學有著相當重要的意義：一是在法律上承認作為法定代表的大學校長與其它法人的法人代表的同等主體關系，這是大學校長主體性生成的前提；二是在法律上賦予大學校長帶領大學享有民事權利與履行民事義務，這是大學以及大學校長發揮自主性的基礎。

二、大學法人治理結構的選擇

確立起大學的法人地位與大學校長的主體地位后，需進一步選擇實現大學法人地位和大學校長主體性的治理結構。大學法人治理結構就是一種制度或結構的構建，搭建起合理的治理結構即可形成法治。“所謂法治，可以簡單地理解為運用法制來進行治理，或稱法治即以法制理，或以法制進行管理。”[3]大學校長要率先在大學內實行法治，因為法治的核心問題是擺正“權”與“法”的位置關系，如果是“權大于法”，則大學治理體現為“人治”，如果是“法大于權”，則大學治理體現為“法治”。遵循“法大于權”的原則所選擇的治理結構可以說是一種共同治理結構，這就可“協調大學與政府的關系、協調大學與社會各界的關系、尋求社會的資助，幫助校長平衡校內外各種利益關系”。[4]西方國家的大學法人治理結構多數為共同治理結構。當前，中國大學沒有選擇法人治理結構。要落實《教育法》與《高等教育法》賦予大學的法人地位，既使大學享有高度的自主性，又保障大學能最大限度地為社會公共利益服務，應當借鑒西方高等教育強國的成功經驗，選擇大學法人治理結構——共同治理模式。我們知道，“一個文化群體所做的選擇隨著環境的改變而有所不同。”[5]新中國60多年來的環境一直在變，從大學發展的環境來看，最大的變化就是從高等教育弱國變成了高等教育大國，現在要向高等教育強國轉變。為適應轉變的需要，大學治理模式當然也應隨之而變。一種治理模式的選擇是為了更好地主導大學這個文化群體的發展戰略而拋棄某一個人的文化思想。

三、大學共同治理模式的依據與前提

高等教育具有公共性屬性，大學是一個公共領域。因為大學本身是一個公共場合，大學本身是一個由“包括教師、學生、管理人員、校友、政府、家長、捐助者和納稅人等利益相關者”[6]組成的一個交往網絡。諸多利益相關者共同圍繞大學這個公共領域的公共性的實現進行討論與協商，“進行公共批判，形成一個公共理性的重要策源地，將一個真實的世界呈現給學生，有助于公共理性的形成。”[7]為了達成這個目標，大學在治理中就要強調實行一種公共治理或共同治理。“治理是一個上下互動，通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。”[8]這樣的治理方式所遵循的具體路徑是“通過權力分享的方式實現大學權力之間的制衡，形成一種新的決策機制，集合各種利益，實現整體利益的最大化。本質上它是一種決策機制”。[9]如果說大學的公共性是對其選擇共同治理的依據的話，那么，這種共同治理還有其基本道德前提條件：一是學術機構的自主空間不斷縮小，政府機關能夠影響大學的決策，如果大學治理機構能夠聽取各方面的意見、權衡各種利益，那么在一些重要決策上應當可以達成共識；二是大學為教師們提供良好的工作條件與生活待遇對于大學的持續發展至關重要；三是整個利益相關者應該明白他們之間需要互相依存，及時溝通，具有采取共同行動的能力，這些都將極大地增強他們解決大學問題的能力。[10]

四、實施大學共同治理模式的具體路徑

（一）強化一個領導核心并發揮校長引領與協調的作用

根據伯頓·克拉克倡導的“強化領導核心”理念，可在由“政府行政主管及其社會力量、黨委會、教師組成的學術委員會或教授委員會”三大主體構成的“三角共同治理結構”的基礎上強化以校長為領導核心。雖然“在我國黨委領導下的校長負責制以及高校領導內部之間權力的制衡下，作為單獨的個人，大學校長的權力有些時候甚至只能充當學校形象代言人的角色。然而，無論如何，大學校長依然是大學這艘航母中最重要的舵手和指引者”，[11]因為大學的法人地位確立后，大學與政府的契約關系也就得以確立，進而大學在法律框架內的主體地位便得以確定，大學校長作為法律框架內的法定代表人，大學的法定最高決策權應由大學校長這個法定代表一人執掌。這樣才有利于在大學共同治理模式中，推動實現各方利益相關者參與權、話語權以及決策權的融合，也只能靠大學校長這個“經理人”在其經營下，才能為大學提供有效的本體性安全，即推動大學獲得辦學自主權、學術自主權、探究主體性等。之所以不強化黨委書記這個領導核心，是因為“政治框架內的黨委書記是居于大學外部對大學進行政治領導，法律框架內的校長是居于大學內部對大學進行行政領導。前者輔助并監督后者。政治權力不能行政化，黨委只需在宏觀上駕馭大學的主要矛盾、總攬大學全局，而不進入大學具體事務。黨委領導地位最深刻的政治基礎，存在于整個社會群中而不是某一個機構之中。以黨委書記為首的黨委，其最基本的政治功能是全面、自如地運用法制的力量來監督大學，而不是糾纏于大學事務的各種操作環節——這些事情，由‘法’去規范，之后由校長為首的法律框架去決策與實施，由‘黨’來保證與監督”。[12]進而“就能形成一個更加具有三維特點的共同治理模式：一個以三角形為底的金字塔形的共同治理模式。這個模式通過強化的領導核心作為在三個其他因素之上的一個關鍵的中央因素的作用。這種共同治理的形式，能夠避免為了大學在某些方面的變更而隨意對大學進行管理與操控現象的出現”。[13]當然，除了體制與機制設計之外，黨委書記與校長個人對體制運行的認知與領悟及其對體制的創新補充與把握也是很重要的，因為在本質上，“黨委書記的工作就是做好黨委的工作與‘黨要管黨’以及黨的基層組織建設工作，特別是精心組織好黨委的重大決策的會議，重大決策做出之后，黨委書記個人就沒有直接監督校長的責任，校長工作中的偏差是通過黨委集體來進行糾正，從行政上不存在校長對書記的隸屬關系。”[14]鑒于此，顧海良在任武漢大學黨委書記期間，與校長“約法三章”：“1.凡是校長不能參加的黨委常委會不召開；2.凡是要上會討論的副處長以上干部人選必須是校長認可的和經黨委組織部門考察過的；3.凡是涉及到錢我不批一分錢。”[15]雖然這是某一個具體的黨委書記與校長之間的制度創新，但可從這個具體的例子上看到書記對校長領導核心的強化意識與行動，充分強化了校長的領導地位。具體看，這種做法分別從決策權、人事權與財權三方面強化了大學校長的領導核心地位。這與中山大學原黨委書記李延保“凡是經過黨委集體討論該做的事，行政工作具體實施最后是校長說了算”[16]的觀點交相輝映。在這個強化了的以校長為領導核心形成的更具有三維特點的共同治理模式中，更便于發揮校長引領與協調的作用。

（二）改組黨委會并發揮黨委會的緩沖作用

根據法人治理理論，在大學與政府之間的契約關系確立后，大學自身要改組一下黨委會這個大學的最高權力機構與決策機制。其組成成員包括內外部成員。內部成員主要是校領導、主要學院領導、教授代表、教職工代表、學生代表組成。外部成員主要是政府要員、社會投資方、當地名流、企業、金融、教育、法律等各界的代表。正如南開大學校長龔克所言：“當前實際上中國大學是常委會領導下的校長負責制，常委會代表性不如全委會。我主張強化黨委全委會的作用，因為它更符合各種利益相關者的代表共同議事的‘集體領導’架構。而常委會是執行性的工作協調機構，我們現在大學里的黨委常委會實際上取代全委會進行決策，我覺得這與現代大學治理的理念不盡吻合。”[17]所以，改組黨委會才能達致共同治理的要義：一是頂層決策由校內外人員以集體決策形式達成共同治理；二是在集體決策形成后在大學內部主要由教師與以校長為首的行政人員共同治理。為體現中國共產黨的領導，在國家擁有大學投資主導地位的前提下，“國家要委派它的代表，來確保經費的正常使用，保證學校的辦學方向、學校發展的大局。大學的黨委書記就應該是這樣的角色，以高校黨委的集體領導作用，對學校發展方向性問題起到監督作用，在重大問題上起到領導作用”，[18]另外還要監督大學校長的作為、確保大學辦學的公共利益、質量與效益的實現。[19]據此，黨委書記可由上級黨組織委派或任命。這樣的黨委會組成，圍繞其大政方針的制訂，將大學內部日常事務的管理權委托給由其參與選舉出來的法定代表人與首席執行官——校長，將校內學術事務的管理權交給學術委員會或教授委員會，在校長主持下學術委員會或教授委員會負責學術事務工作與其他教學工作。黨委會的主要職責就是避免矛盾、緩和矛盾、化解矛盾、使矛盾或沖突得以平靜緩和，這就是黨委會緩沖作用的發揮。

（三）吸納外部黨委成員發揮有效作用

在共同治理模式中，黨委會中的外部成員真正產生“共同治理”的效應體現在：提供建設性意見。外部黨委成員可對大學各領域決議的意見進行評估，他們能憑借各自的專業智慧與技能參加討論，對大學決議項目可能牽涉的風險給予適當警示，同時可以提出冷靜而客觀的建議，這樣可使大學在著手進行某些項目時充滿信心，即便是最盡職的學術擁護者也必須聽取這些建議；輔助內部成員進行長遠發展問題的思考。大學內部的管理人員，平常耽于日常事務的處理，在某些問題上容易陷入就事論事的思維模式，而影響了從長計議的思考。外部黨委成員就能注意到那些容易被內部管理人員忽視的長期發展戰略及短期需求等問題。如校長可能關心的是下一個科研質量評估收益最大化，而外部黨委成員則更看重對長遠項目進行投資。有時他們會成為大學長期規劃的代言人，來調節大學管理者與教師所追求的短期利益之間的矛盾，扮演大學內部爭論的仲裁者。大學與其他組織一樣，會糾纏于某些問題的爭論中，爭論的各方存在較大分歧，化解爭論最佳方法就是在一位知識廣博的專家面前重新辯論，這樣不僅能暴露一方或另一方觀點的缺陷，而且能達成共識，進而妥善解決問題。外部成員有敏銳的洞察力，具有內部成員對環境變化所看不到的感知能力，在大學內部成員無法洞察到的商業、管理及職業領域發揮作用。在涉及大學發展戰略的宏觀層面的國家經濟方面也好，在處于其區域領域發展層面的中觀或微觀層面也罷，外部黨委成員都有助于使大學在討論重大戰略與策略時關注到外部世界。盡管外部黨委成員基于自身工作性質與條件及其精力時間的限制導致在參與大學共同治理活動中產生困難，但作為大學連接社會的根本通道，其在大學治理中的作用不容忽視，應積極吸納。

（四）拓寬大學治理決策參與面

在前述的治理結構中有針對性地兼顧到了黨委會、政府部門與社會力量、校長三大元素之間的關系梳理，學術委員會也有所涉及但還不夠明確。校長是要將校內學術事務的管理權交給學術委員會或教授委員會，在其主持下學術或教授委員會負責學術事務工作與其他教學工作。但學術或教授委員會的委員并非包括全校所有學者在內，而僅是由教授職稱的學術人員構成，其代表面窄。因此，學術自我管理內部便會產生一系列的張力，即代表權力的學術人員與其他學術人員之間的張力問題。大學治理能否使學術人員欣慰與認同，關鍵不在于除了學術委員會之外的其他機構的運作是否有效，而在于學術或教授委員會能否恰當地代表了每一個院系，能否廣泛接受普通教職工的學術觀點。這就要求大學領導核心機構真正樹立與落實學術至上的理念與為學術服務的意識，強化學術實體的學術職能，避免學術組織的空殼化，因為“教育史證明，在學校里行政力是后生的，它越是順從學術就越是有利力量”。[20]大學基層學術的決策效能與高級決策一樣重要，兩者都是大學治理結構的重要單元。另外，大學治理決策中不能忽略另一個重要主體，即學生的聲音。學生在參與治理中能為大學的決策提供某些新的元素，因為學生是教師及管理人員的合作伙伴與共生伙伴。學生可以參與一些事務，如有關課程、教學方法和考試方面的咨詢改進工作。大學需要在這些事務上與學生保持交流，靠正式與非正式的渠道了解學生的看法并作出必要的調整，確保教育過程與學生需要保持一致。一旦學生對一所大學懷有很高的期望且希望自己的期望能在大學管理中發揮更大作用之時，學生就會變得非常積極活躍。產生這樣治理效果的大學才是成功的治理。

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