保定市集中連片特困地區扶貧開發戰略研究

趙邦宏， 張 亮， 張潤清， 姚金安

（河北農業大學 經濟貿易學院，河北 保定 071000）

保定市貧困人口分布廣，貧困程度深，西部太行山區集革命老區與貧困地區為一體，有8個縣被列入國家2011—2020年重點扶持的太行山－燕山集中連片特殊困難地區。2011年，我國將農民人均純收入2 300元作為新的國家扶貧標準，使更多低收入人口納入扶貧范圍，扶貧對象規模更大，扶貧任務更加艱巨。為此，國家制定了《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》［1］，把集中連片特殊困難地區作為主戰場，把穩定解決扶貧對象溫飽、盡快實現脫貧致富作為首要任務，扶貧工作進入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段［2］。結合區域內經濟社會發展現狀及貧困區域的特殊性，以立足穩定解決貧困區群眾溫飽和增強貧困地區自我發展能力，堅持集中連片開發，堅持專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧相結合的指導思想，按照“區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展”的基本思路，提出保定市集中連片特困地區扶貧開發戰略。

一、保定市集中連片特困地區基本概況

保定市集中連片特困地區主要包括淶水縣、淶源縣、易縣、阜平縣、唐縣、順平縣、曲陽縣、望都縣8個縣。該區域位于保定市西部，太行山北部東麓，北鄰北京市和張家口市，東接保定市的涿州、高碑店、定興、徐水、滿城、清苑等縣市，南連石家莊市，西部與山西省接壤。該區域面積為12 665km2，2010年末總人口為321．6萬人，其中，農業人口299．1萬人，占87．06%；貧困人口占農業人口的30．2%。

該區域地勢由西向東傾斜，地貌分山區和平原兩大類，山區按高度及地貌劃分為中山區、低山區及丘陵3類［3］。平原地區包括淶水、易縣、順平等縣的東部地區和唐縣、曲陽東南部地區以及望都全縣。中山區山體切割強烈，河谷深切，支脈發育，并嵌有小型盆地和斷裂谷地，海拔高度一般在1 000m以上，北起淶水縣宋各莊、易縣紫荊關、淶源縣走馬驛，南到阜平縣岔河以西，包括淶源縣全部，淶水縣、易縣、阜平縣、唐縣、順平縣的西部山區。中山區東南部是低山區和丘陵區，呈條帶形。北起淶水縣，南至阜平，包括淶水縣、易縣、順平縣、唐縣、曲陽縣、阜平縣的部分地區。低山區坡緩谷寬，陸地發育，有黃土覆蓋。海拔高度除狼牙山為1 105m外，一般在500m至1 000m之間。丘陵區海拔一般在100m至500m之間，地形低緩起伏，向東南漸坡展為平原，并有孤山圓丘突出地面［4］。

該區域內擁有豐富的自然資源。礦產資源品種多樣，儲量豐富，品質優良，蘊藏著鐵、煤、鋅、鋁、金、銀、鉬、石棉、云母、石灰石、磁土、大理石等50余種礦產。區域內旅游資源豐富，擁有國家5A級景區1處、國家4A級景區8處、世界地質公園2處、國家地質公園3處、國家森林公園5處，全國愛國主義教育基地2處，國家級紅色經典景區3處。

二、保定市集中連片特困地區貧困狀況

保定市貧困地區地處太行山區，基礎設施建設難度大，整體上貧困狀況還比較嚴重，存在一些特殊困難和問題。

（一）貧困發生率高，域內收入差距大

該區域地處太行山區，是國家集中連片的特殊困難地區，農村貧困落后的狀況尚未根本改變。到2010年底，按照2 300元新的貧困標準線，扶貧對象為101．74萬人，貧困發生率34．1%，貧困人口所占比重較大；貧困人口收入水平低，本區域農民人均純收入為3 060元，比全國平均水平5 919元低2 859元，比河北省的平均水平5 978元低2 918元，只相當于全省平均收入的52．8%；各縣之間、鄉鎮之間農民人均純收入的差距也比較大，個別山區鄉村農民人均純收入只有800元左右。

（二）農業基礎條件差，發展水平低

水資源總量小，分布不均。區域內雖然有大中型水庫8座，但主要是供應下游城市用水和工業用水，區域內農業生產用水設施嚴重不足，直接制約了山區鄉鎮的飲水安全與農業用水。區域內旱災、凍害、風雹災等自然災害時有發生。2010年，8縣受災面積高達62 533hm2，個別鄉鎮農業生產絕收。農業有害生物的預警與控制能力、檢疫性有害生物控制能力建設和專業化統防統治能力明顯滯后，財政支農力度不夠。按國家政策實施了糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼和農機購置補貼等支持政策，但多數鄉村單塊耕地面積小，坡地、梯田多，很難形成規模化經營。農業科技推廣力度不夠、投入嚴重不足，各級農業推廣機構運行經費和試驗示范經費短缺。

（三）工業經濟底子薄，產業化水平低

工業產業基礎差、底子薄，缺乏支撐性工業企業。2010年，規模以上工業增加值僅占全市的13．15%，工業化水平比全市平均水平低近6個百分點。原有的縣屬工業企業大部分都已破產、改制，個體民營經濟也很薄弱，大部分是作坊或門店式經營。近10年區域內貧困村、鎮未能形成與大市場對接的規范化、集約化、產業化經營的村鎮企業，大項目少，創新能力不強，高科技、高附加值、具有市場競爭力的骨干企業和優勢產品基本為空白。

（四）財政收入少，公共設施投入不足

區域內8個縣雖然一直享受國家和省給予貧困縣的扶貧資金、貼息貸款、稅收減免等一系列優惠政策，但是縣財政入不敷出問題仍然嚴重。區域內人均財政收入只相當于全市的一半，由于保工資、保運轉、保穩定等剛性支出增長較快，“吃飯”與建設的矛盾十分突出。由于財政資金的限制，水、電、路、訊等各方面基礎設施滯后，農業生產基礎設施得不到有效加強，同時“重建輕管”的現象非常普遍。尤其是邊遠山區農村公共基礎服務設施更是普遍處于低水平狀態，生產物資運不進，農副產品運不出的現象依然存在。

（五）農村人口素質低，農民創新能力弱

貧困人口和處在貧困線邊緣的低收入群體人口素質差，文化水平低，知識更新慢，創新意識淡，搜集信息、識別信息、把握機會能力弱，很難找到勞動致富的好項目。即便有了好的項目，也會因為缺少創業資金，不能實施項目；即使上了項目，也會因為自我發展能力弱，缺乏經營管理經驗和能力，不能應對自然風險和市場風險，造成脫貧后返貧的現象加重。

三、保定市集中連片特困地區扶貧開發戰略

按照“三年脫貧，十年形成長效機制”的總體要求，在制定《燕山－太行山片區保定市區域發展與扶貧攻堅規劃（2011－2020年）的基礎上，明確指導思想、基本原則、發展目標、戰略定位的前提下，提出保定市集中連片特困地區扶貧開發戰略。

（一）指導思想

以科學發展觀為統領，以推進區域發展與扶貧開發互動雙贏為主題，以“四個統籌”為主線，以讓老百姓過上更加幸福的生活為根本出發點。按照“三年脫貧，十年形成長效機制”的總體要求，堅持走以經濟發展為帶動力量、以增強扶貧對象自我發展能力為根本途徑，政府主導、社會幫扶與農民主體作用相結合，普惠性政策與特惠性政策相配套，扶貧開發與社會保障相銜接的特色扶貧開發道路。

（二）基本原則

1．區域發展與扶貧攻堅相結合原則 把保障和改善民生，讓老百姓過上更加幸福的生活作為出發點和落腳點，通過縣域經濟提升、現代農業開發、社會事業進步、區域經濟發展為扶貧攻堅創造更好的基礎條件，有效提高扶貧攻堅整體工作水平，使貧困人口共享發展和改革成果；通過扶貧攻堅，以更加扎實有效的舉措，調動廣大群眾積極參與，合力創新，加快貧困縣脫貧致富步伐，有力推動和加快區域發展。

2．加快發展與改革創新相結合原則 把解放思想、轉變觀念，大膽探索、銳意創新作為推動區域發展與扶貧攻堅的強大動力。把創新作為一種風尚、一種追求來提倡。要深化重點領域和關鍵環節的改革，允許在相關領域先行先試。特別是把環首都扶貧攻堅示范區建設作為重中之重，強化創新，率先突破，率先脫貧，努力打造成帶動扶貧開發的示范區、展示扶貧成果的風景線。

3．資源開發與可持續發展相結合原則 要以資源環境承載力為前提，以產業園區為重要載體，按照主體功能區的規劃，優化產業結構和空間布局。集約節約利用資源，嚴格保護耕地，改善生態環境。要堅持高起點規劃、高標準要求、高水平建設，走新型工業化、城鎮化和農業現代化道路，切實轉變經濟發展方式，促進經濟發展和生態建設形成良性互動格局。

4．統籌協調與突出重點相結合原則 促進貧困地區發展是一個系統工程，既要著眼長遠打牢發展基礎，又要立足當前解決突出問題；既要統籌區域整體發展，又要著力突破部分縣市的最薄弱環節。要立足整體脫貧、穩定脫貧、全面脫貧和自主脫貧，因地制宜制定扶貧政策，并把產業發展放在突出位置。在統籌與重點的結合上，要充分發揮市場調節和政府引導的雙重作用，確保區域經濟發展步伐，確保貧困群體優先受益。

5．自我發展與開放提升相結合原則 貧困地區廣大干部群眾是促進區域發展和扶貧攻堅的主體，要繼續發揚不等不靠、自強不息和艱苦奮斗的精神，不斷增強自我發展能力。同時，保定地緣優勢得天獨厚，是大北京城市圈和環渤海經濟圈的重要一環。要充分動員社會各界參與扶貧開發，把深度對接北京、建設配套基地、打造產業轉移平臺、休閑旅游平臺作為重中之重，做到域內域外一起抓，提升扶貧效果，為建設京畿強市、善美保定助力。

（三）發展目標

到2020年，實現貧困地區生產條件有大改變、生活條件有大改善、社會事業有大發展、社保水平有大提高、生態環境有大改觀，具備勞動能力的扶貧對象掌握創業本領、走上致富道路，缺乏勞動能力的貧困人口享受農村低保、確?；旧?。實現“一個扭轉”，達到“兩個平均水平”，做到“兩不愁、三保障”，完成“四個突破”，實現整村推進“十二有”［5］。

一個扭轉：扭轉發展差距擴大趨勢。

兩個平均水平：貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。

兩不愁：不愁吃、不愁穿。

三保障：教育有保障、醫療有保障、住房有保障。

四個突破：基礎設施跨大步、特色產業上水平、生態環境爭一流、農民素質大提升。

整村推進“十二有”：有群眾信任、團結能干的村兩委班子；有脫貧致富的好路子；有村莊建設規劃；有通村公路；有安全衛生的飲用水；有進村入戶的通電條件；有廣播電視；有電話線路或信號覆蓋；有學校（含聯辦）；有合格的兩委辦公室；有醫務室；有文體活動場所。

扶貧攻堅階段目標：到2015年，區域內特色農業產業鏈條基本形成，每個貧困戶參與到特色或優勢產業發展鏈條中；全面完成列入國家、省規劃的434個貧困村整村推進任務，農村貧困人口減少50%以上；加快移民搬遷工程進程，農村飲水安全問題和貧困人口生產生活用電需求基本得到解決；提高區內縣級以下通村道路等級水平，2 339個行政村全部通瀝青（水泥）路；完成區內農村困難家庭危房改造；學前三年教育、九年義務教育水平、高中階段教育、中等職業教育水平以及農村實用技術和勞動力轉移培訓水平明顯提高；縣、鄉、村三級醫療衛生服務網基本健全，新型農村合作醫療參合率達到100%；建立廣播影視公共服務體系，實現廣播電視全覆蓋，實現行政村寬帶戶戶通；農村最低生活保障制度、五保供養制度和臨時救助制度進一步完善，實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋；力爭本區域人口自然增長率控制在7．8‰以內。

（四）戰略定位

緊緊圍繞建設“京畿強市、善美保定”這個總方向，以貧困村和貧困戶為主要對象，以集中連片特困地區為主戰場，以環首都扶貧攻堅示范區建設為引領，堅持政府主導、部門協作、社會幫扶相結合，舉全市之力，采取攻堅戰的形式，分期分批消除貧困。

以新興工業產業園區引領為根本，打造新興工業片區；以現代特色農業產業開發為基礎，打造科技農業片區；以自然生態旅游品牌創建為龍頭，打造生態旅游片區；以現代中心城鎮網絡建設為樞紐，打造城鎮網帶片區；以生態環境的恢復與保護為契機，打造生態宜居片區；以區內居民生活福祉提高為目標，打造扶貧攻堅片區。

（五）戰略實施

堅持四個統籌——把扶貧攻堅和區域發展統籌推進，把扶貧攻堅和發展縣域經濟統籌推進，把扶貧攻堅和發展現代農業統籌推進，把扶貧攻堅和發展社會事業統籌推進。

明確八大路徑——通過完善大規劃、實現土地大流轉、人口大流動、構建大生態、發展大產業、建設大社區、實施大開放、出臺大政策。

打好十大攻堅戰——牢牢把握好中央、省委對扶貧攻堅的優惠政策以及京津冀一體化、環首都經濟圈建設的有力機遇，因勢利導、順勢而為、借勢推動。切實打好科學規劃、基礎設施、特色產業、連片開發、項目建設、易地搬遷、素質提升、行業扶貧、固本強基、幸福鄉村等“十大攻堅戰”。

四、結語

保定市貧困地區作為“燕山－太行山集中連片”重點扶持區域，確定區域發展與扶貧開發發展戰略，探索集中連片扶貧開發新機制、新路子、新辦法，可以早日實現區內貧困人口整體脫貧致富［6］。其扶貧開發戰略的實施，有利于增加片區居民收入，提高貧困人口生活水平；有利于增強片區綜合經濟實力，推動縣域騰飛戰略實施；有利于提高片區經濟競爭力，縮小與發達區域差距；有利于繁榮片區社會事業，推進城鄉統籌發展；有利于探索連片特困發展新機制，促進太行山區振興。

［1］中共中央，國務院．中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）［Z］．北京：人民出版社，2011．

［2］林鄂平．湖北大別山老區扶貧協作優勢產業推介活動在京啟動［J］．中國扶貧，2011（11）：14－15．

［3］袁瑞強．人類活動影響下的白洋淀流域淺層地下水循環機理研究［D］．北京：中國科學院研究生院，2011．

［4］李宏亮．基于SWAT模型的土地利用／覆被變化對水文要素的影響研究——以大清河山區部分為例［D］．河北：河北師范大學，2007．

［5］本書編委會．連片特困地區扶貧規劃編制理論與方法［M］．北京：中國財政經濟出版社，2011．

［6］郭東．新十年扶貧攻堅河北推動連片特困地區發展［N］．河北日報，2012－04－09．