財政公決問題研究＊

陽永恒，鄧 曄

（1．中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙 410083； 2．北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

財政公決問題研究＊

陽永恒1，鄧 曄2

（1．中南大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙 410083； 2．北京大學(xué)法學(xué)院，北京 100871）

財政公決作為全民公決的一種類型，是一國財政民主化運行的重要體現(xiàn)。它主要包括財政法律公決、財政政策公決、國際財政問題公決；對財政公決盡管有不少質(zhì)疑聲音，但它有自身的存在價值，并以瑞士模式和美國模式為代表。中國國情與美國和瑞士都存在較大差異，改革開放以來的增量民主經(jīng)驗表明，財政公決應(yīng)遵循漸進原則，不可冒進，同時在經(jīng)濟特區(qū)試點更容易取得成功。建議在經(jīng)濟特區(qū)可先推行原則創(chuàng)制和任意性復(fù)決。

財政；全民公決；公民創(chuàng)制；公民復(fù)決；增量民主

一 財政公決問題的提出

財政公決是全民公決的一種類型。“全民公決，是指在某個國家或特定地區(qū)內(nèi)，享有投票權(quán)的全體人民就本國或本地區(qū)的、具有重大影響的問題進行直接的投票表決。又稱為全民投票、全民表決，簡稱公決”。［1］①亷思：《當代全民公決制度的類型研究》，《環(huán)球法律評論》2008年第5期。對于全民公決可以從很多角度進行分類②亷思：《當代全民公決制度的類型研究》，《環(huán)球法律評論》2008年第5期；魏貽恒：《全民公決的理論與實踐》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第82—108頁。，每一種分類的必要性都是建立在對事物特質(zhì)認識的需要上。與本文的旨趣相關(guān)，筆者認為全民公決可以分為財政公決和非財政公決。凡就本國家或本地區(qū)有關(guān)政府財政收支及其管理的重大問題進行直接投票表決則為財政公決，否則為非財政公決。這種分類的積極意義就在于可以幫助我們了解、分析有關(guān)國家的全民公決制度是如何對待和處理財政問題的，并為財政民主化和法治化建設(shè)提供一個重要的分析視角和研究框架。

毫無疑問，財政公決類型的提出，是基于公決內(nèi)容而做出的分類，但這種分類是比較宏觀的，還需要進一步細化。在既往的全民公決的分類研究中，也有以公決內(nèi)容為標準做出的分類。一種比較有代表性的分類是認為全民公決可以從適用事項即公決內(nèi)容上分為六種基本類型［1］：第一，選舉公決。包括直接選舉總統(tǒng)、確認國家元首的執(zhí)政地位、提前或延期大選、罷免公決等；第二，法律公決。包括憲法公決、立法公決、公民復(fù)決、公民創(chuàng)制等；第三，政策公決。即就國家經(jīng)濟、政治和文化領(lǐng)域的重大改革措施或直接涉及人民生活、公民利益的問題所舉行的全民投票。凡政府制訂的關(guān)涉國計民生的新政策都涵蓋在內(nèi)；第四，領(lǐng)土公決；第五，國際問題公決；第六，統(tǒng)獨公決。這種傳統(tǒng)的分類雖然沒有直接體現(xiàn)“財政”的字眼，但財政公決卻可能“藏身”于傳統(tǒng)分類中，具體來說，財政公決除了不能直接體現(xiàn)于第一項“選舉公決”、第四項“領(lǐng)土公決”以及第六項“統(tǒng)獨公決”以外，卻可能體現(xiàn)于其他三項，即財政法律公決、財政政策公決和國際財政問題公決。這樣我們可以將財政公決具體類型簡述如下：

（一）財政法律公決類型

它包括財政憲法公決和財政立法公決。前者是指為通過新財政憲法、財政憲法的修正案或憲法性財政規(guī)定而舉行的全民投票，后者指為通過普通的財政法律案而召集的全民投票。當然這是從法律體系的角度來認識的，如果從公民參與立法的方式來看，財政憲法公決和財政立法公決又可以各自分為公民復(fù)決型和公民創(chuàng)制型。公民復(fù)決型是指將制憲機關(guān)或立法機關(guān)所通過的財政憲法或法律案，再交付公民投票表決，以決定其是否應(yīng)當真正生效。復(fù)決又分強制性復(fù)決和非強制性復(fù)決，前者是將復(fù)決程序作為必經(jīng)程序，后者只在有公民或有關(guān)國家機關(guān)依法提出復(fù)決請求時才提交公民復(fù)決。公民創(chuàng)制型是指公民可以提出一定的財政憲法或財政法律建議案，提交議會修改后再進行公民投票，也可以不提交議會修改而直接交付全民公決。“創(chuàng)制性公決與復(fù)議性公決的根本區(qū)別是看法律草案是否由公民直接提出。”［1］

（二）財政政策公決類型

政策公決通常是指一國或地區(qū)就本國或本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化等重大政策措施或直接涉及人民生活、公民利益的政策問題所舉行的全民投票。那么財政政策當然就包含在其中。財政政策公決通過后，又常常通過制定法律或法令來具體實施該項財政政策。從全球范圍看，需要公決的政策性議題有不少是經(jīng)濟性和財政性議題。以瑞士為例，“在瑞士各州里，只有行政上與財政上的全民投票，才較有可觀之成績表現(xiàn)。”［1］可見這也是一種很重要的財政公決類型。

（三）國際財政問題公決

國際間財政問題多以稅收問題為主，國際間的財政協(xié)議自然也以稅收協(xié)議或協(xié)定居多，比如關(guān)稅協(xié)定、利息稅協(xié)定等等。有時國際財政問題又是與有關(guān)經(jīng)濟、貿(mào)易問題聯(lián)系在一起的，所以國際財政問題的協(xié)議包含在有關(guān)經(jīng)濟、貿(mào)易協(xié)議中，或者與有關(guān)經(jīng)濟、貿(mào)易協(xié)議作為一攬子雙邊或多邊框架協(xié)議予以確定。

二 財政公決的理論基礎(chǔ)問題

對于財政能否公決的問題，目前持否定態(tài)度的觀點顯然影響很大。否定的理由主要來自兩個方面：

其一，來自對全民公決本身的否定，從而也就排除全民公決中的財政公決問題。反對全民公決的人一般認為，全民公決采取一人一票和多數(shù)決定原則容易損害少數(shù)人利益，“全民公決確實民主，但以多數(shù)人意志壓制少數(shù)人，并不保障人權(quán)。數(shù)量只跟強權(quán)有關(guān)，與正義無關(guān)”。［2］況且，公決對人們決策理性的預(yù)期太高，破壞了代議決策機制中人事權(quán)、決策權(quán)區(qū)分的制衡效果，破壞政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，容易導(dǎo)致外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行，同時跨政黨的公決行為會弱化政黨功能，也容易造成政府官員把政府應(yīng)當承擔的責任推給選民等等。一句話，“它無法解決誰做主、做什么主以及怎樣做主這三大邏輯矛盾。”［2］所以，全民公決存在的上述困境同樣也是財政公決存在的困境。

其二，雖總體上不排斥全民公決，但否定全民公決中的財政公決。比如魏貽恒博士就認為，為了防止公民通過投票規(guī)避法律上的義務(wù)，乃限定與公民經(jīng)濟利益有關(guān)的法案，如預(yù)算、賦稅以及工資等，一般都不在各國可公決的范圍之內(nèi)。實行全民公決的國家一般實施創(chuàng)制范圍的限制——涉及公民負擔的有關(guān)法案，如預(yù)算案、租稅案、奉給案等不得由公民創(chuàng)制，以免公民利用創(chuàng)制權(quán)來減免負擔，危及國家財政。［1］如意大利憲法第75條規(guī)定：“有關(guān)稅收和預(yù)算、大赦和免罪減刑及其批準國際協(xié)定等法律，不得實行公決。”另外，亷思博士在論述全民公決制度的客體時也認為，多數(shù)國家會對公投議題都會或多或少地采取限制，如將政府預(yù)算、財稅、赦免、減刑以及環(huán)保之類的專業(yè)議題排除在公投的范圍之外。［3］在《我國移植全民公決制度的可行性研究》一文中，他也強調(diào)“借鑒各國的做法，有關(guān)減少國家稅收和財政收入、增加國家負擔的事項和減免公民義務(wù)的事項應(yīng)該排除在外。”［4］

但上述兩方面的理由并不是無懈可擊的。

首先，就上述第一方面的理由來說，對其的反駁可以基于兩點：第一，雖然全民公決可能存在否定理由中所列明的那些弊端，但并非不可減少或避免。比如說，多數(shù)決定的投票規(guī)則可能損害少數(shù)人權(quán)利和人權(quán)的問題可以通過限制公決議題范圍以及健全法治與憲政制度予以解決，比如不允許多數(shù)決定直接去砍掉一個人的腦袋，就像古代雅典民主直接奪取蘇格拉底的生命一樣。正如有學(xué)者所指出的，“少數(shù)權(quán)利以違憲審查機制為其屏障；低適用頻率的公決不必擔憂破壞政策連續(xù)性；‘民間專家’的存在使社會資源的動員能有效運用，增加決策選擇機會而不至于流于純?nèi)弧畼I(yè)余’的恣意；政治參與度的提升不必然形成全面依賴人民決策的狀況，代議士或政黨仍負有為綜合判斷的責任，等等。”［1］第二，直接民主作為代議民主的補充，本身的作用與好處也是不可以忽視的。在直接民主下，主權(quán)在民，人民親自參加統(tǒng)治，現(xiàn)代新技術(shù)也開辟了直接民主的無限可能性，它是最真實、最純粹和最高級的民主，因為在直接民主下，人們可以直接統(tǒng)治自己，而不必借助中介或代表，這才是民主的本意。［5］全民公決作為直接民主的重要形式之一，可以政府決策獲得最大的民主正當性，有助于提升公民政治參與和民主教育，也有利于穩(wěn)定代議民主制度和使政策與制度的實施透明化，深得民眾擁護，等等。所有這些全民公決支持理由無疑也是支持財政公決的前提性理由。

其次，對否定論的第二方面理由的質(zhì)疑可以概括為以下三個要點：

第一，否定論認為預(yù)算稅收等財政問題屬于與公民經(jīng)濟利益有關(guān)的議題，如果實施財政公決將可能導(dǎo)致公民減輕自己的應(yīng)該擔負的財政負擔，同時增加國家負擔，但問題是，倘若公民面對自己的經(jīng)濟利益可能會有這樣的反應(yīng)，那么公民面對涉及自己的非經(jīng)濟利益的議題同樣可能會存在減輕自己負擔的問題，那為什么與經(jīng)濟利益有關(guān)的議題就不能公決而與非經(jīng)濟利益有關(guān)的議題就可以公決呢？如果認為非經(jīng)濟利益的議題也不能公決，那就回到了對全民公決全盤否定的立場上來了，而筆者在上文中已經(jīng)對此作出了批評和回應(yīng)。人民的負擔可以分為經(jīng)濟性負擔和非經(jīng)濟性負擔，但我們沒有充分的理由認為經(jīng)濟性負擔比非經(jīng)濟性負擔更重要，也沒有充分理由認為人民面對經(jīng)濟負擔進行投票時更偏向于自私。更何況所謂經(jīng)濟利益與非經(jīng)濟利益并沒有嚴格的界限區(qū)別。比如修一條運河，看起來是公共工程建設(shè)之類的非經(jīng)濟議題，但由于修筑一條運河本身就需要巨大的財政支出，所以也可以說它是涉及公民經(jīng)濟利益負擔的事情，難道說修筑運河的大事就不能去公決？巴拿馬2006年10月22日就巴拿馬運河擴建舉行全民公決，統(tǒng)計結(jié)果顯示超過78%的投票者支持運河擴建，運河擴建計劃獲得通過。要知道，工程總預(yù)算為52．5億美元，其中23億美元資金來自貸款和債券發(fā)行，這筆錢將以提高運河通過費的方式償還［6］，這也就意味著公民必須對此承擔較大的經(jīng)濟負擔。但為什么還是有這么多的人支持呢？很顯然，簡單地認為因財政等問題屬于公民經(jīng)濟利益問題故不能公決的理由是過于簡單了。

第二，否定論認為財政問題屬于專業(yè)性問題，不適合由普通公民來投票公決，但問題是很多問題都是專業(yè)問題那為什么也可以公決？比如前面所說的運河要不要擴建的問題就是很專業(yè)的問題，有工程技術(shù)上的知識，也有財政預(yù)算上的規(guī)劃，還有對國際貿(mào)易與競爭影響的經(jīng)濟學(xué)判斷。還比如說憲法和法律怎樣制定和修改，它也是很專業(yè)的問題，一般對法律專家的依賴性比較強，但為什么全民公決中有大量的憲法和法律公決議題？隨著社會分工的發(fā)展整個社會不斷在專業(yè)化，需要專家和專業(yè)性的知識。但是不代表專家就一定能代替公民投票做出正確的選擇。專家、專業(yè)和技術(shù)知識無法完全代替公民個人自己的利益計算與判斷。公民投票前的無知可以通過宣傳、引導(dǎo)、解釋、對話和學(xué)習得到較好的彌補。所以否定論認為財政問題屬于專業(yè)性問題，不適合由普通公民來投票公決也是不充分的。

第三，大多數(shù)國家一般沒有搞財政公決，也不能說明財政公決就不具有合理性，更不能說明其他國家實施財政公決是錯誤的選擇。一個國家選擇一種什么樣的制度，主要取決于自己的國情與傳統(tǒng)、習慣與現(xiàn)實需求等因素。那些沒有實施財政公決的國家，或者本身沒有公決的法律傳統(tǒng)，或者民眾對財政的“偏好”能夠通過其他制度程序得到揭示、表達和紓解，或者由于本國法治發(fā)展階段的局限性而沒有認識到財政公決的重要性。另外，我們看到一些國家實施財政公決得到了本國民眾支持并享受到了該制度所帶來的好處。比如在加拿大，2009年9月19日，具有前卑詩社信黨（Social Credit Party）黨領(lǐng)和前卑詩省省長兩重身份的溫德森（Bill Vander Zalm），為迫使卑詩省政府就是否實施統(tǒng)一銷售稅（HST）問題舉行全民公決而組織游行示威，從而使民眾的意愿得到有效表達。［7］再比如說冰島，冰島政府2008年10月接管因金融危機陷入困境的國內(nèi)第二大銀行Landsbanki，但無力支付英國、荷蘭儲戶在這家銀行旗下冰儲銀行中的超過50億美元存款，如果賠償將使每個冰島人從此背上沉重的債務(wù)。但冰島公決拒絕了該項賠償，允許財政問題進行公決是冰島憲法制度一大特色，也正因為這個原因本案中冰島才能全身而退，實現(xiàn)在生存困境中的自保問題。［8］至于美國和瑞士就更是典型，筆者在下文將重點探討美國和瑞士兩種財政公決模式。

三 財政公決的立法模式

（一）瑞士模式

瑞士是當今世界上實行全民公決次數(shù)最多的國家，公決議題范圍相當廣泛，幾乎涵蓋所有領(lǐng)域，包括財政、國防、外交等。當然也是財政公決次數(shù)最多、限制最少的國家。比如2000年11月26日，瑞士全民公決以62．3%的壓倒多數(shù)通過了一項議案，即將目前瑞士每年高達30億美元的國防預(yù)算削減1／3，削減部分的資金用于發(fā)展公用設(shè)施建設(shè)。［9］另外，1993年11月瑞士舉行全民公決，通過了自1995年起以增值稅（TVA）取代營業(yè)稅的法案。瑞士政府希望藉此取消企業(yè)生產(chǎn)過程的"影子稅"，以降低成本，增加瑞士產(chǎn)品的價格競爭力。這些都是瑞士國家踐行財政公決制度的典型體現(xiàn)。［10］

就法律案的創(chuàng)制復(fù)決來說，瑞士約有四個種類：憲法案的強制復(fù)決；憲法修正案的創(chuàng)制；法令案的人民任意復(fù)決；條約案的人民任意復(fù)決。在憲法案的強制復(fù)決中，要求獲得多數(shù)選民和多數(shù)州即雙重多數(shù)才能生效；憲法修正案的創(chuàng)制可以分為全部修正與部分修正的創(chuàng)制問題。對于前者，任何七位公民均得提出創(chuàng)制案，但要求他們有18個月來獲得10萬人的連署支持。對于后者，10萬以上有表決權(quán)之公民可以提議采用一新憲法條文，或廢止、修正、增訂某項憲法條文。當然創(chuàng)制可以體現(xiàn)為原則創(chuàng)制，也可以以條文創(chuàng)制的形式出現(xiàn)。另外對于法令案的人民任意復(fù)決問題，任何國會通過的法律或一般性法令，人民均可提案要求復(fù)決。具體操作上要求法律或一般性法令公布的90天內(nèi)，由5萬選民或8個州提出復(fù)決案，然后在6個月內(nèi)舉行投票。一旦獲得通過，草案就自動上升為法律。［1］

（二）美國模式

美國目前沒有全國性全民公決實踐，但并不意味著美國沒有公決制度，美國模式的主要特點是地方公決制度，雖然不是每個州都有公決制度，但州一級和地方自治的公民投票卻蓬勃發(fā)展，由此財政公決也在地方得到了較好的發(fā)展。美國財政公決實踐可以從州和州以下地方自治體制來分析。

從州的財政公決層面上來看，由于美國實行的是聯(lián)邦政治體制，各州就具有相當大的獨立性和自治空間，它們都有各自的憲法，以規(guī)定各自州的政治、經(jīng)濟、文化等重大問題。因此州財政公決的依據(jù)一般來自州的憲法。美國多數(shù)州規(guī)定提創(chuàng)制案申請只要有投票權(quán)人一人即可提出，超過一人者，至多也不會要求超過100人。目前為止美國共有27個州采行公民投票的機制，而各州的連署人數(shù)門檻是自行規(guī)定的。通常是依照各州前次候選人選舉（如州長選舉）投票總數(shù)之百分比來計算連署人數(shù)門檻。美國的加利福尼亞州的公決與財政公決制度為美國的代表。加州完整的創(chuàng)制與復(fù)決制度始于1911年。對于創(chuàng)制案，一次只能一個主題，同時普通法律的創(chuàng)制應(yīng)被確認有上次州長選舉中投票選民5%的簽名，憲法修正案的創(chuàng)制則要求上次州長選舉中投票選民8%的簽名。涉及財政收支的，州檢察長應(yīng)于征詢財政廳和州議會意見后，加入增減財政收支的預(yù)估金額。對于復(fù)決，有關(guān)議案可以在法律頒布后90天內(nèi)，在致州務(wù)卿的請求書內(nèi)提出，應(yīng)有上次州長選舉中投票選民5%的簽名。據(jù)統(tǒng)計，到1978年為止，涉及稅收與公債的公決提案總數(shù)為29件。［11］1978年，公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人和代表人物之一布坎南在加州提出了第13號稅收法案。該法案在加州的全民公決中，以2∶1的優(yōu)勢獲得通過。這就是有名的“加州13號法案”，它本身就是財政公決制度的重要體現(xiàn)。

從州以下的財政公決層面上看，我們也可以看到美國地方政府決策的一般特點，一是聽證；二是公開；三是重大問題要提交全民公決。全民公決是美國地方政府經(jīng)常使用的一種決策方式。法律規(guī)定，凡是重大事項的決策，必須進行全民公決。例如馬薩諸塞州的一個地方政府要將當?shù)氐呢敭a(chǎn)稅率每年增加超過2．5%，就必須對此進行全民公決。［12］還有2005年9月16日，西雅圖全體市民針對一個對濃咖啡征稅的提案進行了投票表決，并以69%的反對票否決了這項提案。［13］2004年11月2日，美國格溫萊特縣居民公決是否愿意增加1%的銷售稅，來改善縣里的道路交通和公共設(shè)施。［14］諸如此類的財政公決現(xiàn)象堪稱美國地方法治的一大特色。

四 財政公決在中國的適用性分析

（一）中國推行財政公決的必要性

我國目前沒有關(guān)于全民公決的制度，當然也就談不上財政公決的問題。但從法治發(fā)展的趨勢來說，中國實施財政公決制度是有必要的。這種必要性主要體現(xiàn)在：

其一，中國財政體制改革的民主化方向為財政公決提供了有效需求。當前我國財政資金的收支出現(xiàn)的一些混亂現(xiàn)象是與財政民主化的欠缺有關(guān)系的，比如全國貧困縣拿財政追星問題，比如以出國考察為名搞境外賭博問題等等，都與此有關(guān)。同時我國目前就財政體制改革方針提出了公共財政理念。而公共財政著力點是以社會公眾的需要為標準，是按社會公意和公益來進行的一種社會集中性分配。政府提供公共產(chǎn)品不通過公民的買賣來作出決定，而必須通過一定的政治程序即所謂的“政治投票”作出決策。公共選擇主要體現(xiàn)為通過代表民意的權(quán)力機關(guān)審批政府預(yù)算和決算。從這個意義上說，公共財政必然要求財政民主。

其二，民眾要求財政公決的意識逐漸增強。從物業(yè)稅、房產(chǎn)稅要不要開征以及到燃油稅的開征問題，我們都可以從公共信息搜索中找到全民公決的輿論表達。以燃油稅為例，就有論者主張，在國外燃油稅的征收是以取消過路、過橋費為前提的，而我國在路橋通行費居高不下和不可能完全取消的情況下，開征高額的“燃油稅”實屬殺貧濟富行為，對中國汽車工業(yè)的發(fā)展是一大遏制，尤其是直接損害到廣大農(nóng)民和城市平民的利益。因此一項涉及十幾億中國老百姓的重大改革，既要體現(xiàn)政府的利益，但也一定要首先考慮全中國老百姓的利益為其最高原則，主張對此進行全民公決。［15］這些都說明了民眾要求財政公決的意識逐漸增強。

（二）中國增量民主經(jīng)驗與財政公決制度的漸進性

對于中國改革開放以來的政治民主化改革路徑最恰當?shù)母爬ê捅硎瞿^于“增量民主”一詞。按照學(xué)界一般性理解，所謂“增量民主”，主要指通過增量改革來推進中國的民主治理進程，逐步擴大公民的民主參與權(quán)利和范圍。它強調(diào)民主政治的推進速度和力度必須與既定的社會經(jīng)濟體制和經(jīng)濟發(fā)展水平相一致，不能隨便突破現(xiàn)有的憲法和基本法律框架；它強調(diào)改革的重要性，但認為穩(wěn)定又是改革的前提，穩(wěn)定不是傳統(tǒng)的以“堵”為主，而是現(xiàn)代以“疏”為主；它強調(diào)公民的政治參與必須是有序的，民主權(quán)利范圍是逐步擴大的。在前文中，筆者重點介紹了瑞士模式和美國模式，但中國改革開放以來的民主經(jīng)驗和該兩國都有差異。為什么呢？瑞士之所以能成為世界上最多也最寬松的全民公決國家，一個很重要的原因就是人少國小，用小國寡民概括不為過。而中國和美國都是人口眾多、幅員遼闊的國家，一旦在全國范圍內(nèi)實施財政公決，則相關(guān)投票成本巨大。這是美國在全國范圍沒有全民公決的一個重要原因，中國也不宜立即在全國范圍內(nèi)實施財政公決。另外一個方面，美國有地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治傳統(tǒng)，這是美國民主的精神土壤。正如托克維爾所說：“在美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人民試圖以巧妙的方法打碎（如果我可以這樣說的話）權(quán)力，以使最大多數(shù)人參與公共事務(wù)。”［16］美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治與中國的基層民主自治實踐卻存在著很大的差別。中國的基層民主自治實踐作為中國增量民主進程的重要內(nèi)容之一，它是以追求黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國三者有機結(jié)合的中國特色民主政治為理想目標的。

總之，中國增量民主經(jīng)驗就是一條關(guān)于漸進民主的路徑。它反對激進的“休克療法”，注重量的積累，通過厚積薄發(fā)最終達到量變到質(zhì)變的飛躍。作為中國民主政治建設(shè)重要的一環(huán)，中國財政公決制度的構(gòu)建也只能走漸進道路。故此，中國財政公決制度不宜采取激進方法在全國大規(guī)模地施行，當前階段較為穩(wěn)妥的方法是在保持單一制中央集權(quán)型民主體制前提下，先施行地方財政公決試點。

（三）在經(jīng)濟特區(qū)試驗財政公決制度的可行性

改革開放以來的增量民主經(jīng)驗決定了中國當前走地方財政公決制度試點道路更具有可行性，而中國要走地方財政公決試點之路就宜從經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)開始。因為經(jīng)濟發(fā)達，所以該地區(qū)權(quán)利意識、法律意識會有總體上的提高，政府財政收支能力也強。這樣有利于吸引高素質(zhì)人才的進駐，財政公決的成本也能夠較好承擔。中國過去改革的經(jīng)驗表明，走漸進改革之路有助于減少改革對社會的震蕩。筆者主張以個別經(jīng)濟特區(qū)為改革窗口，以基層民主經(jīng)驗為依托，穩(wěn)步推行財政公決制度。特區(qū)不僅僅有經(jīng)濟、人才等保障以及改革創(chuàng)新意識的依托，還容易獲得中央層面政策與制度的支持。黨中央多次強調(diào)沒有民主就不是社會主義，民主是社會主義的本質(zhì)要求，十七大報告更是將人民民主提升為社會主義生命的高度。溫家寶總理在慶祝深圳經(jīng)濟特區(qū)成立30周年之際闡明特區(qū)“不僅要進行經(jīng)濟體制改革，而且要進行政治體制改革”。經(jīng)濟特區(qū)是改革的先鋒和實驗田，也是各項改革的先行者。

從現(xiàn)行法律依據(jù)來看，立法法第65條專門規(guī)定：經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施。第81條又規(guī)定：經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。這說明只要得到全國人大及其常委會授權(quán)，財政公決制度推出是有可能的。而我們以深圳為例，1992年7月全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)深圳市人大及其常委會和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟特區(qū)實施的決定》，“決定授權(quán)深圳市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)具體情況和實際需要，遵循憲法的規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，制定法規(guī)”。筆者認為，這里并沒有規(guī)定深圳特區(qū)只能取得經(jīng)濟立法授權(quán)，也沒有對公決制度明確排斥，相反這一決定為深圳特區(qū)試點財政公決制度提供了有效的制度支撐！這樣既有中央的制度支持，也有自身細則規(guī)范，有利于保障財政公決在特區(qū)的法治化運行。當然經(jīng)濟特區(qū)的財政公決不能涉及國家財政公決問題，也不能涉及專屬于國家法律、政策、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定范圍內(nèi)的事情。甚至可以先不要推行公民條文創(chuàng)制，而只能先推行原則創(chuàng)制，等條件成熟時再放開條文創(chuàng)制，給公民以更大自由空間，在復(fù)決方面，建議先推任意性復(fù)決為好，讓特區(qū)政府有一段適應(yīng)的時期。

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Researching on Financial Referendum

YANG Yong－h(huán)eng1，DENG Ye2

（1．Business School，Central South University，Changsha 410083，China；2．Law School，Beijing University，Beijing 100871，China）

As a type of referendum，financial referendum is an important manifestation of one country’s democratic financial．It includes financial laws referendum，fiscal policy referendum and referendum on international financial issues．There are many voices on the question of financial referendum，but it has its own existence，represented by the Swiss model and the American model．China now also has the need for fiscal referendum about the local government．In actuality，gradual reform tradition can be upheld，and can regard the special economic zones as fiscal reform referendum window．

finance；referendum；initiative；plebiscite；incremental democracy

F812．4

A

1008—1763（2012）02—0147—05

2011－05－10

中南林業(yè)科技大學(xué)青年基金重點項目（08QZ013）；中南林學(xué)院引進高層次人才科研啟動基金

陽永恒（1977—），男，湖南安仁人，中南林業(yè)科技大學(xué)政法學(xué)院講師，中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生．研究方向：政府經(jīng)濟管理與法治．