城鄉基礎教育均衡發展的制度設計

單洪軒，周麗珍

(1.西華師范大學 四川省教育發展研究中心，四川 南充 637000; 2. 西華師范大學 文學院，四川 南充 637000)

城鄉基礎教育均衡發展的制度設計

單洪軒1，周麗珍2

(1.西華師范大學 四川省教育發展研究中心，四川 南充 637000; 2. 西華師范大學 文學院，四川 南充 637000)

在我國，城鄉基礎教育存在較大的差異，相對于城市而言，農村基礎教育發展較為落后。而隨著各地經濟發展差異的加劇，基礎教育發展上的差異也隨之加劇。為縮短城鄉基礎教育發展，在介紹了我國現在城鄉基礎教育現狀的基礎上，從制度設計方面對基礎教育的均衡發展提出一些建議。

城鄉基礎教育；均衡發展；制度設計

基礎教育，一般意義上是指中小學教育，但中小學教育并不是基礎教育的全部，另外還應該包括嬰幼兒教育和學前教育以及幼兒教育部分等。在這里，我們僅將基礎教育視為中小學教育，討論城鄉基礎教育均衡發展的問題。

基礎教育的基本任務是培養基礎和知識比較寬厚、創新意識較為強烈、掌握科學方法、具有基本人文修養、良好自學能力和動手實踐能力以及適應能力較強的高素質人才。[1]

在我國，城市基礎教育相對較為發達，農村基礎教育則相對落后一些，城鄉基礎教育有著較大的差距，有的城市已經開始普及高中教育，而有的農村則連義務教育的普及都困難重重。而且，隨著市場經濟的進一步發展，城鄉之間的經濟發展差異更加明顯，城鄉之間的基礎教育不均衡現象也愈來愈突出，加快農村基礎教育建設，縮短城鄉基礎教育差距，就成為我們構建和諧社會的重要任務。

一 我國城鄉基礎教育差距的現狀

1.教育層次上的差距。

我國城鄉勞動力受教育水平層次結構存在明顯的差異，城市人力資本積累基本出于中等和高等教育階段，而農村人力資本積累尚處于普及初中和小學教育階段，地區的差異性也較為明顯。相對于城市中較好的教育師資條件和較好的物質生活條件，廣大的農村教育顯然要落后于城市，這就導致了農村兒童受教育質量和教育水平的程度要遠低于同等層次的城市兒童，而過高的輟學率和退學也是導致農村勞動力受教育水平不高的原因。相對于東部沿海、經濟發達地區而言，西部內陸、經濟不發達地區在教育師資力量和教師隊伍建設以及基礎教育的建設上要落后于沿海發達地區，這也就導致了教育質量的下降，使得勞動力受教育程度低于沿海城市。

2.教育投資上的差距。

目前我國“一考定終身”的高考制度來說，雖然經過多年的努力有了明顯的好轉或者說是正在向著改革的方向大步邁進。但高考這條獨木橋還是大多數學生所必須選擇的道路，那么在基礎教育階段能夠接受較好的教育或者接受較為優質的課外輔導便意味著有更大的機會進入名牌高中，進而踏進名牌大學。這就涉及到在基礎教育投資上的問題，從目前的教育經費投入來看，大部分都投向了高等教育，使得鄉鎮一級成為農村義務教育資金的主要承擔者，自實施義務教育以來，在農村義務教育資金的投資比例中，中央政府占2%，省市級占11%，縣和縣級占9%，而鄉鎮占78%。而且在“政府主導，地方負責，分級管理”的政策下，農村進一步成為了義務教育的“買單者”，而限于農村經濟發展水平，即使是將鄉鎮稅收的60%都投向基礎教育，仍然難以滿足基礎教育的需求。相對而言，作為經濟較為發達的城市地區則擁有較為充足的基礎教育經費來保證基礎教育的建設和發展。同等情況下，城市兒童也更有條件接受較為優質的課外輔導，并以此來促進基礎教育的發展，而農村兒童則更多的是在接受完學校的教育課程之后就沒有更多的時間和金錢來接受課外輔導，并且由于師資水平的限制，農村兒童在基礎教育方面便要落后于城市兒童。[2]

3.教育資源分配不均衡。

長期以來，以城市為中心的價值觀導致了城市學校獲得了資金優先注入，城市重點學校獨享優質教育資源，農村學校的教育資金和教育資源的分配均要落后于城市學校。城鄉之間經濟發展的差距加重了城鄉之間教育尤其是基礎教育的差距，從而導致了教育的嚴重失衡，主要體現在人均教育經費、師資水平以及硬件設施等方面。另外，單就學校危房方面，城市學校方面危房占全國的3%，而農村占97%。而且在人均教育經費方面，農村人均教育經費明顯低于城市人均教育經費，不僅如此基礎教育設施的建設仍然困擾著農村很多學校的發展。

4.教育成果差距大。

師資水平高、優質生源多的學校必定出的成果多，一個省區的高考狀元往往被城市中的一個或者幾個學校占據，而且年年如此，農村學校要想出一個狀元基本上是神話，這樣一來便形成了優秀成員——優秀成果——優秀生源的循環，這就是家長口中的“名牌效應”。這種效應對于農村學校的發展無疑是起著阻礙作用的。[3]

5.教育機會的差距。

教育機會的公平涉及到教育的公平，只有有接受教育的機會才能談教育的公平。而在農村中，適齡兒童未能進入學校接受教育的現象比比皆是，即使是能夠進入小學接受義務教育的兒童也有很大一部分會在中途輟學。也就是說，在農村中，輟學率要遠遠高于城市中的兒童。究其原因，是因為在農村中，經濟發展落后、教育觀念落后等一系列的原因造成了農村兒童大量輟學。在城市當中，由于不存在經濟上的壓力，而且對于基礎教育的認識比較全面，所以對于基礎教育的建設更加重視，對于適齡兒童的入學也就更加重視。這些便造成了教育機會的不公平，產生差距。

二 促進城鄉義務教育均衡發展的意義

促進城鄉基礎教育的均衡發展是建設社會主義和諧社會的基礎工程，同樣也是社會公平的基礎和核心環節，教育是相關利益群體最多的社會事業之一。教育尤其是基礎教育，應該是國家所提供并且予以保障的公共事業，其本質屬性就是公平，教育公平是社會公平價值在教育領域上的延伸和體現。不均衡的城鄉基礎教育，不僅無法滿足大多數人對于教育的需求，而且也促使教育問題一再升溫。

促進城鄉基礎教育均衡的發展，推進義務教育的發展，是實施素質教育的關鍵。我國自上世紀80年代提出實施素質教育以來，各地、各個學校都在努力探索素質教育的發展，但就整體而言，素質教育的完成還是任重而道遠，還需要學校、社會和教育部門的大力發展和長期努力。《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中明確提出義務教育必須全面實施素質教育。因此，實施義務教育區域內均衡發展，必須抓住全面推進素質教育這一主線，提高學校教育教學的質量和效益，從根本上縮小城鄉學生之間的素質差異。

三 城鄉基礎教育均衡發展的制度設計

1.教育行政管理體制。

要突破現有教育行政管理體制對于城鄉基礎教育均衡發展的障礙，首先要克服“中央領導，地方負責、分級管理”的錯誤認識。對于基礎教育的建設和發展，中央不僅要充分認識到其重要性，在法律、法規上予以完善以保障基礎教育的充分發展。更要克服有關教育部門對于基礎教育上的錯誤指揮，將政事分開、政校分開，在學校的行政管理上使其能夠自由靈活地發展，在政治法律、法規上只是起到一個監督和引導的作用，但不做過多的干涉，有關教育部門不要對于學校的行政管理指手畫腳。在管理上，要建立完善的規定制度，嚴格按照有關的制度和規定辦事，建立相關的領導監督機制，監督相關領導的權力使用。在強調“分級管理，地方負責”充分調動地方辦學積極性的情況下，減輕地方政府在基礎教育建設上的壓力，在財政上予以充分的保障，不能顧此失彼。[4]

2.教育投資體制。

教育投資上，要加大中央政府對于基礎教育的投資力度，設立專項資金，充分保證全國基礎教育建設的需求，著重偏向西部等貧困地區的基礎教育的建設，加大對于貧困縣區的基礎教育投資力度。要突破縣級政府的財力結構與其負擔的基礎教育責任不相符的困境，就要調整現有的基礎教育事權的劃分格局，即構建“國家辦學，分類承擔”的基礎教育財政體制。它的涵義是指，根據各地經濟發展情況，將農村基礎教育主辦權(投資權)逐步上移到縣級以上政府，即加大中央、省、市級政府分擔基礎教育經費責任。具體來講：第一，對東部經濟發達地區，要堅持“以縣為主”，因為這些地區經濟發達，縣級政府有能力和財力保障基礎教育經費的充足。第二，對于中西部經濟欠發達地區，可以中央、省、地市級政府為主，以縣為輔。第三，對于國家級貧困縣實行全部免費的義務教育，并由中央政府財政直接劃算，預防地區財政挪用或截留。

3.辦學體制。

在辦學體制上，要以國家辦學為主，民辦學校為輔，多種辦學體制共同發展。正確看待民辦學校的發展和國有學校的改制問題，在以國家辦學為主體的情況下發展基礎教育，以民辦學校為輔助，增加基礎教育的靈活性，調動社會各方面的力量為基礎教育的均衡發展做出貢獻，對于有能力的企業，要鼓勵其辦學，給予政策上的優惠和方便。在對待外資辦學方面，要充分利用市場經濟體制的優點，引入國外教育資金，為我國基礎教育均衡發展服務，引進國外先進的教育教學理念和辦學模式，促進城鄉基礎教育的均衡發展。

4.學校內部。

學校內部要充分保證校長能夠行使校長的權力，為學校的發展做出自己的貢獻，而不會受到相關部門的制約。另外，也要建立完善的監督管理機制，監督校長的權力實施，對于校長錯誤的決定有權做出更改或否定。對于學校內部的勞動分配和人事問題以及工資福利制度，則要嚴格按照有關的管理規定執行，建立合理的工資績效制度，充分發揮教師的積極性。在農村地區則可以適當地增加教師的工資福利，以減少農村教師的外流現象，吸引城市教師到農村學校任教，縮小城鄉師資隊伍的素質差異，為推進城鄉基礎教育均衡發展服務。

[1]李森，宋乃成．基礎教育概論[M]．成都：四川教育出版社，2004,8.

[2]張玉林．城鄉基礎教育差距分析[R]．02/03年中國基礎教育發展研究報告

[3]韋艷寧．我國城鄉基礎教育差距探析[J]．新西部，2010：16.

[4]范先佐．關于構建“國家辦學、分類承擔”的農村義務教育財政體制的設想[R]．04/05年中國基礎教育發展研究報告.

[5]李文政．農村基礎教育發展的策略與路徑[J]．繼續教育研究，2009，6.

[6]談松華．農村教育的現狀、困難與對策[R]．01年中國基礎教育發展研究報告.

ClassNo.:G420DocumentMark：A

(責任編輯：鄭英玲)

SystemDesignforBalancedDevelopmentofBasicEducationBetween
theUrbanandtheRuralAreasinChina

Shan Hongxuan1，Zhou Lizhen2

In our country, there has been a big difference between the urban and the rural areas in basic education , especially in the rural areas ,the situation of the basic education is more unsatisfied . Since the unbalanced economic development in different areas , the differences of basic education among different areas has aggravated subsequently . The paper put forward some suggestions to solve the unbalanced development in basic education from the perspective of system design.

basic education between city and rural areas；balanced development；system design

單洪軒，在讀碩士，西華師范大學四川省教育發展研究中心2010級。研究方向：教育社會學。

周麗珍，在讀碩士，西華師范大學文學院2010級。研究方向：語文課程與教學論。

1672-6758(2012)07-0004-2

G420

A