國有壟斷企業的財產占有實質與收入分配改革

盛毅

（四川省社會科學院，四川 成都 610071）

國有壟斷企業經營者和職工收入增長過快，已經成為各方面高度關注的問題。這類企業的收入分配是否合理，其分配與企業財產占有呈什么樣的聯系，本文擬對此作一初步探討。

一、國有壟斷企業的財產權變動及占有主體分析

傳統國有企業存在的突出問題是產權不清，機制不活，效益不高，分配平均。通過30余年的改革，數量眾多的國有中小企業已通過改制、出售、兼并、破產等多種形式，基本退出國有經濟行列，而絕大多數國有大型企業則在國有經濟的戰略性調整和國有資產管理體制改革中，轉向了國有控股的公司制企業。改組為公司的國有企業不僅明晰了所有者代表人為各級國有資產監督管理機構，而且建立了法人治理結構和市場化的經營機制，成為“新型國有企業”。①

與傳統國企比較，新型國企發生的最大變化體現在兩個方面：一是企業由非法人企業變成了法人企業，從法律關系上解決了政府對企業債務負無限責任的問題；二是所有者代表由多個政府職能部門擔任變成政府指定的特設部門擔任，從理論上看解決了“所有者缺位”或“所有者不到位”等問題。前者的改變與經營者和職工的收入基本上沒有關系，而所有者代表部門的明晰，對經營者和職工收入有直接影響。至于這種影響有多大，則要看新設立的國有資產監管機構比傳統國企的約束增強了，還是有所減弱，抑或是兩種情況均存在。要判斷哪一種情況可能性大，必須從財產權利的具體行使分析。

理論界定義的財產權利，一般可以概括為社會認可的對物的或非物的控制權，這種權利是排他的，具有某種恒定性。財產權包括多種權能，在世界上影響最大的英美普通法就認為，“財產權是一組權利，這些權利描述一個人對其所有的資源可能占有、使用、改變、饋贈、轉讓和阻止他人侵犯”②。我國《民法通則》對財產權利的解釋與英美普通法基本相同，即“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占用、使用、收益和處分的權利”。類似的定義還有，財產權利是“以物質財富為對象，直接與經濟利益相聯系的民事權利，如所有權、繼承權等”③。

然而，財產權利的一般定義并不否認財產權利在不同歷史時期，不同的經濟制度，不同財產權利主體和不同層次之間存在著一定的差異。正是這種差異的存在，導致了不同的產權制度。

從財產權利發展的歷史看，在社會演進的過程中，財產權利制度采取了許多不同的形式。原始的財產權利和現代財產權利有著很大差別。原始財產權利不是由法律規定的，它通過約定俗成或者武力保護形成，權利的界定并不嚴格，隨意性很大，并且財產的占有、使用、收益和處分等權利，一般集中于一個主體。霍布豪斯的《財產權的歷史演化：觀念的和事實的》（翟小波譯）一文④，提到在實行粗放式農業的簡單共同體中，有個人告訴旅行者說，“這是他的土地，那是他鄰居的土地”。后來，這個陳述就被適時地印刷出來，最終進入一卷論述財產權發展的著作中，作為個人土地所有權的證據。而現代財產權利是由法律確認和保護的權力，具有相對的穩定性。財產權利可以分離出多項權能，現代產權制度為權能的分離創造了條件。

從財產權利的行使主體看，存在著私有財產權利主體和公有財產權利主體。私有財產權利主體自私有制產生后就出現了，它是一種最普遍的形式。公有財產權利主體是一種共有主體，在早期社會中是以部落的形式存在，在近代社會中則以集體和國家的形式存在。

從財產權利行使主體的層次看，現代社會的產權關系復雜化使財產不僅分屬于不同的所有者，而且屬于同一所有者的財產因實際占有、使用、支配的主體不同，使得不同主體也具有相應的財產權利。因此，財產權利的主體一般是統一的，但也可以分離。由于財產權利可以分為“終級所有權”和“法人財產權”，或所有權和經營權，或“法律上的所有權”和“經濟上的所有權”等層次。相應地，行使財產權利的主體也有投資的自然人和企業法人，所有者和經營者，所有者主體、占有者主體和使用者主體等層次的區別。在國有企業改革中，討論得最多的法人財產權，就是從所有權中分離出一部分權能所形成的財產權利，是一種與所有權有關的財產權。換句話說，也就是在財產權利束中，法人實際擁有除“終極所有權”或“法律上的所有權”以外的其他財產權利。

為此，劉詩白認為，我國傳統經濟體制下表現在企業層面上的根本問題是：政府把資產所有權、經營權、收益權、處置權集于一身，即實行“大一統”的國有制，作為生產活動的直接組織者的企業則沒有應有的對資產的支配權和收益占有權，由此成為政府管理機構的附屬物和按指令辦事的車間⑤。在此后的國有企業產權制度改革中，我們根據產權理論對財產權利進行了拆分，并設計各種改革方案將其所有權賦予不同主體來行使。然而，無論是早期賦予多個政府職能部門行使，還是后來賦予政府特設部門國資委行使，只是具體代表者的改變，法人財產的占有、使用和收益的分配，都在由經營者集體決定，經營者實質上占有了國有資產，擁有較大的資產支配權，使他們能夠在決定勞動收益與資本收益這一初次分配中，有條件向勞動傾斜。因此，如果所有者代表的監管放松，不僅企業經營者和職工收入會控制不住，甚至資本收益也很難兌現。目前被廣泛詬病的國有企業不分紅和少分紅的問題，就是一個最突出的例證。

二、國有壟斷企業的財產占有方式對收入分配的約束力

國有壟斷企業所有者代表主體落實后，所有者權益能否得到更好的保護，經營者和職工收入能否受到約束，關鍵要看現有的企業財產占有主體與傳統國有企業的占有主體有無根本區別。

實際上，從無明確的所有者代表人到有明確的所有者代表人，只是解決了國有資產監管責任這一公權力如何具體落實的問題，主體作為受所有者委托監管財產的性質并沒有改變。相對于所有者而言，所有者代表與國有資產的具體占有和使用者之間的關系，實質上是委托人與受托人的關系，無非是再增加一層委托代理關系而已。專門的國有資產監管機構與過去的多個政府職能部門監管主體相比，在許多方面都相同，如兩類所有者代表都是政府設立的機構，運行的費用都由財政統一撥付，機構中的雇員都是公務員或者準“公務員”，國有資產經營的好壞，與他們并沒有建立起直接損益關系。無論是這些機構還是所有雇員，都只能承擔管理責任，不可能承擔資本損益責任。其差別只是，一方面國有資產監督管理委員會是一個特殊的機構，有明確的可以代表國家行使所有者權力、履行出資者職責和國有資產監管責任的專門法規如《企業國有資產法》等。國資監管機構法律地位的明確，解決了國有資產依賴行政和政策進行管理所導致的制度性缺陷多、決策的隨意性大、政府的宏觀調控職能與資產監管職能沖突等問題。另一方面，新設立的國有資產監管機構職能相對單一，可以專注國有資產管理，安安心心做股東，既解決了過去有關政府部門在履行國有資產監管職能時同時要兼顧履行其他行政職能而造成的幾種職能發生沖突的問題，也解決了政府職能部門履行職能太多，沒有更多精力投入資產監管的問題。

既然只有這種與財產利害關系無直接聯系的差別，那么國資委行使的是一種公有經濟權力，其具體的承擔者是政府官員和管理者，他們的利益多寡與權力運行的結果沒有明顯相關關系⑥。理論上講，監管機構和人員能夠做到極致的，最多像所有的投資人那樣，全力履行監管職責，防止財產的占有和使用者侵占投資人的權益。但如果這些機構和人員沒有完全履行監管職責，也不會有大的損失，還不排斥存在著“偷懶”甚至“合謀”的情況。相應地，對國有資產占有和使用者監管的力度，將在類似所有者的嚴格監管到類似財產局外人的責任監管之間波動，沒有人能夠肯定所有者的財產權益得到充分保障。依此類推，所有的國有資產經營，都存在著同樣的問題。如果我們再從國資法確定的各級法律主體關系分析，作為委托人身份的政府也只是代表國家在作為出資人履行職責，同時又是以一個委托人的身份，委托國資委履行出資人的職責，國資委在這一層面上只是作為一個受托人，代表政府履行出資人的職責，是履行出資人職責的具體機構。顯然，國有資產所有者職能的行使，是通過多層委托代理關系實現的。在這一多層委托代理關系鏈條中，所有者的權益衰減，占有和使用者的權益相應增強，是不爭的事實，并且這些結論在過去關于國有企業的委托代理關系討論中已經得到比較充分的論證和揭示。

財產權利的配置特點和內在權利約束決定了在新型國有企業尤其是國有壟斷企業中，經營者集體對公司財產具有很大的支配權，它可以在收入分配上擁有較大自主權。盡管國有企業經營者和職工的收入，不僅受到國有資產監管部門的監督，而且也受到政府有關職能部門的監督，最主要的方法是早已在國企中普遍推行的“工效掛鉤”，通過這種辦法使職工工資增長與企業經濟效益增長保持合理關系。如《國務院國有資產監督管理委員會關于中央企業2009年度工效掛鉤工資清算及2010年度工效掛鉤方案申報工作的通知》（國資分配[2010]216號）中，明確工效掛鉤企業總體上堅持既負盈又負虧的原則，2009年經濟效益下降的企業相應核減工資總額，切實建立健全工資能增能減的激勵約束機制。但是，工效掛鉤中企業用于收入分配的數量，不僅受到壟斷因素的影響，也受到工資基數的影響，還受到監管人的監管是否有效和嚴格的影響。工效掛鉤的前提是企業處于比較充分的競爭市場中，但實際經營的情況并非如此。

首先是具有壟斷地位的國有企業，利潤是有較充分保障的，每年經營結束后根據效益核算的工資總額，一般只會做加法而不會做減法。尤其是一些資源獨占和政策獨享的企業，每年的利潤都很高，與之掛鉤的工資總額增長必然就很快。2011年，不少銀行的人均年收入超過20萬元，高的達到近40萬元⑦，盡管銀行負責人否認高額利潤是由其壟斷地位獲得的，而與銀行業的經營周期有關，但利差由政策規劃，投資進入銀行業有非常嚴格的限制，是誰也不能否認的。其次，實行工效掛鉤的工資基數，是國有企業經營者與監管部門討價還價的結果。在這一博弈過程中，由于存在著信息的非對稱，企業經營者一方無疑占有了談判的主動權，確定的基數將有利于經營者。第三，監管主體對企業的監管，無論在主觀上還是客觀上，都存在著不能完全到位的情況。在監管不嚴或無法有效監管的條件下，企業將利潤轉福利，讓補貼進入成本的辦法很多，這就規避了工資總額的限制，無形中擴大了經營者的職工收入。在一些國有壟斷企業中，通過非工資、獎金形式發放的收入，甚至超過工資和獎金本身。

確定國有企業工資總額的另一個常用辦法是國有企業自主決定工資總額，即按照企業當地勞動和社會保障部門發布的工資增長指導線，通過工資集體協商，自主決定企業工資總額。

三、國有壟斷企業的收入分配改革方向與路徑

既然國有壟斷企業現有財產占有方式會導致“內部人控制”，進而導致經營者和職工收入的過快增長，因此不能將這類企業的漲薪看成“企業內部的事”。收入分配改革就要從企業產權制度和收入監管制度的改革去推進，大的方向可以有兩個選擇：要么改變財產占有方式，將其限制在使用范圍內，進而削弱經營者的資產支配權；要么改變分配方式，通過行政管理辦法去控制經營者的收入分配權利。由于前者涉及到我們對基本經濟制度作用的認識等深層次問題，涉及到國有企業的功能定位，涉及到公有經濟權利如何運用才能符合廣大群眾的愿望等，這方面的討論過去雖然已經有許多成果，近期又在繼續做深入的反思和探討，但預計在短期內不會有大的突破。因此，筆者在承認現有財產占有關系不可能有效約束收入過快增長的前提下，將合理設計收入分配的辦法作為討論重點，以國有資產控制關系的社會化思路來解決。

國有壟斷企業的壟斷地位是政府代表公眾賦予的，這些企業承受的市場經營壓力相對更小，在經營者收入和職工收入的確定上，應當以社會平均收入水平為基本參照標準確定，并在此基礎上與經營效果適當掛鉤，同時對掛鉤的上下浮動幅度再加以限制。經營業績好的可以比平均的工資水平高出一定幅度，但決不應當是平均線的倍數。因為前面已經反復提到，國有壟斷企業的經營業績，不完全甚至不主要取決于經營者的努力，它與壟斷地位和政策因素關系極度密切，給予一定幅度的鼓勵，主要是促使經營者如何充分利用壟斷地位提高效益。而在經營業績未達目標時，對其懲罰也應當是有限的，因為他們在某種程度上是在履行一個資產管理者的責任，在體現政府運用國有資產調控宏觀經濟和服務廣大群眾的要求，有的經營活動或在有的時候甚至不需要贏利。同樣對于職工收入，也按照這種辦法進行上下浮動。

國有企業收入與社會平均收入掛鉤，只是確定了國有企業經營者和職工收入的參考基數，在具體實施中會不會出現失控，還需要有其他措施的介入。目前國有壟斷企業實行的“工效掛鉤”辦法和按照當地的工資增長指導線自主決定工資總額的辦法，本來可以將工資總額控制在一定范圍。然而在實施中，幾乎所有企業的工資都并非按績效考核指標和工資控制總額發放的，突破工資總額計劃較大幅度的現象非常普遍；此外，還有大量的未納入工資總額統計范圍之內的工資外收入，累積起來超過工資總額計劃的問題更為突出。過去幾年，有關部門雖然采取了一些措施，如高低工效掛鉤的浮動比例，規定企業不得擅自提高職工住房公積金的企業繳存比例，不準多發獎金、津貼，不準多提養老保險金等，雖然起到了一定的抑制作用，但沒有解決根本問題。因此有人認為，除了行政壟斷、所有者缺位兩個因素外，政府監管不力也是導致壟斷行業高收入形成的主要原因之一，改革政府監管是解決這一問題的現實選擇⑧。

借鑒過去30年的改革經驗看，通過引入非國有投資人持股的辦法，讓國有企業的收入分配受到一定監督，已經被證明是一種有效途徑。但這一辦法在大型國有企業尤其是壟斷性的國有企業中，由于不便于吸納非國有投資或者容許吸納的非國有投資比例較小，非國有投資者在參與公司治理中，實際上沒有什么權利，不能起到約束收入過快增長的作用。對國有壟斷企業收入分配的監督，更多地要靠政府有關部門，盡管有許多的政府監管辦法不是“一勞永逸”和非常理想的，但它在一定程度上可以約束收入增長過快。如已經實踐過的比較有效的辦法是加強財政、審計、勞動等部門對收入的監督，防止企業虛報業績，或者增大成本，再通過各種補貼、福利等方式增加職工收入。還有一個途徑是將壟斷國有企業的收入分配置于人大或全社會監督之下，讓廣大群眾對國有壟斷企業的職工工資和福利、產品成本和價格、財務會計、勞動人事等各方面，都有知情權、管理權、監督權⑨。從長遠看，這種辦法可能是解決這一問題的最終途徑。

注釋：

①參見金碚，黃群慧：《“新型國有企業”現象初步研究》，中國工業經濟，2005年第6期。

②【美】羅伯特·考特、托馬斯·尤倫：《法和經濟學》，轉摘自馬俊駒等：《財產權制度的歷史評析和現實思考》，《中國社會科學》，1999年第1期。

③《現代漢語詞典》，商務印書館，2002年增補本，第114頁。

④該文原載 Property： Its Duties and Rights,The Macmillan Company 1922,pp1-33。

⑤劉詩白：《劉詩白經濟文選》，時代經濟出版社，2010年1月版。

⑥廖進球：《關于完善公有經濟權力約束機制的思考》，《財政監督》，2009年第7期。

⑦中央電視臺經濟頻道對此作過專門報道，在梅愛冰等人撰寫的《我國壟斷行業職工工資外收入狀況分析》一文中（《湖北社會科學》2011年第4期）列出了在2007年的7家上市中小銀行人均收入數據，低的為21.22萬元，高的達到42.08萬元。

⑧潘勝文：《壟斷行業高收入的形成機理分析及改革思路》，《湖北社會科學》，2009年第6期。

⑨朱妙寬：《加強對壟斷行業過高收入的宏觀調控》，《唯實·經濟探討》，2007年第8-9期。

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［3］馬俊駒，等.財產權制度的歷史評析和現實思考[J].中國社會科學，1999，（1）.

［4］課題組.產權制度與國有資產管理體制改革[J].經濟研究參考，2003，（10）.

［5］梅愛冰，潘勝文.我國壟斷行業職工工資外收入狀況分析[J].湖北社會科學，2011，（4）.

［6］黃瀟，楊俊.中國收入分配差距與經濟增長的非線性關系再檢驗[J].山西財經大學學報，2011，（7）.