當(dāng)前我國(guó)教育督導(dǎo)制度發(fā)展的瓶頸與對(duì)策

江東華 廖其發(fā)

摘要：自1986年恢復(fù)教育督導(dǎo)工作以來，我國(guó)教育督導(dǎo)制度建設(shè)取得了顯著成效。但是，這一體制的發(fā)展還存在著許多問題，這些問題嚴(yán)重影響我國(guó)教育督導(dǎo)制度的發(fā)展。所以，需要思考我國(guó)教育督導(dǎo)制度突破自我發(fā)展瓶頸的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：教育督導(dǎo)；制度；發(fā)展瓶頸；對(duì)策

我國(guó)在民國(guó)時(shí)期形成了具有現(xiàn)代意義的教育督導(dǎo)制度。在新中國(guó)建立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)雖然對(duì)教育有視察、檢查、指導(dǎo)的活動(dòng)，但缺乏系統(tǒng)的、規(guī)范性的教育督導(dǎo)制度。1983年7月，教育部在全國(guó)普通教育工作會(huì)議上提出《建立普通教育督學(xué)制度的意見》，要求各地試點(diǎn)實(shí)行并逐步完善。1984年8月，教育部增設(shè)視導(dǎo)室。與此同時(shí)，一些省（市）開始任命督學(xué)及主任督學(xué)。1986年9月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的原國(guó)家教委等部委《關(guān)于實(shí)施〈義務(wù)教育法〉若干問題的意見》提出，要逐步建立基礎(chǔ)教育督學(xué)（視導(dǎo)）制度。1986年11月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)的國(guó)家教委設(shè)立了督導(dǎo)司。這些舉措標(biāo)志著我國(guó)正式開始恢復(fù)或重建教育督導(dǎo)制度的工作。中共中央、國(guó)務(wù)院在1999年進(jìn)一步提出，建立自上而下的素質(zhì)教育評(píng)估檢查體系，把保障實(shí)施素質(zhì)教育作為教育督導(dǎo)工作的重要任務(wù)。經(jīng)過多年的努力，我國(guó)教育督導(dǎo)制度建設(shè)取得了顯著成效，建立了比較完善的教育督導(dǎo)制度，促進(jìn)和保障了“兩基”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，贏得了政府、社會(huì)的廣泛認(rèn)同。但是，我國(guó)教育督導(dǎo)制度還存在一些問題或發(fā)展瓶頸，需要研究解決。

一、當(dāng)前我國(guó)教育督導(dǎo)制度發(fā)展的瓶頸

1.教育督導(dǎo)制度的立法工作相對(duì)滯后，完善性不足

從國(guó)際化的視角來看，加強(qiáng)教育督導(dǎo)立法建設(shè)是當(dāng)前教育督導(dǎo)發(fā)展的趨勢(shì)。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，保證教育督導(dǎo)職能與作用有效發(fā)揮的關(guān)鍵在于督導(dǎo)制度本身的健全和完善，而法治建設(shè)是教育督導(dǎo)制度健全與完善的重要保障。外國(guó)教育督導(dǎo)制度都是在一整套法律法規(guī)的規(guī)范下來實(shí)施的，督導(dǎo)制度的法治建設(shè)具有重要意義。教育督導(dǎo)的法治建設(shè)是確立教育督導(dǎo)在本國(guó)教育發(fā)展中地位與權(quán)威的重要保障，對(duì)于督導(dǎo)制度職能的發(fā)揮具有重要意義。盡管我國(guó)教育部督導(dǎo)團(tuán)更名為國(guó)家教育督導(dǎo)團(tuán)，原國(guó)家教委也發(fā)布了《教育督導(dǎo)暫行條例》，在教育督導(dǎo)法治建設(shè)上邁出了重要一步，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我國(guó)教育督導(dǎo)制度的立法工作仍相對(duì)滯后，政策發(fā)展與督導(dǎo)評(píng)估框架粗糙，影響到整個(gè)督導(dǎo)制度功能和作用的發(fā)揮。

2.教育督導(dǎo)職能定位模糊，專業(yè)性不足

在現(xiàn)實(shí)工作中，教育督導(dǎo)就是被督導(dǎo)單位迎接一次檢查，是下級(jí)單位對(duì)上級(jí)部門的一次教育工作匯報(bào)。督導(dǎo)工作只是一次性的評(píng)估或檢查。實(shí)際上，教育督導(dǎo)既要重視“督”，也要重視“導(dǎo)”。“督”主要是從行政的角度開展工作，而“導(dǎo)”主要是從專業(yè)的角度開展工作，二者是統(tǒng)一的。伴隨著我國(guó)新一輪基礎(chǔ)教育課程改革的實(shí)施和2006年新《義務(wù)教育法》的頒布，教育督導(dǎo)已由督政為主的“外延監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)槎綄W(xué)為主的“內(nèi)涵監(jiān)督”。教育形勢(shì)的發(fā)展變化需要教育督導(dǎo)職能的及時(shí)跟進(jìn)，從“領(lǐng)導(dǎo)”走向“合作”，從“命令”走向“對(duì)話”。我國(guó)教育督導(dǎo)部門是行政部門，完全按照行政運(yùn)作方式開展工作，雖然發(fā)揮了行政主導(dǎo)作用，但不利于行使其專業(yè)引導(dǎo)職能。

3.評(píng)價(jià)體系缺乏人文關(guān)懷

長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)學(xué)校的督導(dǎo)評(píng)估主要是“鑒定性評(píng)價(jià)”，即評(píng)價(jià)所追求的首要目的是評(píng)判學(xué)校是否達(dá)到基本的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，其依據(jù)是統(tǒng)一的、剛性的量化指標(biāo)，其核心理念是工業(yè)時(shí)代的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，其基本方式是鑒定，即檢查學(xué)校是否達(dá)到了既定的標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一性、強(qiáng)制性的評(píng)價(jià)方式抹殺了被評(píng)價(jià)者的個(gè)性差異，造成評(píng)價(jià)雙方之間的不平等，難以真正促進(jìn)人的發(fā)展。統(tǒng)一性的要求、強(qiáng)制性的推動(dòng)方式，必然導(dǎo)致在整個(gè)評(píng)價(jià)活動(dòng)中出現(xiàn)系列問題。教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)應(yīng)該具有以人為本的特點(diǎn)：突出人特別是評(píng)價(jià)對(duì)象的主體地位和作用；充分發(fā)揮評(píng)價(jià)對(duì)象的主觀能動(dòng)性，即相信人的自由選擇，并有為這種選擇承擔(dān)責(zé)任的勇氣，從而把人的主觀能動(dòng)性提高到一個(gè)前所未有的高度；關(guān)注人的價(jià)值。只有這樣，教育督導(dǎo)評(píng)價(jià)的對(duì)象才不再是一個(gè)概念的、抽象的個(gè)體，而是一個(gè)充滿生命活力、充滿創(chuàng)造力的生命個(gè)體，是一個(gè)不斷超越自我、不斷發(fā)展的個(gè)體。

二、突破當(dāng)前我國(guó)教育督導(dǎo)制度發(fā)展瓶頸的對(duì)策

1.構(gòu)建完善的教育督導(dǎo)法律法規(guī)體系，保證教育督導(dǎo)制度的權(quán)威性

教育督導(dǎo)制度完善化、法制化，可有效增強(qiáng)其科學(xué)性和權(quán)威性。因此，國(guó)家已經(jīng)對(duì)完善教育督導(dǎo)制度提出了要求。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》的一個(gè)重要目標(biāo)就是，完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步健全教育督導(dǎo)制度。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要開展以下工作。首先，在國(guó)家基本法、憲章、根本大法中確立教育督導(dǎo)的法律地位。《荷蘭憲法》第23條規(guī)定：“教育享有自治，但必須接受督導(dǎo)的監(jiān)督，以保證教育對(duì)于相關(guān)法案、政策的執(zhí)行。”其次，專門的教育法規(guī)要對(duì)教育督導(dǎo)制度的內(nèi)容作出明確的規(guī)定。在各國(guó)一般性教育法中，特別是在教育發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期頒布的有關(guān)教育改革的重要政策和法案中，一般都要規(guī)定有關(guān)教育督導(dǎo)制度的內(nèi)容。再次，各個(gè)層次的教育法規(guī)對(duì)教育督導(dǎo)制度的規(guī)定要相互配套。每一層次的法律都具有不同的作用。國(guó)家根本大法即憲法中的教育督導(dǎo)內(nèi)容，主要是確立督導(dǎo)制度在國(guó)家教育制度發(fā)展中的法律地位與權(quán)威性，通常是高度精練和概括的。一般性教育法中的規(guī)定和專門的教育督導(dǎo)法的作用，是對(duì)督導(dǎo)制度的設(shè)置作出具體規(guī)定，是教育督導(dǎo)制度建立的主要依據(jù)，具有上承教育總政策和教育方針，下啟各項(xiàng)教育督導(dǎo)具體政策之功效。最后，制定教育督導(dǎo)制度實(shí)施細(xì)則和“督導(dǎo)大綱”的一個(gè)重要趨勢(shì)是更加專業(yè)化，按照教育機(jī)構(gòu)的類型分類制定和設(shè)計(jì)。因此，我們要及時(shí)對(duì)教育督導(dǎo)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂與調(diào)整，使教育督導(dǎo)制度適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的變化，適應(yīng)教育改革的需要，適應(yīng)教育政策的調(diào)整。

2.引入專業(yè)權(quán)威的適度指導(dǎo)，保證教育督導(dǎo)的科學(xué)性與專業(yè)性

完整的教育督導(dǎo)是監(jiān)督與指導(dǎo)的統(tǒng)一、督政與督學(xué)的統(tǒng)一。首先，需要把監(jiān)督、檢查、評(píng)估、指導(dǎo)結(jié)合起來。過去的教育督導(dǎo)，僅有監(jiān)督、檢查、評(píng)估，沒有指導(dǎo)。隨著義務(wù)教育的普及，今后基礎(chǔ)教育工作的重心將是促進(jìn)以素質(zhì)教育為理念的教育質(zhì)量的提高，這就需要督政與督學(xué)并重。反映在教育督導(dǎo)中，專業(yè)權(quán)威就是督導(dǎo)客體信任督導(dǎo)主體具有卓越的才能或?qū)ｉT知識(shí)，認(rèn)為主體能夠更好地為客體進(jìn)行服務(wù)，維護(hù)并滿足客體利益和需求。轉(zhuǎn)變控制為主的督導(dǎo)觀，確立專業(yè)權(quán)威為主的服務(wù)觀。根據(jù)教育督導(dǎo)職能重心的轉(zhuǎn)移，原先以控制、檢查為主的督導(dǎo)觀，正逐步向以專業(yè)權(quán)威為主的服務(wù)觀轉(zhuǎn)變，更重視督導(dǎo)的服務(wù)意識(shí)和指導(dǎo)功能。因此，督導(dǎo)者的活動(dòng)不再單純是行政活動(dòng)，而主要是一種專業(yè)職責(zé)。這種職責(zé)要求督導(dǎo)主客體之間不是控制與被控制的關(guān)系，督導(dǎo)者是為幫助客體發(fā)展而進(jìn)行教與學(xué)研究活動(dòng)的專業(yè)人員。他們作為具有專業(yè)精神和知識(shí)的診斷者，能夠根據(jù)客體環(huán)境準(zhǔn)確找到問題，并提出合理化建議。進(jìn)一步說，專業(yè)權(quán)威的參與更符合“質(zhì)量提高型”教育發(fā)展方式。它是以現(xiàn)代教育發(fā)展觀為指導(dǎo)，以促進(jìn)學(xué)校發(fā)展為目的，以學(xué)校發(fā)展過程為對(duì)象的評(píng)價(jià)和指導(dǎo)。它更注重診斷學(xué)校發(fā)展中的問題，尋求制約發(fā)展的關(guān)鍵因素，促進(jìn)學(xué)校科學(xué)合理的發(fā)展。

3.深化教育督導(dǎo)體制改革，增強(qiáng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

針對(duì)目前存在的因教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)而影響教育督導(dǎo)職能發(fā)揮的問題，我們必須深化教育督導(dǎo)體制改革，增強(qiáng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。第一，單獨(dú)建立教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。由人大授權(quán)、政府設(shè)置，與教育行政部門平行并隸屬于同級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)。政府作出決策后，教育行政部門執(zhí)行，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行，從而形成一個(gè)完善的教育管理體系。第二，逐步建立教育督導(dǎo)常規(guī)制度、督導(dǎo)公報(bào)制度、督導(dǎo)通報(bào)制度、督導(dǎo)結(jié)果反饋和指導(dǎo)制度，實(shí)行“督導(dǎo)并重，以導(dǎo)為主；督政、督學(xué)并重，以督學(xué)為主，督政為輔”的教育督導(dǎo)制度。政府要明確督導(dǎo)的職、責(zé)、權(quán)，使其“師出有名”，各司其職，各負(fù)其責(zé)。第三，借鑒歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家的教育督導(dǎo)制度，建立督學(xué)專業(yè)素質(zhì)和行政素質(zhì)綜合考核制度、任期制度和督導(dǎo)評(píng)估任務(wù)招標(biāo)制度，依法向社會(huì)公開招聘督學(xué)成員，把部分督導(dǎo)評(píng)估任務(wù)公開面向教育行業(yè)協(xié)會(huì)等招標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)工作的公開、公正、規(guī)范、高效。

4.提高教育督導(dǎo)人員專業(yè)化水平，確保督導(dǎo)工作的有效性和合理性

在這一點(diǎn)上，我們可以借鑒加拿大的成功經(jīng)驗(yàn)。加拿大各省設(shè)立了省教育督導(dǎo)員，地方學(xué)區(qū)設(shè)立了相應(yīng)的地方督導(dǎo)員，指導(dǎo)復(fù)雜的教育系統(tǒng)的有關(guān)事務(wù)。首先，“成功的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)”是加拿大各省督導(dǎo)人員獲得任職的先決條件，到20世紀(jì)中期正式要求具有“碩士學(xué)位或具有同等學(xué)力的實(shí)際水平”，還必須具備很高的專業(yè)素質(zhì)。其次，在督導(dǎo)人員的任命程序方面，省教育督導(dǎo)員必須經(jīng)過“嚴(yán)格的省級(jí)考試”；地方督導(dǎo)員則比較容易獲得資格，是由地方各學(xué)區(qū)教育委員會(huì)任命的。

借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，我們可以采取以下措施來提高督導(dǎo)隊(duì)伍素質(zhì)。首先，建立健全教育督導(dǎo)資格制度，嚴(yán)格選聘教育督導(dǎo)人員。其次，建立有效的培訓(xùn)機(jī)制，重視教育督導(dǎo)在職人員的培訓(xùn)工作。再次，要為督導(dǎo)人員的培訓(xùn)創(chuàng)造理論聯(lián)系實(shí)際的環(huán)境，讓其能將知識(shí)轉(zhuǎn)化為行為，最終改變自我的價(jià)值觀，形成服務(wù)的專業(yè)性質(zhì)。

5.注重人文關(guān)懷，建立以人為本的評(píng)價(jià)體系

以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，也是社會(huì)主義和諧社會(huì)的核心。建立和諧的教育督導(dǎo)制度，從根本上應(yīng)該著眼于人。人是最寶貴的資源，教育的基本功能和最終目標(biāo)都是為了滿足人的需求、提升人的品質(zhì)、挖掘人的潛能、發(fā)展人的個(gè)性，使人享受良好的教育，最終促進(jìn)人的全面發(fā)展。這就要求我們?cè)诮逃綄?dǎo)工作中發(fā)揚(yáng)以人為本的精神。以人為本，就是把教育督導(dǎo)與人的幸福聯(lián)系起來、與人的自由聯(lián)系起來、與人的尊嚴(yán)聯(lián)系起來、與人的終極價(jià)值聯(lián)系起來，使教育督導(dǎo)真正關(guān)注人的價(jià)值。此外，要建立包括新聞媒體和廣大群眾在內(nèi)的教育督導(dǎo)社會(huì)監(jiān)督體系，利用網(wǎng)絡(luò)、廣播、報(bào)紙等方式向社會(huì)公眾定期發(fā)布督導(dǎo)結(jié)果，形成社會(huì)公眾全面參與、監(jiān)督有力、客觀評(píng)價(jià)的良性循環(huán)體系。

教育督導(dǎo)是促進(jìn)教育法律法規(guī)和方針政策貫徹落實(shí)的重要手段，是保障教育目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效機(jī)制，是轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)教育宏觀管理的重要環(huán)節(jié)。所以，構(gòu)建更加完善的教育督導(dǎo)法律體系，明確教育督導(dǎo)的職能定位，促進(jìn)督導(dǎo)隊(duì)伍的專業(yè)化，建立以人為本的人性化評(píng)價(jià)體系，是我國(guó)教育督導(dǎo)體制突破自我發(fā)展瓶頸的重要對(duì)策。

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責(zé)編：魏文